Gaceta Parlamentaria, Cámara de Diputados, número 1486-IV,
jueves 29 de abril de 2004.
QUE REFORMA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, PARA FORTALECER LAS FACULTADES PRESUPUESTALES DE LA CAMARA DE DIPUTADOS, A CARGO DE LA DIPUTADA MINERVA HERNANDEZ RAMOS, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD Versión para Imprimir
Quien suscribe, diputada a la LIX Legislatura del H. Congreso de la Unión, integrante del grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, presenta ante la H. Cámara de Diputados iniciativa de decreto que reforma y adiciona dos párrafos a la fracción IV el artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Exposición de Motivos
Desde hace varias décadas hemos sido testigos y partícipes de una prolongada discusión concerniente a uno de los aspectos más importantes de las finanzas públicas del Estado mexicano que es el que se refiere al análisis y aprobación de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos Federal que envía el gobierno de la República a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en los términos establecidos en nuestra Constitución.
De los muy diversos y amplios temas correspondientes a este aspecto de las finanzas públicas del Estado, tiene particular relevancia el relacionado a las fechas de presentación y aprobación del presupuesto de egresos, así como el que se refiere al momento en el que éste empieza a aplicarse.
Las disposiciones relativas al proceso de aprobación presupuestal, determinan la facultad exclusiva a la Cámara de Diputados otorgada por el constituyente de 1917, siendo objeto de importantes estudios de constitucionalistas de la época, bajo argumentos que unificaron criterios en el sentido de que la Cámara de Diputados tiene mayor vinculación y representación popular y por tanto, con mejor posición de conocer el criterio y los sentimientos de la población.
A pesar de lo anterior, no fue sino hasta la reforma política de 1977 cuando se estableció que el Presidente de la República debía hacer llegar a la Cámara de Diputados las iniciativas de leyes de ingresos y los proyectos de presupuesto a más tardar el 15 de noviembre, posteriormente en 1982 se adicionó al segundo párrafo para el caso de que un nuevo Presidente tomara posesión del Ejecutivo Federal, entonces podría presentar la iniciativa hasta el 15 de diciembre.
Hoy enfrentamos dilemas de diseño constitucional, debido a que la regulación en la materia no es sólo muy general y extraordinariamente precaria, sino que a su vez, vista desde la integridad del ordenamiento constitucional, genera obstáculos para la deliberación parlamentaria e incertidumbre respecto del papel que han de jugar los órganos Ejecutivo y Legislativo en su proceso de aprobación y aplicación.
La primera controversia jurídica que surge en torno a este artículo se refiere a la salida legal en caso de que no se apruebe el Presupuesto de Egresos antes de concluir el año fiscal (31 de diciembre). Coexiste una previsión constitucional explícita para ese caso, cada vez más presente bajo el escenario actual de un Congreso con tendencias marcadamente plurales. Existe un vacío legal en la legislación presupuestal, no está claro qué debe hacerse en caso de que el presupuesto no sea aprobado el 1 de enero.
Lo único que se establece en la ley es que los salarios de los servidores públicos serán pagados a tiempo, pero ningún otro gasto público puede ser desembolsado, ante tal situación, probablemente el Presidente podría iniciar una controversia constitucional ante la Suprema Corte de Justicia con el objeto de resolver la parálisis.
Para solucionar estos problemas se han presentado diversas iniciativas por legisladores de varios partidos en ambas Cámaras del Congreso de la Unión. En abril de 2001 el Ejecutivo aborda este tema, remitiendo una extensa iniciativa de reformas a distintos ordenamientos "La nueva Hacienda Pública Distributiva", con objeto de regular los procesos de análisis y aprobación de la Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos de la Federación, quedando sepultada esta discusión por el viejo debate sobre las medidas recaudatorias impulsadas por el Ejecutivo.
En la exposición de motivos de la iniciativa presentada por el Ejecutivo Federal, se reconoció la falta de transparencia en el sistema presupuestal, la carencia de criterios de reconducción que dota de incertidumbre al debate, la inicua distribución de la riqueza, la innegable miseria y la marginación, haciendo énfasis en los graves rezagos existentes en energía e infraestructura, comunicaciones y transportes, agua, educación, salud, seguridad pública, etcétera.
En ella, el Ejecutivo federal reconoció la necesidad de adecuar un nuevo marco normativo en materia presupuestaria ante la latente crisis en la política económica en nuestro país, discusión que quedó olvidada debido al polémico debate sobre el establecimiento de contribuciones.
Como sabemos, el texto vigente de la Constitución establece que ambas iniciativas deben ser presentadas a la Cámara de Diputados a más tardar el 15 de noviembre del año anterior al de su aplicación y su aprobación debe haberse realizado antes del 1 de enero del año siguiente. Solamente existen dos excepciones a esta prescripción, señaladas en el mismo artículo 74 constitucional, fracción IV, consistentes en que cuando el Presidente de la República se hace cargo del gobierno federal el 1 de diciembre, la presentación de estos proyectos puede diferirse a más tardar el 15 de diciembre de ese mismo año, o bien que el plazo para su entrega puede ampliarse cuando lo solicite el gobierno federal y la cámara de diputados considere que existe causa justificada para autorizarlo.
Esto significa que en las condiciones actuales, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión está obligada a aprobar el Presupuesto de Egresos antes del 1 de enero del año siguiente al de la presentación del proyecto respectivo, porque de lo contrario, no existiría ningún fundamento legal para que se ejerciera el gasto público, porque éste no habría sido aprobado por el único órgano facultado para hacerlo. Consecuentemente, la Cámara de Diputados solo cuenta con un mes para aprobar el presupuesto de egresos cuando éste se presenta dentro del plazo señalado, considerando que el período ordinario de sesiones de esa parte del año concluye a más tardar el 15 de diciembre. Ese plazo se reduce a quince días, cuando el proyecto de presupuesto se envía a la Cámara de Diputados el 15 de diciembre, caso en el cual el período extraordinario de sesiones concluye a lo sumo el 31 de diciembre.
En todo caso, es obvio que el tiempo del que disponen los Diputados para analizar, discutir, modificar y aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación es muy reducido, sobre todo si se toma en cuenta su amplitud temática y la complejidad de muchos de los elementos financieros, jurídicos, políticos, sociales y económicos que lo integran o que tienen relación con sus disposiciones, a lo que debe agregarse la importancia intrínseca de este acto jurídico fundamental en el ámbito de las finanzas públicas federales.
La experiencia nos ha demostrado que estos plazos son insuficientes para que la Cámara de Diputados realice un trabajo adecuado cuantitativa y cualitativamente en esta materia, el cual debe juzgarse en relación directa a la trascendencia de esta atribución que le confiere la Constitución, de lo cual es prueba el hecho incontestable de que en la inmensa mayoría de los casos, este órgano realiza un período extraordinario de sesiones específicamente para aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación.
Es inobjetable que resulta negativo que un asunto técnicamente tan complejo deba ser atendido por las comisiones respectivas y por el pleno de la Cámara, bajo presiones de fechas y de tiempo, toda vez que esta situación limita las condiciones para el análisis y el estudio detenido de los diversos elementos de distinta naturaleza que integran el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación.
Como sabemos, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión ha aprobado recientemente una iniciativa de reformas constitucionales, la cual contribuirá en gran medida a la solución de los problemas que anualmente se presentan con relación al tiempo del que dispone este órgano para ejercer sus atribuciones en esta materia.
El contenido esencial de esta reforma consiste en la modificación de los plazos para la presentación de los proyectos de la ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos Federales, los cuales deberán ser enviados a la Cámara de Diputados a más tardar el 8 de septiembre del año anterior al de su aplicación, estableciéndose que la aprobación correspondiente podrá realizarse hasta el 15 de noviembre inmediato posterior.
Si esta propuesta de reforma constitucional es aprobada por la Cámara de Senadores y por las legislaturas locales, en los términos establecidos en la Constitución Federal, estos procesos se facilitarán indudablemente y muchos de los problemas que ahora existen relacionados con este asunto habrán sido resueltos.
No obstante, me parece que esta modificación debe ser complementada con otra reforma constitucional, mediante la cual se prevea el caso de que el Presupuesto de Egresos no pueda ser aprobado en la fecha señalada, o en general, antes del 1 de enero del año de su aplicación, con el propósito de eliminar por completo la presión del tiempo para realizar el análisis exhaustivo y cuidadoso que merece un asunto de tanta trascendencia.
Para este efecto, considero necesario que se establezca una disposición en la Constitución Federal, compatible con el texto vigente y con el que hemos aprobado hace poco, conforme a la cual, si por alguna circunstancia no hubiera un presupuesto de egresos aprobado el 31 de diciembre del año previo al de su aplicación, entrará en vigor el proyecto enviado por el Ejecutivo.
Los esfuerzos para implementar un mecanismo de reconducción presupuestal han quedado plasmados en varias iniciativas. La reconducción, es previsión presupuestal, es un conjunto de medidas constitucionales que se adoptan para garantizar que el Estado no carezca de los recursos presupuestales con motivo de la falta de acuerdos entre los órganos que tienen la responsabilidad de emitir los presupuestos de ingresos y egresos.
El término reconducción o reconducción económica se ha venido utilizando en los últimos tiempos para referirse a las previsiones sobre la posibilidad de ausencia de presupuestos públicos, esta figura se adopta con diversas modalidades, la más recurrida es la prórroga del presupuesto anterior en caso de que el Legislativo rechace o no se pronuncie sobre los proyectos presentados.
En el ámbito internacional, las disposiciones relativas a la reconducción presentan tres tendencias:
Una señala que en caso de no existir acuerdo para la aprobación del presupuesto, entraría en vigor el presupuesto presentado por el Ejecutivo sin modificación alguna. A ella se acogen países como Bolivia, Chile, Ecuador, Perú y Uruguay. Otra consiste en la prórroga indefinida del presupuesto anterior, y se aplica en Colombia, España, República Dominicana, Honduras, Suecia, Finlandia, Uruguay, Grecia, Rumania y Venezuela; España refleja una prórroga hasta la aprobación del nuevo presupuesto. La otra tendencia es mixta, porque combina las medidas anteriores; en Panamá cuando la Asamblea es quien no aprueba, entra en vigor el proyecto presentado por el Presidente, pero si la Asamblea rechaza, permanece en vigor el del año anterior; en Colombia si el Congreso no expide el presupuesto, regirá el presentado por el Presidente, pero si el Presidente no presenta proyecto, continua vigente el del año anterior.
Países como Finlandia y Portugal presentan mecanismos de reconducción presupuestal innovadores, ya que a falta de aprobación del presupuesto presentado por el Ejecutivo, el Parlamento puede presentar una propuesta alternativa.
Si bien es cierto que la reconducción del presupuesto es viable porque evita la parálisis constitucional, también lo es tomar en consideración los escenarios económicos, políticos y sociales con los que contamos.
La propuesta que someto a consideración plantea previsiones constitucionales, en función de la propia naturaleza del presupuesto de egresos, ya que es un decreto de carácter mixto, pues originalmente emana del Ejecutivo pero materialmente es emitido por el Legislativo, teniendo las características de todo acto administrativo.
Afirmativa Ficta
De acuerdo con el Glosario de Términos más Usuales en la Administración Pública Federal, la afirmativa ficta es "una decisión normativa de carácter administrativo por el cual todas las peticiones por escrito de los ciudadanos, usuarios, empresas o entidades que se hagan a la autoridad pública, si no se contestan en el plazo que marca la Ley o las disposiciones administrativas se consideraran aceptadas?"
La aplicación de esta modalidad consistiría en la entrada en vigor del proyecto de presupuesto de egresos presentado por el Ejecutivo en los casos de que el Legislativo no se pronuncie en el lapso previsto en la Constitución. Probablemente la fuerza mayor del Poder Legislativo está en la capacidad para aprobar el presupuesto de una Nación y verificar que el gasto público se ajuste a las disposiciones presupuestales, por ello es indispensable contar con mecanismos adecuados para procesar la integración del gasto público.
La afirmativa ficta que se propone en materia presupuestal no podría operar sobre la base de la posibilidad del veto presidencial. Si a la Cámara se le negara la posibilidad de detener el decreto de Presupuesto, al Ejecutivo se le debe negar también la posibilidad de regresar el decreto expedido.
Este problema se ve con mayor claridad cuando se advierte que en México el veto presidencial puede operar sobre cualquier aspecto del decreto legislativo y no sobre la totalidad, a diferencia de otros países, como Estados Unidos, en donde el Presidente no puede vetar más que toda la ley o decreto.
Por ello, la afirmativa ficta no puede dejar en duda la cuestión del veto presidencial. Sin veto, si en la Cámara de Diputados no se logra constituir una mayoría para aprobar el Presupuesto, entonces es admisible que el proyecto presidencial se ejecute y el país tenga la seguridad de que siempre habrá una autorización de gasto.
En el escenario de que el Presidente no cuente con una mayoría en la Cámara de Diputados, con la afirmativa ficta las oposiciones estarían obligadas a llegar a un acuerdo, ya sea entre sí o con el partido del Presidente, pues de lo contrario predominaría el proyecto del Ejecutivo.
La facultad presupuestaria hace que los legisladores tengan una influencia inmediata en el desarrollo nacional, ya que en la asignación de recursos se denota la prioridad que cada área tiene, se puede prever el impulso de cambios transcendentales, siempre y cuando las diferencias sean salvadas por actos de consenso para evitar la parálisis de la función legislativa.
Contenido del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación
El contenido del proyecto de Presupuesto del Ejecutivo federal debe guardar congruencia con la política económica, no presentar asignaciones financieras desproporcionadas y distinguir con toda claridad el gasto comprometido, fijo o irreductible de las erogaciones no comprometidas y por tanto susceptibles de reasignación.
El gasto público se encuentra determinado en gran medida, por los compromisos jurídicos de diversos tipos. Algunos señalan expresamente el nivel de recursos a erogar, otros indican obligaciones del Gobierno Federal para su atención sin establecer montos específicos; asimismo existen erogaciones que están claramente definidas como prioridades. Partiendo de la consideración de estos criterios propiamente definidos por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, resultará de gran utilidad práctica la distinción en el presupuesto de egresos del gasto comprometido y de las erogaciones no comprometidas.
Término para la Aprobación de la Cuenta Pública
Coordinar y evaluar, son facultades que tiene la Cámara de Diputados con respecto al desempeño del Órgano Superior de Fiscalización, atribuciones necesarias para controlar el ejercicio del presupuesto de gasto público.
En 1999, el Congreso mexicano aprobó modificaciones a diversos artículos constitucionales para crear la Auditoría Superior de la Federación, organismo que reemplazó a la Contaduría Mayor de Hacienda a partir de enero de 2000.
A pesar del gran avance que ello representó, la eficacia y la eficiencia no se han dejado sentir. Estamos por recibir en el próximo mes de junio la Cuenta Pública de 2003, y aún quedan pendientes de aprobar las correspondientes a 2001 y 2002, debido a que el marco normativo no establece fecha fatal para dar cumplimiento a este mandato constitucional, lo cual hace prevalecer deficiencias jurídicas y técnicas.
En este sentido, debiera considerarse que la dictaminación de la Cuenta Pública de un ejercicio fiscal anterior se realice antes de la aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal siguiente (15 de noviembre), con la finalidad de conocer los resultados cuantitativos y cualitativos, avances del gasto aprobado, cifras y programas en situación de subejercicio, contando con los insumos de información suficientes para una adecuada valoración y toma de decisiones, previo a la aprobación del Presupuesto de Egresos.
La vigilancia de las funciones del órgano superior de fiscalización y la facultad presupuestaria, resultan de suma importancia para vida económica de nuestro país, pues su ejercicio significa un contrapeso que contribuye al equilibrio de poderes, sujetando la discrecionalidad en la aplicación de fondos públicos a la aprobación de la Cámara de Diputados.
El esquema que se propone en esta iniciativa tiene la ventaja de garantizar la estabilidad y continuidad del gasto, abriendo la oportunidad para que un congreso plural dirima y dialogue sobre las prioridades de gasto para propiciar el desarrollo nacional.
Invariablemente, el Congreso está obligado a asegurar el equilibrio presupuestal y constreñir sus propuestas de gasto a su financiamiento. La asignación de recursos públicos requiere garantizar no solo niveles crecientes de gasto, sino que éste se aplique en el rubro adecuado y se ejerza con eficiencia, con niveles crecientes de productividad, transparencia y equidad distributiva, estrechamente vinculadas al alcance de metas estratégicas, con una visión de largo plazo, no de coyuntura política.
La ausencia de mecanismos que permitan sostener el gasto, al menos en los rubros que se consideran indispensables, supondría un riesgo real de servicios y funciones básicas como seguridad y educación, recordemos que en diciembre de 2001, por unas horas el país estuvo en una parálisis financiera al no haberse aprobado el Presupuesto de Egresos, sino hasta el 1 de enero de 2002.
El constitucionalismo contemporáneo ha venido incorporando nuevas formas de control del gasto, teniendo como objetivo principal el equilibrio entre los ingresos y los egresos. Actualmente la mayoría de los países están convencidos de que la planeación puede ser un instrumento poderoso para acelerar las tasas de crecimiento, una economía planificada permite que los intereses sociales estén por encima de los intereses individuales, una economía planificada es más eficaz, eficiente y productiva que una economía sin planificación, debido a que se puede lograr que se utilicen plenamente los recursos materiales, financieros y humanos con la consiguiente elevación del ingreso nacional.
La ciudadanía espera de sus gobiernos la construcción de condiciones que fomenten la competitividad, el empleo, las oportunidades de desarrollo y la seguridad pública, a través de la edificación de visiones compartidas. La unidad en la diversidad está implícita en el Pacto Federal.
Conforme a lo expuesto y con fundamento en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Federal, someto a la consideración del H. Congreso de la Unión y, en su momento, de los H. Congresos de las entidades federativas, por conducto de la Cámara de Diputados federal, la siguiente
Iniciativa de decreto por el que se reforman y adicionan dos párrafos a la fracción IV del artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo 74. ...
IV. ...
...
Si al inicio del año no estuviere aprobado el Presupuesto de Egresos, regirá el proyecto presentado por el Ejecutivo Federal, el cual deberá guardar congruencia con la política económica, no presentar asignaciones financieras con crecimientos desproporcionados y deberá distinguir con toda claridad el gasto comprometido, fijo o irreductible, de las erogaciones no comprometidas y por tanto susceptibles de reasignación.
...
...
...
La Cuenta Pública del año anterior deberá ser presentada a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión dentro de los diez primeros días del mes de junio. La Cuenta Pública se dictaminará antes del 15 de noviembre, con la finalidad de conocer los resultados y avances del gasto ejercido, contando con los insumos de información suficientes previo a la aprobación del Presupuesto de Egresos para el ejercicio inmediato posterior.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Si en el momento en que entrara en vigor esta reforma constitucional estuviera discutiéndose o analizándose el proyecto de presupuesto de egresos presentado por el Gobierno Federal, se aplicarán las disposiciones contenidas en este decreto, con relación al proceso de aprobación respectivo.
Dip. Minerva Hernández Ramos (rúbrica)