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Gaceta Parlamentaria, Cámara de Diputados, número 1486-IV, jueves 29 de abril de 2004.

QUE REFORMA Y ADICIONA LOS PARRAFOS QUINTO Y ANTEPENULTIMO DEL ARTICULO 99 DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN MATERIA DE JUSTICIA ELECTORAL, A CARGO DE LA DIPUTADA ROCIO SANCHEZ PEREZ, INTEGRANTE DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD Versión para Imprimir

La que suscribe, Rocío Sánchez Pérez, integrante del grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática de la LIX Legislatura, en ejercicio de la facultad que me otorga la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos, y con fundamento en lo dispuesto en los artículos 56, 62 y 63 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estado Unidos Mexicanos, presenta ante la honorable Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, iniciativa de decreto que reforma y adiciona los párrafos quinto y antepenúltimo del artículo 99 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Justicia Electoral, para establecer la renovación escalonada de los magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y para consagrar en el texto de la Carta Magna la vía indirecta o vía de excepción para impugnar ante el Tribunal Electoral actos de aplicación de leyes inconstitucionales, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

Los instrumentos adoptados en los sistemas de justicia electoral tienen potencialmente la posibilidad de contribuir a la gobernabilidad y desempeñan un papel clave en toda consolidación democrática.

La fortaleza, autonomía y capacidad de interpretación del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación han sido determinantes para el desarrollo democrático del país, quién podría negarlo.

Conviene, por tanto, seguir consolidando y fortaleciendo el carácter del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación como máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral de la República, ahora a través del reconocimiento legislativo de dos dispositivos legales, que por la circunstancia política actual, adquieren la verdadera categoría "garantías judiciales" o "garantías jurisdiccionales", es decir, de aquellos instrumentos jurídicos para lograr que los órganos electorales puedan actuar con independencia frente a los demás órganos del poder público y los propios partidos políticos.

Uno, la renovación escalonada de los magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

El otro, consagrar en el texto de la Carta Magna la vía indirecta o vía de excepción para impugnar ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación actos de aplicación de leyes inconstitucionales.

a) Renovación escalonada de los magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

En nuestro sistema jurídico, el antepenúltimo párrafo del artículo 99 de la constitución política de los estados unidos mexicanos establece que los magistrados que integren la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder judicial de la Federación durarán en su encargo 10 años improrrogables. Y como se sabe, los siete magistrado que integran actualmente la sala superior del tribunal electoral del poder judicial de la federación fueron nombrados para un período improrrogable de diez años, iniciaron el ejercicio de su función el día cinco de noviembre del año de 1996 y, como consecuencia, concluirán todos su encargo, de manera simultánea, el día 5 de noviembre de 2006. Es decir, 25 días antes de que incluso concluya el proceso de elección de un nuevo titular del Poder Ejecutivo de la Unión, que entrará a ejercer su encargo el 1 de diciembre del mismo 2006.

Aceptar que se empate la renovación total de los magistrados componentes de la Sala Superior con la que según las proyecciones será la elección del Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo de la Unión más competida de la historia cívica del país, implica poner en serio riesgo la incuestionable solvencia ganada en los últimos años por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

En principio, si se encuentra integrada sólo por magistrados a punto de concluir su encargo, por razones obvias nuestra máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral carecerá de la fortaleza necesaria para enfrentar con éxito las presiones naturales que ejercerán los actores políticos en una circunstancia electoral tan competida. Pero además, puestos en un escenario casi seguro de Cámaras del Congreso de la Unión profundamente divididas en su integración, la agitación postelectoral haría harto difícil alcanzar la mayoría de dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores exigida para elegir a los magistrados electorales que integran la Sala Superior, situación esta que por sí sola provocaría la aparición de un clima de inestabilidad política, de desconfianza o al menos suspicacia, haciendo pensar que la nominación habría respondido única y exclusivamente a la coyuntura política del momento.

Es pertinente, en consecuencia, fortalecer y consolidar, de manera pronta e inmediata, el carácter del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral de la República, instrumentando un sistema escalonado para la sustitución de los magistrados electorales integrantes de su sala superior, que se constituya en una auténtica garantía judicial de independencia y sintonice la norma y la institución electoral a un futuro político inmediato que preocupa y ya apremia.

Porque además, la nominación de los magistrados electorales de la Sala Superior mediante un sistema escalonado, de suerte que no se produzca el termino simultáneo de funciones de todos en conjunto, sino que se realice de manera paulatina, cumpliendo, como ya está previsto, cada uno su periodo de diez años, responde a la necesidad de no provocar un vacío en sus actividades cotidianas al momento de renovar a los miembros que la integran. Si bien es cierto que el cambio en las personas que desempeñan las funciones públicas, es el sustento y la razón de ser de nuestra vida democrática, es necesario también, contar con bases suficientes para que los periodos de transición, no se conviertan en un debilitamiento de los órganos en perjuicio de la institución.

De este modo, en el momento en que un magistrado entrara en funciones, se encontraría a otros que ya se vienen desempeñando con experiencia el encargo, hecho que indudablemente facilitaría la continuidad en los trabajos propios del Tribunal y daría prosecución a su responsabilidad como órgano colegiado, para el fortalecimiento de su autonomía.

La sustitución escalonada de magistrados electorales igualmente evitaría el riesgo de cambiar los criterios judiciales de manera abrupta, al permitir armonizar la continuidad de los criterios jurisprudenciales, con una gradual renovación permanente de las pautas de validez de la totalidad de las normas jurídicas electorales.

Al otorgar nuevas atribuciones a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el marco de la llamada reforma judicial de 1994, se hizo necesario revisar las reglas de su integración a fin de facilitar la deliberación colectiva entre sus miembros, asegurar una interpretación coherente de la Constitución, permitir la renovación periódica de criterios y actitudes ante las necesidades cambiantes del país, y favorecer el pleno cumplimiento de su encargo. Una de las soluciones más eficaces al logro de esos propósitos fue sin lugar a dudas el establecimiento del principio de sustitución escalonada de los señores ministros, para que con la renovación periódica de los miembros de nuestro Máximo Tribunal se evitara un esquema rígido de interpretación constitucional.

La pertinencia ampliamente demostrada de esta reforma de 1994, que instituyo uno de los mecanismos que han contribuido a consolidar a la Suprema Corte de Justicia de la nación como Tribunal de Constitucionalidad, justificaría por sí sola la homologación del sistema de renovación de los magistrados electorales al de sustitución escalonada, también ya vigente para los integrantes del Consejo de la Judicatura. Como en 1994 para la interpretación constitucional, la dinámica económica y social de México exige ahora de una capacidad siempre renovada de interpretación de las normas electorales, que guarde coherencia con sus propósitos y principios fundamentales.

b) Vía indirecta o vía de excepción para impugnar ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación actos de aplicación de leyes inconstitucionales.

Hasta antes del proceso legislativo del que surgió el decreto de reformas constitucionales publicado en el Diario Oficial de la Federación el 22 de agosto de 1996, no existía prácticamente un control de la constitucionalidad en materia electoral; la ley reglamentaria y la jurisprudencia establecieron la improcedencia del juicio de amparo para la tutela de los derechos político-electorales de los ciudadanos. El objetivo primordial de dichas reformas fue el establecimiento de un sistema integral de justicia en materia electoral, que garantizara: el control constitucional de actos y resoluciones de las autoridades electorales federales; la protección de los derechos político electorales de los ciudadanos mexicanos de votar, ser votados y de asociación para tomar parte en los asuntos políticos del país; así como el control constitucional de los actos y resoluciones definitivos de las autoridades electorales de las entidades federativas.

A través de ellas se pone de manifiesto la voluntad evidente del órgano revisor de la Constitución de establecer un sistema integral de justicia electoral con el objeto de que todas las leyes, actos y resoluciones electorales se sujetaran, invariablemente, a lo dispuesto en la Carta Magna, para lo cual se fijó una distribución competencial del contenido total de este sistema integral de control de constitucionalidad, entre la Suprema Corte de Justicia de la Nación y el Tribunal Electoral. Sistema que finalmente quedó recogido en los términos pretendidos, pues para la impugnación de leyes, como objeto único y directo de la pretensión, por consideradas inconstitucionales, se concedió la acción de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el artículo 105, fracción II, de la ley fundamental, y respecto de los actos y resoluciones en materia electoral la jurisdicción para el control de su constitucionalidad se confirió al Tribunal Electoral cuando se combaten a través de los medios de impugnación de su conocimiento, como se desprende de los artículos 41, fracción IV, 99, y 116, fracción IV, de la Ley Fundamental.

En este sentido, se advierte que por mandato legal se faculta al Tribunal Electoral para ejercer el control constitucional en la materia, convirtiéndose así en un tribunal de control constitucional sobre los actos y resoluciones en materia electoral. Y en tal virtud el Tribunal Electoral no sólo debe garantizar la legalidad en materia electoral, sino que como órgano del Poder Judicial de la Federación, debe tener plenas facultades para revisar la constitucionalidad de los actos de las autoridades electorales, velando porque el principio de supremacía constitucional sea observado y respetado en los mismos.

Ahora bien, la única forma en que el Tribunal Electoral puede cumplir plenamente con la voluntad señalada, consiste en la aptitud absoluta de examinar los dos aspectos que pueden originar la inconstitucionalidad de los actos y resoluciones: la posible contravención de disposiciones constitucionales que las autoridades electorales apliquen o deban aplicar directamente; y el examen de las violaciones que sirvan de sustento a los actos o resoluciones, que deriven de que las leyes aplicadas se encuentren en oposición con las normas fundamentales.

Para tal efecto, es preciso que desde le mismo texto constitucional se consagre en forma explícita la posibilidad de impugnar en materia electoral las leyes inconstitucionales por la vía indirecta o también llamada vía de excepción, y que consistiría en acudir ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en contra de resoluciones o actos alegándose en los conceptos de violación que los mismos se dictaron violando el artículo 133 constitucional, por haberse apoyado dichas resoluciones o actos en una ley inconstitucional. Así, el Tribunal gozaría de competencia suficiente e indiscutible para determinar la inconstitucionalidad de un acto aplicativo de una ley que se estime contraria a la Constitución.

De esta suerte, cuando en algún medio de impugnación en materia electoral se haga valer como agravio la aplicación de una norma electoral de carácter general que se estime contraria a la Constitución, se consideraría que de manera similar a la resolución de los juicios de amparo directo por parte de los tribunales colegiados de circuito, las sentencias que emita el Tribunal Electoral no contendrían en los puntos resolutivos declaración alguna en torno al precepto que dio lugar a la existencia del acto impugnado, pues tal declaración se encuentra fuera de su órbita competencial, debiendo hacerse el análisis sobre la inconstitucionalidad de dicha norma, en la parte considerativa de la sentencia, con el propósito de determinar si la resolución o acto de aplicación impugnado es o no inconstitucional. Y dado el caso, dejar insubsistente el acto aplicativo, sin hacer una declaración general de inconstitucionalidad del precepto legal que dio origen a dicho acto.

No constituye obstáculo a lo anterior, la previsión contenida en el artículo 105, fracción II, constitucional, en el sentido de que la única vía para plantear la no conformidad de leyes electorales a la Constitución es la prevista en ese precepto, que prima facie, podría implicar una prohibición del análisis de la oposición de leyes secundarias y la Constitución, en algún proceso diverso a la acción de inconstitucionalidad, dado que esa apariencia se desvanece, si se ve el contenido del precepto en relación con los fines perseguidos con el sistema del control de la constitucionalidad que se analiza, cuyo examen conduce a concluir válidamente, que el verdadero alcance de la limitación en comento es otro, y se encuentra en concordancia con las demás disposiciones del ordenamiento supremo y con los fines perseguidos por éstas, a la vez que permite la plena satisfacción de los fines perseguidos con la institución, y la interpretación estriba en que el imperativo de que "la única vía para plantear la no con conformidad de las leyes electorales a la Constitución" sólo significa que los ordenamientos legislativos no pueden ser objeto directo de una acción de anulación en una sentencia, sino exclusivamente en la vía específica de la acción de inconstitucionalidad, lo cual no riñe con reconocerle al Tribunal Electoral la facultad de analizar por vía de excepción y de desaplicar a los actos y resoluciones combatidos, en los medios de impugnación de su conocimiento, las leyes que se encuentren en oposición con las disposiciones constitucionales, en los términos y con los lineamientos conducentes para superar un conflicto de normas, como lo hace cualquier juez o tribunal cuando enfrenta un conflicto semejante en la decisión jurisdiccional de un caso concreto, y la intelección en este sentido armoniza perfectamente con todas las partes del sistema constitucional establecido.

Esto se ve robustecido con lo previsto en el actual párrafo quinto del artículo 99 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque dada la distribución de competencias del sistema íntegro de justicia electoral, tocante al control de constitucionalidad, entre la Suprema Corte de Justicia de la Nación y el Tribunal Electoral, el supuesto en que se ubica la previsión constitucional que se analiza, respecto a la hipótesis de que el Tribunal Electoral sustente una tesis sobre la inconstitucionalidad de un acto o resolución y que la Suprema Corte sostenga un criterio contrario en algún asunto de su jurisdicción y competencia, únicamente se podría presentar para que surtiera efectos la regla, en el caso de que habiéndose promovido una acción de inconstitucionalidad en contra de una ley electoral, el pleno la desestimara, y declarara la validez de la norma, y que, por otro lado, con motivo de la aplicación de esa norma para fundar un acto o resolución, se promoviera un medio de impugnación en el que se invocara la oposición de la misma norma a la Carta Magna, y el Tribunal Electoral considerara que sí se actualiza dicha oposición, ante lo cual cabria hacer la denuncia de contradicción de tesis prevista en el mandamiento comentado.

En vista de las anteriores consideraciones, y con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71 fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, someto a la consideración de esta soberanía la siguiente:

Iniciativa de decreto que reforma y adiciona los párrafos quinto y antepenúltimo del artículo 99 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de justicia electoral, para establecer la renovación escalonada de los magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y para consagrar en el texto de la Carta Magna la vía indirecta o vía de excepción para impugnar ante el Tribunal Electoral actos de aplicación de leyes inconstitucionales.

Unico: Se reforman y adicionan los párrafos quinto y antepenúltimo del artículo 99 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 99. ...

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I. a IX. .......

Podrá impugnarse ante el Tribunal el acto de aplicación de leyes o disposiciones inconstitucionales; si se impugna una resolución o acto por estimarse inconstitucional la ley o norma aplicada, ello será materia únicamente del capítulo de conceptos de violación de la impugnación, sin señalar como acto reclamado la ley o norma, y la calificación de éste por el Tribunal se hará en la parte considerativa de la sentencia. Cuando una Sala del Tribunal Electoral sustente una tesis sobre la inconstitucionalidad de algún acto o resolución o sobre la interpretación de un precepto de esta Constitución, y dicha tesis pueda ser contradictoria con una sostenida por las Salas o el Pleno de la Suprema Corte de Justicia, cualquiera de los Ministros, las Salas o las partes, podrán denunciar la contradicción, en los términos que señale la ley, para que el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación decida en definitiva cual tesis debe prevalecer. Las resoluciones que se dicten en este supuesto no afectarán los asuntos ya resueltos.

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Los magistrados electorales que integren la Sala Superior deberán satisfacer los requisitos que establezca la ley, que no podrán ser menores a los que se exigen para ser ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, durarán en su encargo diez años improrrogables y serán substituidos de manera escalonada. Las renuncias, ausencias y licencias de los magistrados electorales de la Sala Superior serán tramitadas, cubiertas y otorgadas por dicha Sala, según corresponda, en los términos del artículo 98 de esta Constitución.

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Transitorios

Primero. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. Los actuales magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación concluirán sus funciones hasta el momento en que rindan protesta los nuevos magistrados que elija la Cámara de Senadores o la Comisión Permanente en su caso, de conformidad con las reglas establecidas en el presente decreto.

Para la designación de los magistrados que conforme a las reformas previstas en el presente Decreto integrarán la Sala Superior, la Suprema Corte de Justicia de la Nación enviará a la Cámara de Senadores o a la Comisión Permanente según corresponda, dentro de los quince días naturales siguientes a la entrada en vigor del presente Decreto, una propuesta que por única vez será de 21 personas, de entre las cuales dicha Cámara o la Comisión Permanente aprobará, en su caso, los nombramientos de siete magistrados que integrarán la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, quienes para dar cumplimiento al propósito de la reforma contenida en el presente Decreto, durarán en su encargo hasta el último día del mes de noviembre de los siguientes años: dos de ellos hasta el año 2004, otros dos hasta el año 2006, dos más hasta el año 2008, y uno hasta el año 2010. Al designar a los magistrados la Cámara de Senadores o la Comisión Permanente en su caso, deberá señalar cuál de los períodos corresponderá a cada uno.

A partir del día en que la Cámara de Senadores o la Comisión Permanente en su caso, haya recibido la propuesta citada en el párrafo anterior, emitirá su resolución por la que designe a los magistrados, dentro de los siguientes treinta días naturales.

Una vez que rindan protesta los magistrados de la Sala Superior que resulten designados en virtud del presente Decreto, se realizará una sesión solemne de instalación dentro de los cinco días naturales siguientes, en la cual se designará al Presidente del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a los veintiocho días del mes de abril de dos mi cuatro.

Dip. Rocío Sánchez Pérez (rúbrica)