Gaceta Parlamentaria, año VI, número 1369, viernes 7 de noviembre de 2003

QUE REFORMA LA FRACCION IV DEL ARTICULO 74 DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, CON LA FINALIDAD DE FORTALECER LA FACULTAD EXCLUSIVA DE LA CAMARA DE DIPUTADOS DE EXAMINAR, DISCUTIR, MODIFICAR Y, EN SU CASO, APROBAR LAS REFORMAS QUE SE PROPONGAN AL DECRETO DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACION, PRESENTADA POR EL DIPUTADO JUAN FERNANDO PERDOMO BUENO, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DE CONVERGENCIA, EN LA SESION DEL JUEVES 6 DE NOVIEMBRE DE 2003      Versión para Imprimir

El suscrito, diputado federal a la LIX Legislatura de la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, integrante del grupo parlamentario de Convergencia, en ejercicio de la facultad que le otorga la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y con fundamento en lo dispuesto en los artículos 55, 56, 62 y 63 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, presenta ante esta honorable asamblea la iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

Dentro del constitucionalismo moderno es común establecer como principio general dentro de las Constituciones la división de poderes; los antecedentes de este principio lo encontramos con Aristóteles, sin embargo no fue sino a partir de la propuesta realizada por Carlos de Secondat, barón de Montesquieu, que el principio de la división de poderes se difundió y adquirió el carácter de dogma constitucional, con contenido político.

Todas las Constituciones que tuvo nuestro país han tomado como base la teoría de Montesquieu, nuestra Ley Suprema vigente establece en el artículo 49 el principio de división de poderes, cito:

"Artículo 49: El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

"No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgaran facultades extraordinarias para legislar."

La formula de la división de ejercicio del poder consagrado en este artículo tiene cuatro objetivos principales: atribuir preferentemente una función a uno de los tres poderes constituidos, sin excluir la posibilidad de que los restantes poderes participen de ella o les sea atribuida cierta forma de actuar de ella; permitir la posibilidad de que los poderes se neutralicen entre sí; establecer la colaboración o cooperación que perfeccione un acto jurídico; y señalar mecanismos en virtud de los cuales uno de los poderes se defienda de la acción de los otros.

Con base en estas consideraciones, queda claro que los órganos del poder sólo deben de actuar conforme a las facultades expresas que la Constitución y las leyes secundarias les señalen, y que la ampliación de esas facultades mediante interpretación extensiva de la norma contraviene postulados centrales del Estado de derecho: el principio de legalidad y de seguridad jurídica.

En materia hacendaria, los poderes constituidos federales ejercen las facultades que la Constitución les otorga, así como las contenidas en la Ley de Ingresos; el Presupuesto de Egresos de la Federación; la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, y la Ley de Planeación, entre otras. No obstante de la importancia que reviste esta materia para el desarrollo del país y del sistema democrático, su normatividad ha tenido un precario desarrollo constitucional y legal, adoleciendo de claridad y eficacia, prueba de ello es el hecho de la separación formal entre los ingresos y los egresos, toda vez que en la mayoría de las definiciones de la voz presupuesto se incluyen egresos e ingresos estatales, de ahí que estas no sean adaptables de manera automática para nuestro sistema.

Sin embargo, a pesar de las disposiciones constitucionales y la doctrina jurídica en materia hacendaria y presupuestal, existe un vacío legal que afecta el gasto público, en virtud de la invasión de competencias del Ejecutivo federal al Legislativo por lagunas en la ley que han contribuido a que el primero, de manera unilateral, recorte o modifique el presupuesto, olvidándose del interés social y del decreto que la Cámara de Diputados, como representante y defensora de los intereses de la nación emite.

Este tipo de vicio derivados del exceso del poder, deberían ser suprimidos, sobre todo teniendo en cuenta la trascendencia y el impacto directo que tiene el presupuesto sobre la economía, el desarrollo y el nivel de vida de la sociedad mexicana.

Una verdadera participación de la Cámara de Diputados en esta materia es exigible, no sólo por el principio de la división de poderes, sino por el hecho de que representa a la nación y a las más diversas preferencias e intereses económicos y políticos.

El Presupuesto es uno de los instrumentos fundamentales de la política económica y social del gobierno, es el medio más eficiente para la planificación social y para la implementación de un orden justo en la distribución del ingreso nacional. En el artículo 15 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Presupuesto de Egresos de la Federación se señala lo siguiente:

El Presupuesto de Egresos de la Federación será el que contenga el decreto que apruebe la Cámara de Diputados, a iniciativa del Ejecutivo, para expensar, durante el periodo de un año, a partir del 1 de enero, las actividades, las obras y los servicios públicos previstos en los programas a cargo de las entidades que en el propio presupuesto se señalen.

En este orden de ideas, el Presupuesto de Egresos de la Federación es un acto del Poder Legislativo que realiza la Cámara de Diputados en ejercicio de su facultad exclusiva establecida en la fracción IV del artículo 74 constitucional para examinarlo, discutirlo y aprobarlo, previa aprobación de las contribuciones que deben decretarse para cubrirlo; el Ejecutivo federal colabora en este acto a través de la iniciativa que presenta y la ejecución que realiza del mismo, en virtud del decreto que los representantes de la nación emiten en uso de sus facultades, pudiendo sólo erogar las cantidades que le hayan sido autorizadas mediante el presupuesto y de conformidad al mismo.

Desde una perspectiva jurídica, el Presupuesto es un mandato del Legislativo al Ejecutivo mediante el que se le marca cuánto y en qué gastar, sentando las bases de la disciplina en la gestión financiera durante el ejercicio de su vigencia; asimismo, constituye la autorización indispensable para que el Poder Ejecutivo efectúe la inversión de los fondos públicos y la base para la rendición de cuentas ante el Poder Legislativo.

En este sentido, en Convergencia consideramos que para llegar a una verdadera racionalidad, transparencia y eficacia plena en el manejo de la hacienda pública federal, la Cámara de Diputados debe participar en el conocimiento completo del proceso de elaboración y asignación del presupuesto así como de sus modificaciones.

Ahora bien, desde un punto de vista formal y orgánico, el presupuesto es un acto legislativo, porque sigue el procedimiento de cualquier ley, en el que sólo intervienen una de las dos cámaras del Congreso, por lo que tiene la característica de decreto, es indebida la delegación de facultades que suele hacerse para que el Presidente de la República o la Secretaría de Hacienda y Crédito Público modifiquen el presupuesto, pues ello es competencia exclusiva de la Cámara de Diputados, pues aquel no puede constitucionalmente traspasar esta potestad.

Es cierto que pueden existir muchas razones económicas que hagan variable las condiciones previstas en el decreto de Presupuesto de Egresos, que obliguen de inmediato al replanteamiento del gasto, y que en el propio presupuesto se establezcan los mecanismos para realizar los ajustes; sin embargo, dentro del marco de respeto institucional, debe quedar en claro que los ajustes que sean necesarios al Presupuesto de Egresos deben pasar por la aprobación de la Cámara de Diputados y que, en todo caso, deben justificarse plenamente las causas que motiven esos cambios y las decisiones adoptadas, porque entrañan una inobservancia de lo dispuesto por el órgano constitucionalmente facultado para definir el destino de los recursos que se obtienen de los contribuyentes; de tal suerte que, por ejemplo, no basta aducir una simple caída o baja en la recaudación para fundar en ella un ajuste al Presupuesto de Egresos, porque ello también podría ser el reflejo de una ineficiencia del aparato recaudador y, consecuentemente, de una responsabilidad directa de su titular:

Sobre el particular propongo que se adicione un párrafo octavo a la fracción IV del artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con la finalidad de acotar la facultad discrecional con la que cuenta actualmente el Ejecutivo federal de autorizar las adecuaciones presupuestales a los diferentes programas, en virtud de que el decreto de Presupuesto ya fue aprobado previamente por la Cámara de Diputados. Lo que permitirá que se cumplan todas las metas y programas señalados en el decreto inicial para la satisfacción de las necesidades sociales, en aras de fortalecer el federalismo y la división de poderes en materia presupuestal.

De aprobarse esta reforma se fortalecería la facultad exclusiva de la Cámara de Diputados respecto de la dirección del gasto público, ya que permitir observaciones del Ejecutivo o proporcionarle facultades excesivas de modificación por sí mismo de las disposiciones presupuestales al ejecutarlas, desvirtúa el régimen de facultades exclusivas del proceso presupuestario y, en consecuencia, el principio de división de poderes.

Reforzando tales consideraciones, nuestra Ley Suprema establece en el inciso f) del artículo 72 que en la interpretación, reforma o derogación de las leyes o de decretos se observarán los mismos trámites establecidos para su formación; en consecuencia la propia Constitución federal, faculta al Poder Legislativo para que realice todo el procedimiento legislativo previsto en la Carta Magna y en las leyes secundarias para la reforma de cualquier decreto, es decir, debe respetarse el mismo procedimiento que se ha seguido para su creación; por lo que se considera necesario subsanar el vacío jurídico que existe tratándose de modificaciones al decreto de Presupuesto de Egresos.

En ese orden de ideas, se propone que el Ejecutivo federal deberá presentar a la Cámara de Diputados para su discusión y, en su caso, aprobación a los montos presupuestales, cuando estos representen individualmente una variación mayor del 10% en alguno de los ramos que comprende el presupuesto o cuando represente un monto mayor al 1% del gasto programable; exceptuando dicha obligatoriedad cuando existan situaciones de emergencias provocadas por desastres naturales, plagas, epidemias o cuando se trate de alguna situación de emergencia que afecte total o parcialmente el territorio nacional.

Por otro lado en virtud de que el pleno de la Cámara de Diputados solo funciona como cuerpo colegiado durante los dos periodos ordinarios de sesiones, propongo que durante los recesos de ésta y en caso de existir un evento económico que hagan impostergables la reducción o la modificación al Presupuesto de Egresos, el Ejecutivo realice los ajustes correspondientes, con la obligación de hacer llegar el primer día hábil en que se reúna la Cámara un documento pormenorizado en que explique las causas que lo originaron y las modificaciones hechas, a efecto de que los diputados lo analicen y las aprueben en su caso, tomando las medidas pertinentes para establecer su ejercicio en los términos que se aprobó.

Compañeras y compañeros legisladores:

El avance democrático de México requiere de poderes constituidos autónomos provistos de las facultades necesarias para poder llevar a cabo una eficiente y equilibrada conducción del poder. Resulta evidente que una verdadera y real división de poderes y de facultades, así como el respeto irrestricto de nuestra Ley Suprema; es necesaria para el desempeño eficaz de la misión que cada uno de los tres poderes de la Unión tienen como responsabilidad.

Hoy más que nunca, la nación mexicana reclama un Poder Legislativo fortalecido y comprometido con el interés supremo de la nación.

Por lo anteriormente expuesto, someto a consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa como proyecto de decreto que reforma la fracción IV del artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:

Artículo Unico: Se reforma la fracción IV del artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar en los siguientes términos:

Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados.

I. a III. ...

IV. ...

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Siempre que, a juicio del Ejecutivo federal, existan causas graves o extraordinarias que ameriten la modificación o reducción del Presupuesto de Egresos aprobado por la Cámara de Diputados, corresponderá a ésta, en forma exclusiva, determinar si procede la modificación y, en su caso, el monto en que habrá de operar tal reducción, siempre que se justifiquen fehacientemente las causas que la originen. Cuando se invoque la no recaudación, deberán comprobarse plenamente los motivos de ella; en caso contrario, será causa de responsabilidad.

Corresponderá a la Cámara de Diputados aprobar las adecuaciones que el Ejecutivo federal pretenda llevar a cabo al decreto de Presupuesto cuando éstas representen individualmente una variación mayor del 10% en alguno de los ramos que comprende el presupuesto o cuando represente un monto mayor al 1% del gasto programable; exceptuando dicha obligatoriedad cuando existan situaciones de emergencias provocadas por desastres naturales, plagas, epidemias o cuando se trate de alguna situación de emergencia que afecte total o parcialmente el territorio nacional.

Transitorios

Artículo Primero.- El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Artículo Segundo.- Se derogan todas las disposiciones que se opongan al presente decreto.

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro el día 6 de noviembre de 2003.

Diputados: Jesús González Schmal, Luis Maldonado Venegas, Juan Fernando Perdomo Bueno, Enrique Ariel Escalante Arceo, Alberto Jiménez Merino, Carlos Blackaller Ayala, Luis Felipe Madrigal Hernández, Francisco Javier Salazar Díez de Sollano, Tomás Antonio Trueba Gracián, René Arce Islas, Víctor Manuel Camacho Solís, Luis Eduardo Espinoza Pérez, Manuel Velasco Coello, Cuauhtémoc Ochoa Fernández, Alejandro González Yáñez, Francisco Amadeo Espinosa Ramos, y Joel Padilla Peña (rúbricas).

(Turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales. Noviembre 6 de 2003).