Gaceta Parlamentaria, año VI, número 1359, viernes 24 de octubre de 2003
QUE REFORMA EL ARTICULO 25 DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN MATERIA ECONOMICA, PRESENTADA POR EL DIPUTADO JOSE ANTONIO CABELLO GIL, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PAN, EN LA SESION DEL JUEVES 23 DE OCTUBRE DE 2003 Versión para Imprimir
El que suscribe, diputado José Antonio Cabello Gil, integrante del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional de la LIX Legislatura, en ejercicio de la facultad que le otorga la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y con fundamento en lo dispuesto en los artículos 56, 62 y 63 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa de decreto que reforma el artículo 25 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su párrafo segundo, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos representa nuestro proyecto nacional. Es a la vez norma y programa que deriva del proceso histórico del México independiente. Refleja un hilo conductor, que va de los Sentimientos de la Nación a la Constitución de 1824, a la de 1857 y hasta la de 1917. Las tres grandes Constituciones emanan de grandes momentos históricos, de las tres revoluciones que explican el momento actual de México: la de Independencia, la de Reforma y la Revolución Mexicana.
La Carta Magna actual es síntesis de un proceso acumulativo, que tiene como elementos fundamentales el liberalismo de la Constitución de 1857 y el constitucionalismo social de vanguardia de 1917. Una se superpone a la anterior, modificándola en aspectos fundamentales.
Las importantes reformas que se han dado durante el siglo XX conforman a nuestro país con una estructura jurídica de democracia social avanzada. Es cierto que existe una brecha entre aspectos importantes de la realidad y nuestras aspiraciones, pero es una Constitución que ha servido para orientar cambios, recoger reclamos y necesidades y para adecuarnos a las circunstancias del país y del mundo. Preserva su vigencia porque ha sido dinámica y no estática y, con gran sabiduría en su artículo 135, prevé la forma legítima para su transformación.
El llamado "capítulo económico" de la Constitución no está, como en otras Constituciones de reciente promulgación, en un capítulo propiamente hablando, sino que sus disposiciones están dispersas a lo largo de la Carta Magna. Este capítulo económico se puede clasificar en tres vertientes:
a) La parte medular sustantiva del "capítulo económico." El proyecto económico se expresa, como embrión, en los artículos que en el texto originario sustentan el constitucionalismo social y un "esbozo" del papel rector del Estado, el 27, el 28, el 123, el 131, el 31 (fracción IV) y el 134. A estos artículos hay que agregar, de manera fundamental, la reforma realizada en 1983, que promulgó los nuevos artículos 25 y 26, que recogen la evolución del desarrollo económico y del Estado mexicano de más de medio siglo de consolidación.
b) Las disposiciones que se refieren a aspectos de política económica-social que conformaron la vertiente mexicana del Estado de bienestar y que los nuevos enfoques teóricos vinculan indisolublemente con la estrategia de desarrollo en sentido integral; es decir, la educación a lo largo de la vida (artículos 3° y 123), la salud (artículo 4°), la seguridad social (artículo 123) y la vivienda (artículos 4° y 123).
c) Las disposiciones orgánicas, relacionadas con las facultades del Ejecutivo y el Legislativo que norman los principales instrumentos para actuar en materia económica: el Presupuesto, la Ley de Ingresos, la deuda pública, las importantes facultades del control del Legislativo en la Cuenta Pública (artículos 73-75) y el nuevo artículo 79, que crea la entidad de fiscalización superior.
En este campo están también las facultades exclusivas del Legislativo federal para legislar en materia económica, como servicios financieros, inversión extranjera, etcétera. Otro aspecto orgánico se refiere a las normas que definen las relaciones y facultades en materia económica y hacendaria entre los tres órdenes de gobierno, por cierto, todavía muy incompletas, incluyendo las recientes reformas al artículo 115, que precisan las facultades hacendarias del municipio.
Este conjunto de disposiciones sustentan, en lo fundamental, un proyecto económico vigente y moderno, sujeto a algunas posibles adecuaciones, y que me referiré a una de ellas en sus principales rasgos.
La organización de la actividad económica del Estado mexicano ha sido producto de una evolución histórica que culmina en la década de los ochenta, específicamente en 1983, año en que se incorpora a nivel de la carta fundamental un marco regulatorio económico expreso estableciendo tres paradigmas esenciales: economía mixta, rectoría estatal y planeación democrática, que se constituyen en los pilares en torno a los cuales se desarrolla la legislación en esta materia.
En efecto, en el artículo 25 se reconoce a la economía mixta bajo rectoría estatal, con lo cual los sectores sociales y privados adquieren un reconocimiento pleno para participar en las tareas del desarrollo económico y social, existencia que había estado presente empíricamente desde la promulgación de la carta de Querétaro.
La rectoría estatal, que deriva originalmente del artículo 27 y que se actualiza en los artículos 25 y 26, implica que el Estado tiene a su cargo la dirección y orientación del desarrollo económico y social del país, responsabilidad que en algunos rubros es exclusiva -titularidad pública exclusiva en recursos naturales no renovables y funciones estratégicas no compartidas- y, en otras, que comparte con los sectores social y privado.
El artículo 25 refiere la atribución del Estado para planear, conducir y orientar la actividad económica nacional y para regular y fomentar las actividades que demande el interés general en un marco de libertades. Señala asimismo la concurrencia de los sectores público, social y privado en el logro de los propósitos generales de desarrollo nacional, sujetándose al principio de legalidad, definiendo el marco de la llamada economía mixta.
Los trascendentales cambios de los años ochenta propiciaron una crisis en el enfoque de los modelos económicos, que ha originado en los últimos años la necesidad de construir un nuevo paradigma para el desarrollo de las sociedades. Esta etapa histórica de búsqueda de respuestas en la economía es también una realidad en el país; sin embargo, parece hoy más urgente en México diseñar un sistema para la democracia que debatir un programa económico. Empero hay que recordar que el desarrollo socioeconómico es tarea esencial del Estado y objeto de las normas de derecho.
Respecto del Estado mexicano, su desarrollo posrevolucionario está caracterizado por una presencia fuerte en la sociedad: El centralismo fue una reacción al periodo de inestabilidad política que se sucedieron en el país a lo largo del siglo XIX. Después de lograr su independencia de España, en México y los demás países de América Latina se establecieron primitivas "democracias" inspiradas en el modelo de Estados Unidos, pero éstas fracasaron en corto tiempo. La rivalidad política desatada entre caudillos degeneró en guerras civiles abiertas. La paz se logró sólo al imponerse dictaduras (Porfirio Díaz). A este respecto, la centralización era una condición vital para consolidar el Estado nación.
La industrialización y la urbanización experimentadas a comienzos del siglo veinte produjeron cambios en el entorno político. En teoría, estas tendencias exigirían la descentralización del poder ya que sus requisitos inherentes hacen que una economía moderna distribuya los recursos políticos y las capacidades afines a una amplia gama de individuos, grupos y organizaciones. Los gremios empresariales, sindicatos obreros y otros intereses económicos exigen todos participar en el gobierno.
Los campesinos, otrora dominados por los terratenientes, migran a las ciudades, donde se convierten en las clases bajas urbanas, organizadas y situadas con más ventaja para ejercer presión sobre la estructura de poder existente.
La participación política, la que inicialmente sólo ejercían las elites tradicionales, se extendió en un intento de hacerle frente al surgimiento de la clase media y los sindicatos.
En México, los dirigentes políticos reconocieron el valor político de las organizaciones proletarias y se apoderaron de ellas. Dado que el mismo gobierno era una fuente de poder económico, los grupos políticos entraron en pugna para adueñarse de él.
Eran comunes las intervenciones militares durante este periodo, en que el poder armado entraba en escena en calidad de agente de las fuerzas civiles para derrocar al presidente del momento y reemplazarlo con otro de su mayor agrado.
Actualmente, tiene una composición política que obliga a suponer que los tiempos del autoritarismo están en transición hacia una redefinición en el ejercicio del poder. Además, a partir de la nueva composición política, la promulgación de normas destinadas a regular las actividades económicas de los mexicanos se ciernen más complejas y existe una oferta diversificada de opiniones de los sectores sociales, partidos políticos, cámaras y asociaciones industriales, etcétera.
En este sentido, desde hace algún tiempo, se ha venido señalando que en un esquema político-social distinto del actual se plasmó la tesis de la intervención estatal a nivel constitucional; esto es, cuando en 1982 al reformarse los artículos 25, 26 y 28 se dio en calificar como "capítulo económico" a una serie de disposiciones que tenían que ver con ciertos procesos económicos, como la planeación, los monopolios y las áreas económicas estratégicas y prioritarias.
En ése se afirmaba que se propició más un fenómeno de acotar a la intervención de Estado, como había venido entendiéndose en los años setenta, esto es un crecimiento indiscriminado de estructuras y actividades directas, indiscriminado por medio de la llamada "rectoría estatal".
Cuando se lee el artículo 25 de la Constitución, en el concepto de rectoría estatal vemos que se deslindan dos grandes grupos de competencias para el Estado en materia económica: a) un primer grupo que comprende las de planeación, conducción, coordinación y orientación de la actividad económica nacional, y otro, b) que incluye las de regulación y fomento de las actividades que demande el interés general.
La existencia de una "Teoría del Estado" guarda cierta correlación con la existencia de una "Teoría de la Constitución". Los norteamericanos han hecho del sentimiento constitucional un dogma práctico, el concepto de Estado no ha merecido sus mayores esfuerzos y el término (State) se ha reservado para designar a cada una de las unidades políticas que forman la Federación, reservándose el vocablo government para designar aquello a lo que nosotros denominamos como Gobierno Federal.
En el caso de México, la Constitución no establece de manera clara, los alcances y el contenido del término Estado, pues mientras en el Artículo 3 se refiere al Estado compuesto por el gobierno federal, estatal y municipal, en el Artículo 25 no se hace esta distinción. Pero, sin duda que el Estado se compone de elementos materiales, como el pueblo y el territorio, definido formalmente, y de elementos abstractos, el gobierno con todos sus ordenes (federal, estatal y municipal para el caso de México), el bien público y el ordenamiento jurídico, definidos también formalmente.
El papel real del Estado es inseparable de quienes efectivamente lo encarnan y lo operan; es decir, no sólo los dirigentes políticos propiamente dichos, sino también y sobre todo el cuerpo burocrático. En todo sistema político, el gobierno incluye siempre dos órdenes de acción, política y administrativa, que se diferencian y se asocian en distintos grados.
El orden de acción política, en el cual nos centraremos, está situado al nivel de la formulación y ejecución de las decisiones que interesan a la sociedad global y a sus principales divisiones y componentes, requisitos que sin duda están integrados en los órdenes estatal y municipal de gobierno; y no se diga pues del orden administrativo de estos mismos ámbitos de gobierno, que en conjunto con el orden federal de gobierno son una parte que integran al Estado.
El federalismo mexicano es un federalismo sui géneris, que partió de una realidad política en la que no había realmente entidades federativas, materia y sujetos del pacto federal. Además, hay que agregar el hecho de que el federalismo mexicano ha estado subordinado al peso enorme del presidencialismo (forma de centralismo político y económico) que quita a los estados e incluso a los municipios funciones, tareas y recursos que les corresponden.
Así, nuestro federalismo ha sido siempre una ficción jurídica y política que deberá terminar para convertirse en una realidad viva y actuante.
Por otra parte, es necesario recordar lo dicho en el texto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el sentido de que el Estado es el rector y promotor de la actividad económica en México.
Entre otras cosas, el artículo 25 de la Constitución dice: "Compete al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral... mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta constitución. El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará a cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta Constitución".
Este texto habla ya de una situación que al no estar definida claramente, puede condicionar lo que los municipios e incluso las entidades federativas puedan hacer en materia de desarrollo económico.
Ciertamente, no estamos pidiendo que los estados o municipios asuman funciones de rectoría económica y que, por tanto, puedan decidir individualmente asuntos de esa naturaleza (tipo de cambio o la emisión de moneda, por ejemplo). No.
Se reconoce evidentemente que estas y muchas otras funciones propias de la actividad económica nacional necesariamente deberán ser asuntos de competencia federal. No obstante, no deja de extrañar que en todo el texto del artículo 25 constitucional no se haga ninguna referencia al papel de promotor del desarrollo económico de sus respectivas comunidades que deben tener y que de hecho tienen -en coordinación con la Federación- los estados y municipios, mientras que sí se hace referencia al sector privado y social.
Cabe destacar que este artículo fue reformado el mismo día de la reforma municipal del 3 de febrero de 1983, dejándose pasar -en aquel entonces y en la reciente reforma al artículo 115- una buena oportunidad para establecer de manera expresa, la labor de los municipios de promover el desarrollo económico de sus comunidades, cosa que de hecho realizan actualmente.
En este contexto, resultaría oportuno promover una reforma constitucional al artículo 25 para prever sin duda alguna, la obligación y competencia de las entidades federativas y de los municipios, en su actividad como promotores del desarrollo económico de sus respectivas comunidades.
El que se considere explícitamente a los órdenes de gobierno estatal y municipal, como sujetos promotores e impulsores del desarrollo socioeconómico del país, es generar un enfoque de economía política, que es el que aquí se sustenta, y que implica no solamente la discusión sobre reasignación de recursos entre factores (capital y trabajo) o agentes de la producción (Estado -gobiernos federal, estatal y municipal- y sectores privado y sector social).
Retomar la perspectiva de la economía política, con esta iniciativa que hoy se presenta, implica el análisis y la búsqueda de mecanismos de incidencia sobre las formas de regulación de las relaciones sociales, con el fin de reestructurar las condiciones de producción y de distribución de la riqueza, no sólo las del mercado. Ello contribuirá a recentrar las políticas de desarrollo no sólo en el funcionamiento de los mercados sino también en el de la sociedad.
Lo anterior también supone un tipo distinto de articulación entre las políticas económicas y sociales, así como sobre la integración de políticas generales de desarrollo. Es decir, el enfoque de la iniciativa puede favorecer la construcción de alternativas, al considerar las causas de las disparidades entre las diversas entidades y municipios, como producto de las propias relaciones económicas, sociales y políticas diferenciadas entre tales órdenes de gobierno y no sólo como resultado de circunstancias unívocas o "nacionales".
Por consiguiente, es posible que se ofrezcan políticas alternativas pero concordantes con lineamientos nacionales para buscar reducir desigualdades y fortalecer la capacidad de desarrollo de las entidades y municipios, que evidentemente incluya y establezca prioridades, pero no se circunscriba a visiones centralistas. Además, la iniciativa reconocerá formas de producción alternativas al interior y frente al sistema económico.
Asimismo, la iniciativa busca en forma implícita el fortalecer la unidad nacional a partir de reivindicar la función compensatoria del Pacto Federal, porque el federalismo representa un eficaz instrumento para el desarrollo nacional y regional. Es un marco institucional para distribuir capacidades públicas, recursos y oportunidades que impulsen las aspiraciones políticas, económicas, sociales y culturales de los miembros de la Unión.
Los órganos del poder público tienen que ser partícipes de la renovación de un federalismo que impulse el desarrollo nacional, regional, permanente y sustentable, propiciando el desarrollo equitativo entre todos los miembros de la Federación, a partir de la instrumentación de políticas efectivas tendientes a minimizar las disparidades regionales, garantizando el aprovechamiento racional y sustentable de los recursos y potencialidades naturales de cada región, ordenándolos en función de un desarrollo económico propio, concurrente y complementario al de la nación en su conjunto.
Por otra parte, la presente iniciativa, pretende evitar, en detrimento de nuestro Estado de derecho, una interpretación de los correspondientes preceptos constitucionales, realizada por quien dicta la norma de desarrollo.
Es decir, el legislador ordinario, no puede dictar normas meramente interpretativas, cuyo objeto sea precisar el único sentido, entre los varios posibles, que deba atribuirse a un determinado concepto o precepto de la Constitución, pues al reducir las distintas posibilidades o alternativas del texto constitucional a una sola, completa de hecho la obra del Poder Constituyente y se sitúa funcionalmente a su mismo plan.
Es preciso señalar que el legislador ordinario no debe intentar en ningún modo constituir una interpretación auténtica, esto es, una interpretación dotada del mismo valor que el texto interpretado, y esto, por la sencilla razón de que no es lo mismo el Poder Legislativo que el Poder Constituyente.
En razón de lo anterior, resulta pertinente que los preceptos fundamentales contenidos en la Ley Suprema, sean definidos por la propia preceptiva constitucional, con la finalidad de que el alcance, contenido y consecuencias que se desprenden de ellos, no sean interpretados en uno u otro sentido por el legislador ordinario, en las normas que al respecto dicte.
Como ejemplo de la importancia de que las normas constitucionales establezcan definiciones, se tiene la descripción que del concepto de democracia, lleva a cabo el artículo 3° de la Constitución federal.
Por lo antes fundado y expuesto, me permito someter a la elevada consideración de esta H. soberanía la siguiente
Iniciativa de decreto que reforma el segundo párrafo del artículo 25 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo Unico. Se reforma el segundo párrafo del artículo 25 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 25. ...
La Federación, las entidades federativas, el Distrito Federal y los municipios, en los términos dispuestos en esta Constitución, planearán, conducirán, coordinarán y orientarán la actividad económica nacional, y llevarán a cabo la regulación y fomento de las actividades que demanda el interés general en el marco de libertades que otorga la misma.
Transitorio
Unico. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro.- México, DF, a 23 de octubre de 2003.
Dip. José Antonio Cabello Gil (rúbrica)
(Turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales. Octubre 23 de 2003.)