Gaceta Parlamentaria, Cámara de
Diputados, número 1486-III, jueves 29 de abril de 2004
QUE REFORMA Y ADICIONA EL ARTICULO 115 DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN MATERIA DE PARTICIPACION MUNICIPAL EN LOS PROCESOS DE PLANIFICACION NACIONAL Y DE DESARROLLO METROPOLITANO, A CARGO DE LA DIPUTADA MARIA GUADALUPE MORALES RUBIO, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD Versión para Imprimir
La que suscribe, diputada Guadalupe Morales Rubio, integrante del grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática de la LIX Legislatura, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en el artículo 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a la consideración de esta honorable asamblea la presente iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de participación municipal en los procesos de Planificación Nacional y de Desarrollo Metropolitano.
Exposición de Motivos
El territorio nacional, es la base y sustento del desarrollo de nuestra sociedad, componente fundamental de todo Estado nacional, es factor determinante de las características socioeconómicas y culturales de nuestra población.
Ordenar las actividades humanas sobre territorio nacional, implica contar con una política de Estado para tal efecto, que responda de manera coherente a un proyecto de nación consensuado, consistente y claro para todos los sectores sociales.
La elaboración de una política de Estado, implica realizar acciones de gran relevancia y complejidad, como planificar de manera estratégica y a largo plazo.
El acto de planificar puede y debe aplicarse a todas las actividades humanas, pero especialmente debe usarse como un método de control y orientación del desarrollo socioeconómico en armonía con el entorno natural.
Planificar la ocupación y el aprovechamiento del territorio, resulta entonces un asunto prioritario para la consecución de una adecuado desarrollo de la nación mexicana, por lo que contar con una política de Estado rectora en la materia, es una necesidad impostergable.
A través de esta política, se establecerían las directrices que conforme a un proyecto de nación previamente determinado, nos permita planificar adecuadamente nuestro crecimiento y distribución poblacional, nuestras actividades económicas y muy especialmente, el aprovechamiento de nuestros recursos naturales.
Por tal motivo, resulta pertinente hacer las modificaciones necesarias a nuestro marco normativo, tales que podamos prever la institucionalización de dicha política y sus efectos a través de nuestra Carta magna y legislación secundaria correspondiente.
Bajo esta premisa, existen dos consideraciones relevantes en materia de ocupación y aprovechamiento territorial, que implican adecuaciones Constitucionales y paralelamente, modificaciones a su marco normativo secundario; la primera de ellas, relativa a las facultades de los municipios en materia de planificación y la segunda, al establecimiento de preceptos que nos permita controlar adecuadamente los efectos del creciente fenómeno metropolitano.
Solventar los vacíos normativos existentes desde nuestra Constitución Política en ambos asuntos, nos permitirá sentar las bases de acciones gubernamentales y sociales más eficaces y eficientes que nos posibilite resolver los múltiples problemas generados por las ausencias regulatorias en ambos casos.
En el primer caso, lo que se propone en esta Iniciativa es asegurar la participación del municipio en la elaboración de los planes de desarrollo y de sus respectivos programas sectoriales en los niveles regional y estatal, ya que las características propias del proceso de planificación, centralizante hacia el ámbito Federal, impide la adecuada participación de los otros órdenes de gobierno.
Aunque el Estado es rector del Sistema de Planificación Democrática, se otorga al Ejecutivo Federal amplias facultades para formular los planes de desarrollo y la definición de los órganos responsables de ejecución del proceso y la operación del sistema.
Esta situación provoca que el proceso de planificación se encuentre alejado de las realidades regionales y locales, con limitadas posibilidades para reflejar las prioridades de actores sociales involucrados directamente a partir de las condiciones, los problemas y las necesidades inherentes a sus ámbitos y entornos.
La legislación secundaria en la materia, en este caso la Ley de Planeación (artículos 14, 33 y 34), la Ley General de Asentamientos Humanos (artículos 2 y 7) y la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (artículos 32), prevén la participación de los tres ámbitos de gobierno en la planificación del desarrollo, sin embargo, esta participación está subordinada a las directrices señaladas por el Ejecutivo y a un marco institucional que limita los alcances de su contribución.
A esta situación puede agregarse que en algunas ocasiones los planes y programas de desarrollo son consideradas plataformas políticas de los partidos en las campañas electorales, como recurso del discurso político, aunque con escaso sustento técnico para constituir políticas, proyectos o programas de gobierno.
La planificación como instrumento para orientar el desarrollo depende, en gran medida, de la creación de un marco regulatorio e institucional en donde se equilibren las capacidades de decisión de los diferentes actores, con la finalidad de que las prioridades sean decididas y correspondan al ámbito territorial local. Se requiere la incorporación del consenso político y su traducción a coordinación intergubernamental, para promover que la planificación permita incorporar la acción colectiva, la participación de sectores, grupos sociales y ciudadanía, en las tareas y los esfuerzos encaminados a minimizar los desequilibrios y desigualdades sociales y regionales.
En cuanto a la necesidad de la planificación regional, hay que tener presente que ha sido resultado de desequilibrios profundos en nuestro país, con zonas geográficas con heterogéneo desarrollo, por lo que ha dado lugar a reconocer y distinguir cinco regiones: Noroeste, Noreste, Centro-Occidente, Centro y Sur-Sureste, a fin de potenciar los recursos disponibles y aplicables en economías que padecen las mismas necesidades o que deben responder a problemas similares.
Debe considerarse que el desarrollo socio-económico de una entidad federativa o municipio, depende en gran medida de la manera en que es concebido y planificado en los planes de desarrollo federal, regional, estatal y municipal.
Al considerar el papel fundamental que juega el municipio como protagonista que también orienta su acción colectiva para lograr un mayor desarrollo regional, es importante considerar entonces que no sólo debe ser objeto de los planes, sino sujeto activo en su formulación, a fin de que sean consideradas sus prioridades, rezagos, potencialidades y oportunidades, contribuyendo así, a beneficiar a la población tanto en su entorno local como en el regional y nacional.
De esta manera, es posible afirmar que la tendencia de concentrar y centralizar hacia el ámbito federal, decisiones, facultades y recursos, da como resultado la disposición de precarios márgenes para la participación y operación de gobiernos y sociedades locales. La tendencia se reproduce del nivel federal al estatal y de éste al municipal.
De igual manera y a pesar de la creación y operación de instancias como los Comités de Planificación para el Desarrollo, de Planificación para el Desarrollo Regional y de Planificación para el Desarrollo Municipal, el margen de influencia y el grado de incidencia en la orientación del desarrollo en cada nivel y escala, no corresponde a la autonomía política y administrativa de los órdenes de gobierno involucrados.
Asimismo, la planificación del desarrollo no puede ser considerada como proceso y recurso marginal del quehacer gubernamental, pues desempeña un papel decisivo en la conformación de las políticas públicas, en la coordinación y colaboración intergubernamental y en la distribución de recursos públicos y oportunidades de desarrollo, cuyo impacto tiene mayor alcance en la comunidad y la población distribuida en el ámbito territorial local.
Resulta entonces necesario propiciar un enfoque de federalismo cooperativo que contribuya al desarrollo de la capacidad institucional de los órdenes de gobierno estatal y municipal, de manera que estén en condiciones de participar y contribuir efectivamente al desarrollo nacional, con soberanía, equidad social y equilibrio regional.
Desde una perspectiva de federalismo cooperativo y un enfoque descentralizador del poder público, la autonomía administrativa del municipio es un proceso que conduce del ejercicio de atribuciones formales y la disposición de recursos públicos hacia la planificación del desarrollo y de allí, hacia la gestión pública.
La gestión municipal se ve reducida por la asignación de recursos en programas predeterminados por el gobierno federal y en segundo término, condicionados por la intermediación que ejerce el gobierno estatal. Esa limitación estructural se fortalece en presencia del debilitamiento de la capacidad de decisión y los estrechos márgenes de acción, para la definición de las políticas públicas en el ámbito municipal de gobierno.
De ahí que históricamente las reformas constitucionales en materia de fortalecimiento del federalismo, se hayan concentrado en la articulación de las capacidades fiscal y administrativa de los ayuntamientos, para hacer frente a las reducciones que impone la asistencia y la coordinación intergubernamental en el sistema federal vigente.
Desde esa perspectiva, deben evaluarse las propuestas para disminuir el contraste entre centralización y descentralización de facultades conferidas a cada orden de gobierno.
De ello se desprende la pertinencia de establecer en la Constitución Federal, que la legislación en la materia debe garantizar la facultad del municipio para formular su propio plan de desarrollo, así como para participar de manera concurrente en la formulación de planes regionales y estatales, de manera que tal garantía cobre fuerza y sea homologada en todas las entidades federativas, a fin de que se prevea lo conducente a su reglamentación.
Resulta indispensable que las entidades federativas y municipios participen en la formulación de los planes de desarrollo y de los programas sectoriales que de ellos deriven, pues son las autoridades de estos gobiernos quienes mejor conocen los problemas que enfrentan sus poblaciones y los recursos con que cuentan, para planificar sus acciones y lograr un desarrollo social y económico mejor.
Ahora bien, por lo que respecta al establecimiento de preceptos que nos permitan controlar adecuadamente los efectos del fenómeno metropolitano, es importante asentar que la distribución de la población sobre el territorio nacional está caracterizada por profundos contrastes, en el año 2000 tres cuartas partes de la población (72?759,822 habitantes) se concentraba en tan solo 3,041 localidades urbanas del país; de ellos, 44.3 millones lo hacían en 35 zonas metropolitanas; la cuarta parte restante de la población del país (24?483,412 habitantes) estaba distribuida en 196,350 localidades con menos de 2,500 habitantes cada una.
Más de la mitad de la población que habita en metrópolis (23?260,127), lo hace en la megalópolis del centro del país, integrada por las zonas metropolitanas de la Ciudad de México, Puebla, Toluca, Querétaro, Cuernavaca, Pachuca, Cuautla y Tlaxcala.
Los problemas inherentes a las grandes ciudades, metrópolis y megalópolis, dificultan que las funciones de coordinación, administración y gestión se lleven a cabo adecuada y eficientemente, situación que se acentúa en aquellos centros de población asentados en territorio de dos o más municipios o entidades federativas.
Por ello, de no tomarse las medidas y previsiones pertinentes, los problemas vinculados al crecimiento urbano cobrarán dimensiones impredecibles que pudieran poner en riesgo la existencia misma de estos centros de población.
Es imprescindible entonces, establecer mecanismos de coordinación, administración y gestión urbana para las zonas metropolitanas, especialmente para aquellas que dificultan la solución de sus problemas al ubicarse en territorios de más de una circunscripción geopolítica, ya sean municipios o entidades federativas.
No obstante que en el marco normativo vigente, existen consideraciones relativas al tratamiento de las zonas metropolitanas, éstas no sólo han quedado rebasadas por la evolución propia del fenómeno, sino que tampoco logran establecer adecuadamente la estructura normativa que permita tener control sobre el mismo, a través de los preceptos instituidos por la Carta Magna y hasta el último ordenamiento aplicable.
Ejemplo claro de lo anterior, es que a pesar de que tanto en nuestra Constitución Política como en la legislación secundaria aplicable, se establece la obligatoriedad de proveer y dotar adecuada y oportunamente a los centros de población, de infraestructura, equipamiento y servicios públicos necesarios, este mandato ha quedado rebasado por la realidad.
Otro problema importante está constituido por el aprovisionamiento de recursos naturales como el agua y el suelo, sometidos a mayor demanda y proporcional escasez, misma que se hace mayor al no existir los mecanismos legales adecuados que propicien una colaboración plena entre autoridades de los distintos órdenes de gobierno.
Dadas las consideraciones expuestas, resulta necesario que en la normatividad aplicable al desarrollo de centros de población urbanos, se prevea la creación y delimitación territorial de zonas metropolitanas, así como la posibilidad de instituir entidades administrativas que desempeñen funciones de coordinación, administración y gestión en dichas zonas, previo acuerdo de las entidades federativas y municipios involucrados.
Entre las funciones particulares más importantes de estas entidades administrativas, estarán la administración de los servicios públicos y la coordinación para la concesión y prestación de servicios por parte del sector social y privado.
Sin embargo, y aunque actualmente la legislación aplicable instruya la participación conjunta y coordinada de los tres órdenes de gobierno en casos de metropolización de dos o más municipios o entidades federativas, este mandato enfrenta problemas estructurales, dado que la propia legislación limita a los organismos operadores de las zonas metropolitanas a actuar sólo en el ámbito de sus respectivas competencias, por lo tanto, es necesario que las acciones de coordinación, administración y gestión metropolitana, respondan de conformidad con la estructura funcional, operativa y de la expansión física de las zonas metropolitanas y que no queden limitados a la división administrativa de los territorios.
La resolución de conflictos y la capacidad institucional para responder a demandas sociales y a los problemas colectivos de las zonas metropolitanas, es una tarea cada vez más compleja, con mayores exigencias de coordinación entre los actores involucrados y un manejo más eficiente de los recursos públicos aplicados.
De hecho, es compleja desde el momento mismo de la definición y delimitación de una zona metropolitana; por ello, es menester que cada legislatura estatal puede convenir la creación de zonas metropolitanas, mediante el establecimiento de acuerdos que comprendan zonas conurbadas en territorio de dos o más municipios de una misma entidad federativa o de varias.
La intervención del Congreso de la Unión, en el caso de conurbación limítrofe entre estados, está garantizada en la Constitución Federal; quizá el mejor ejemplo de operación, de conformidad con la estructura orgánica de administración pública centralizada y descentralizada, lo representa el caso de la zona metropolitana de la Ciudad de México.
En esta zona, los gobiernos del Distrito Federal y del Estado de México, han establecido comisiones normativas de coordinación metropolitana para desarrollar programas conjuntos en ambas entidades, a partir de lineamientos administrativos, normas técnicas y procedimientos de operación que permiten sumar esfuerzos, potenciar la inversión pública, la infraestructura y el equipamiento urbanos, optimizar la prestación de los servicios públicos básicos e instrumentar medidas para abatir rezagos y atender la demanda agregada.
Aunque la operación de entidades públicas administrativas establecidas para la prestación de servicios públicos en zonas metropolitanas, está prevista en la normatividad federal y estatal vigente, es necesario establecer la obligación de que sean sancionadas y autorizadas por el Congreso Federal o los estatales, según el caso, previo convenio que celebren la entidad o entidades federativas y municipios involucrados en un fenómeno de metropolización.
De ahí, que aunque se proponga la institucionalización de entidades administrativas responsables de labores de coordinación, administración y gestión en zonas metropolitanas, no se abre la posibilidad a establecer ningún tipo de autoridad intermedia entre el gobierno estatal y el municipal que pudiera contravenir los cánones del pacto Federal, ya que las entidades administrativas propuestas, no constituyen autoridad gubernamental; en todo caso, son los propios gobiernos estatales y municipales los que podrán convenir en la materia.
Con base en lo expresado, en esta Iniciativa se plantea llevar a cabo las modificaciones que a continuación se describen.
En materia administrativa, se propone modificar el inciso c) de la fracción V, para consolidar el alcance de la facultad del municipio para elaborar su propio plan municipal de desarrollo y programas municipales sectoriales, así como para participar plenamente en el diseño, implementación y evaluación de los planes de desarrollo y programas sectoriales, regionales y de las entidades federativas, para lo cual se establece que la legislación federal y estatal deberá garantizar dicha facultad.
Por lo que corresponde a la regulación del desarrollo de zonas metropolitanas, se adicionan los párrafos segundo y tercero a la fracción VI para prever la creación y delimitación territorial de áreas y regiones metropolitanas, así como la posibilidad de instituir entidades administrativas para la coordinación, administración y gestión del desarrollo metropolitano, previo acuerdo de los municipios y entidades federativas involucradas.
Para el caso de centros urbanos municipales que se encuentren dentro del territorio de una misma entidad federativa, se propone que corresponda al congreso local determinar su creación, siempre que los municipios involucrados acuerden conjuntamente su establecimiento, previendo su financiamiento a través de la propia entidad federativa y municipios involucrados.
En el caso de que estas zonas urbanas se encuentren comprendidas al interior del territorio de dos o más estados, se plantea que corresponda al Congreso de la Unión determinar la creación de las mismas; así como la creación de las entidades administrativas a cuyo cargo estarán las funciones de coordinación, administración y gestión, con financiamiento de la Federación, las entidades federativas y los municipios respectivos.
Con base en lo expuesto, se somete a esta H. representación nacional la presente
Iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo Unico. Se reforman el inciso c) de la fracción V, y se adicionan los párrafos segundo y tercero de la fracción VI de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 115. ........
V. ...
a) y b) ...
c) Elaborar el plan de desarrollo y programas sectoriales del municipio, así como para participar en el diseño, implementación y evaluación de los planes de desarrollo y programas sectoriales, regionales y de las entidades federativas, en concordancia con los sistemas de planificación de la Federación y de los estados. La participación del municipio estará garantizada por la legislación federal y estatal en la materia;
d) a i) ..........
VI. ............
En el caso de los centros urbanos de dos o más entidades federativas, el Congreso de la Unión, a solicitud de las legislaturas locales, autorizará, según corresponda, los acuerdos a que lleguen los estados y municipios involucrados, con la finalidad de crear entidades públicas, cuyo objeto exclusivo sea la planificación, coordinación, administración y gestión de servicios públicos de las zonas metropolitanas ubicadas en sus territorios, en cuyo caso, la operación y el financiamiento estarán a cargo de los tres órdenes de gobierno, conforme a lo dispuesto en esta Constitución y las leyes federales y estatales en la materia.
En caso de que las zonas metropolitanas se encuentren situados al interior de una misma entidad federativa, la legislatura estatal autorizará los acuerdos a que lleguen los municipios de los territorios comprendidos, con la finalidad de crear entidades públicas cuyo objeto exclusivo sea la planificación, coordinación, administración y gestión de los servicios públicos en el territorio que comprenda dicha zona metropolitana, en cuyo caso deberá estar garantizada la aportación de recursos presupuestales por parte del gobierno estatal y los gobiernos municipales involucrados, en conformidad con lo dispuesto en esta Constitución y las leyes federales y estatales en la materia.Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, salvo lo previsto en el artículo siguiente:
Segundo. Las entidades federativas deberán adecuar sus constituciones y leyes, conforme a lo dispuesto en este Decreto, a más tardar en un año a partir de su entrada en vigor. En su caso, el Congreso de la Unión deberá realizar las adecuaciones a las leyes federales dentro del mismo plazo. En tanto se realizan las adecuaciones a que se refiere este artículo, se continuarán aplicando las disposiciones vigentes.
Dip. Guadalupe Morales Rubio (rúbrica)