Gaceta Parlamentaria, año VI, número 1329, miércoles 10 de
septiembre de 2003
QUE ADICIONA EL ARTICULO 72, INCISO J); REFORMA EL ARTICULO 73, FRACCIONES VI Y VII; REFORMA EL ARTICULO 74, FRACCION IV; Y DEROGA EL ARTICULO 75 DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN MATERIA PRESUPUESTARIA, PRESENTADA POR LA DIPUTADA CRISTINA PORTILLO AYALA, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD, EN LA SESION DEL MARTES 9 DE SEPTIEMBRE DE 2003 Versión para Imprimir
La que suscribe, Cristina Portillo Ayala, integrante del grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática de la LIX Legislatura, en ejercicio de la facultad que le otorga la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos, y con fundamento en lo dispuesto en los artículos 56, 62 y 63 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, presenta ante la honorable Cámara de Diputados del Congreso de la Unión iniciativa de decreto que adiciona el artículo 72, inciso j); reforma el artículo 73, fracciones VI y VII; reforma el artículo 74, fracción IV; y deroga el artículo 75 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia presupuestaria, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
El control financiero, o también denominado poder de la bolsa, constituye el instrumento más eficaz del Legislativo en su relación de equilibrio con el Ejecutivo, para influir en el diseño de las políticas públicas, para vigilar su implantación y para frenar la corrupción y la mala administración dentro de la gestión gubernamental.
Sobre la base de este poder, que fue el primero que se opuso con éxito a la arbitrariedad de los monarcas, surgió la función legislativa, como compensación al consentimiento que hacían las asambleas a los soberanos para recaudar tributos o exigir prestaciones.
Con el Estado moderno, el poder de la bolsa se hizo mucho más complejo, los parlamentos han sido dotados de atribuciones de las que depende de manera muy directa la obtención de ingresos para el Estado y la consiguiente asignación de los recursos obtenidos a determinados objetivos.
Empero, el control financiero no se detiene ahí sino que, también con base en él, se ha instaurado una serie de mecanismos para asegurar que la utilización de los recursos presupuestarios se efectúe de acuerdo con las prescripciones aprobadas por el Legislativo, así como dentro del marco que para el efecto han establecido las normas constitucionales y legales.
En nuestro sistema normativo, cuatro son las principales facultades en materia hacendaria que otorga actualmente la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos al Poder Legislativo para ejercer el control financiero: aprobación de la Ley de Ingresos, aprobación del Presupuesto de Egresos, revisión del gasto público y contratación de empréstitos.
No obstante, en la práctica, durante décadas el Poder Legislativo nunca ejerció con éxito esa facultad de controlar y fiscalizar al Ejecutivo. La pertenencia de casi la totalidad de sus integrantes al mismo partido político que el Presidente de la República hizo Legislaturas dóciles y sumisas que aprobaban automáticamente y sin discusión alguna el Presupuesto de Egresos y la Ley de Ingresos que les enviaban las autoridades hacendarias.
Desde 1997, sin embargo, la relación entre el Congreso y el Presidente de la República se ha modificado sustancialmente, al quedar integrada la Cámara de Diputados de manera plural y no obtener mayoría absoluta ninguno de los grupos parlamentarios representados.
En aquel año, el debate del Presupuesto se prolongó casi un mes y pudo provocar una crisis constitucional, ya que es de sobra conocido que su aprobación es facultad exclusiva de la Cámara de Diputados y que no existe un mecanismo alterno para el caso de que el Presupuesto hubiera sido rechazado.
De esa manera, la inédita experiencia de gobierno dividido, en el que un partido político tiene el control del Ejecutivo pero pierde la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados, ha puesto en evidencia la carencia de normas constitucionales en materia presupuestaria, acordes con el nuevo pluralismo político.
Y de ahí que una verdadera reforma hacendaria integral deba plantear, al mismo tiempo, cambios legales en tres ámbitos: tributario, presupuestal y financiero. Hasta hoy, el debate sobre la reforma hacendaria se ha centrado básicamente en los cambios de la estructura tributaria. Empero, tan importantes como aquéllos deben considerarse las reformas en materia presupuestaria, con objeto de establecer mecanismos ciertos y estables en el procedimiento de discusión y aprobación de la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos, y evitar así tensiones políticas y la incertidumbre cada año de una posible parálisis de las funciones del Estado.
En ese contexto, la iniciativa que se somete a consideración de esta soberanía propone adicionar el artículo 72, inciso j); reformar el artículo 73, fracciones VI y VII; reformar el artículo 74, fracción IV; y derogar el artículo 75 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para revisar la naturaleza jurídica actual del Presupuesto, con objeto de prohibir de manera expresa cualquier partida secreta; adelantar la fecha de presentación del Presupuesto general del Estado; establecer mecanismos adecuados de solución para el supuesto de que el paquete financiero no sea aprobado por el Legislativo en el plazo constitucional; prohibir expresamente el veto presidencial al Presupuesto general del Estado; y terminar con la dualidad de Presupuesto de Egresos y Ley de Ingresos, que atenta contra los principios de universalidad y unidad, para dar a ambos el carácter de ley y, con ello, otorgar al Senado participación en el examen, discusión y aprobación de un solo documento que aborde simultáneamente el origen y la aplicación de los recursos públicos.
A) Disposiciones relativas a la naturaleza jurídica del Presupuesto
Desde una perspectiva jurídica, el Presupuesto es un mandato del Legislativo al Ejecutivo mediante el que se le marca cuánto y en qué gastar, sentando las bases de la disciplina en la gestión financiera durante el ejercicio de su vigencia. Constituye la autorización indispensable para que el Poder Ejecutivo efectúe la inversión de los fondos públicos y la base para la rendición de cuentas ante el Poder Legislativo.
El Presupuesto es uno de los instrumentos fundamentales de la política económica y social del gobierno. Es el medio más eficiente para la planificación social y para la implantación de un orden justo en la distribución del ingreso nacional. Doctrinaria y constitucionalmente, tiene un sentido social y un alcance de interés colectivo.
El marco de interacción entre el ciclo económico y el ciclo presupuestario es un elemento clave para el diseño y la programación de las políticas públicas. El proceso de elaboración del Presupuesto no puede separarse en ningún momento de la política económica general, de todo el programa de política económica y, desde luego, de los acontecimientos que se producen a escala internacional.
En la doctrina, el Presupuesto comprende no sólo los egresos sino, también, los ingresos. Por ello, autores como Jéze han sostenido que el Presupuesto es una mezcla de actos jurídicos reunidos en un solo documento, que para su análisis debe dividirse en cuanto a recursos y gastos.
En la Enciclopedia jurídica Omeba se define como "documento que contiene el cálculo de ingresos y egresos previsto para cada periodo fiscal y que, sistemáticamente, debe confeccionar el Poder Ejecutivo de acuerdo con las leyes y prácticas que rigen su preparación". Mientras, Henri Capitant, en su Vocabulario jurídico, sostiene que es un acto mediante el cual se prevén y autorizan respectivamente los recursos y los gastos anuales del Estado o de otros servicios sometidos por las leyes a las mismas normas.
Sin embargo, en México, por una posición jurídica que se inició en la Constitución de 1824 y que han reiterado nuestras Constituciones posteriores, se ha distinguido entre los gastos a los que se engloban con el término "Presupuesto de Egresos de la Federación", y los ingresos o contribuciones que se concretan en lo que se denomina Ley de Ingresos.
En ese orden, por Presupuesto de Egresos de la Federación se designa la suma total de los gastos estimados, junto con sus respectivos programas asociados para ser ejercidos a lo largo de cada año fiscal. Para cubrir esos gastos, el Presupuesto se acompaña por la Ley de Ingresos, que determina los recursos financieros que se derivan de la recaudación tributaria, de la venta de bienes y servicios públicos proporcionados por el gobierno, y por el nivel de endeudamiento público.
Es decir, en nuestro sistema jurídico el Presupuesto de Egresos de la Federación es un documento legalmente vinculante por medio del cual la Cámara de Diputados otorga atribuciones de gasto a las agencias del Gobierno Federal. Porque además, conforme a la misma tradición constitucional mexicana, la aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación ha sido una atribución exclusiva de la Cámara de Diputados desde 1874, y el Senado interviene sólo en el examen y en la aprobación de la Ley de Ingresos.
En el artículo 51, la Constitución de 1857 suprimió el Senado y depositó el Poder Legislativo federal en una sola asamblea, llamada Congreso de la Unión.
Al restablecerse el bicamarismo, mediante reforma del 13 de noviembre de 1874, la aprobación del Presupuesto de Egresos se reservó como facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, y el Senado perdió competencia para participar en el proceso presupuestal.
Aunque censurado y convincentemente rebatido desde su implantación por los máximos doctrinarios del derecho constitucional mexicano, el Constituyente de 1917 confirmó este sistema y ha permanecido inalterado desde entonces.
La actual dualidad de Presupuesto de Egresos de la Federación y Ley de Ingresos atenta contra los principios formales de unidad y universalidad que doctrinariamente deben regir en materia presupuestaria.
El proceso de revisión, análisis, discusión y aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación como atribución exclusiva de la Cámara de Diputados es un resabio del unicamarismo inicial de la Constitución de 1857, que exige revisión inmediata.
Como sostiene Felipe Tena Ramírez, es incongruente que el Presupuesto de Egresos de la Federación que habrá de regir durante todo un año sea competencia exclusiva de una de las Cámaras y cualquier modificación posterior de dicho Presupuesto, si se produce por un nuevo gasto no previsto en él, tenga que ser obra de las dos Cámaras.
Lo principal, como la aprobación de los gastos de todo el año, incumbe a una sola Cámara, mientras que lo accesorio, como la aprobación de gastos posteriores, corresponde a las dos Cámaras.
También resulta contradictorio imponer al Senado la responsabilidad de decretar los impuestos necesarios para cubrir gastos, en cuya adopción no tiene injerencia. O que el Congreso de la Unión tenga como una de sus facultades crear y suprimir empleos públicos de la Federación y señalar, aumentar o disminuir sus dotaciones (artículo 77, fracción XI) y que corresponda sólo a la Cámara de Diputados (al aprobar el Presupuesto) precisar las retribuciones que correspondan a los empleos establecidos por el Congreso.
El Senado de la República se integra con representantes de los estados de la Federación y del Distrito Federal (es el órgano legislativo de federalismo). Es innegable su legitimación en la asignación de los recursos federales a los estados miembros, que se determinan al examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos.
Como consecuencia, la presente iniciativa considera modificar las disposiciones referentes a la naturaleza jurídica del Presupuesto; unificar la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos en un solo documento, que se denominaría Ley de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Federación; dar a los Presupuestos generales del Estado el carácter de ley; y, con ello, dar facultad a la Cámara de Senadores en el procedimiento de examen, discusión y aprobación.
Al efecto, se propone la reforma de la fracción IV del artículo 74 y la derogación del artículo 75 de la Constitución General de la República, para trasladar las distintas disposiciones en materia presupuestaria allí contenidas a las facultades del Congreso, aprovechando los espacios de las fracciones VI (hoy derogada) y VII (que se refiere precisamente a las contribuciones necesarias por cubrir el Presupuesto) del artículo 73.
Las facultades de control presupuestario continuarían contenidas en el ámbito del artículo 74, fracción IV, para seguir siendo competencia exclusiva de la Cámara de Diputados, con la representación de la nación que asigna a los miembros de este órgano legislativo el artículo 51.
En tal virtud, examinadas a profundidad para hacerlas acordes con la nueva naturaleza jurídica del Presupuesto General de la Federación, la nueva redacción del artículo 73, fracción VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos incluiría las siguientes disposiciones en materia presupuestaria:
A.1. Unificación de los ingresos y los egresos en una sola ley
El enfoque que la doctrina actual da al Presupuesto subraya su carácter esencialmente dinámico y flexible, fruto de la plasmación cuantitativa y cualitativa de una triple vertiente instrumental: de política económica, de programación de la actividad pública y de negociación de intereses de agentes con capacidad de representación y toma de decisiones.
La situación de la economía en cada momento condiciona la orientación de la política económica. Recíprocamente, la política económica persigue determinados objetivos que afectarán el desenvolvimiento económico. Cualquier decisión sobre ingresos y gastos públicos tendrá incidencia relevante sobre el conjunto de la economía. Y, correlativamente, la situación económica y los objetivos definidos para la política económica también afectarán la recaudación y la evolución de los gastos.
La moderna labor de presupuestación implica realizar un diagnóstico de la calidad económica y social para detectar los problemas sobre los que la política económica actuará, determinar los objetivos perseguidos: función estabilizadora, función redistributiva, provisión de bienes y servicios, y la concreción de éstos en los programas de gasto; decidir qué medidas deben ser implantadas; y determinar el costo de tales medidas, analizando sus efectos en relación no sólo con los objetivos perseguidos sino también con otros objetivos, variables y medidas que compiten por los mismos recursos.
La Ley General de Presupuesto en todo Estado democrático no debe, pues, limitarse a aprobar los créditos necesarios para la ejecución de los programas de gasto, sino que también debe expresar los recursos con que han de financiarse dichos créditos, en el objetivo de replantear los mecanismos de programación-presupuestación para compatibilizar los planos y programas en la realidad, así como para reorientar el flujo de efectivo de las dependencias a efecto de liberar más recursos para otras acciones fundamentalmente del gobierno.
Empero, además, siendo el resultado de un complejo proceso de negociación en que confluye multiplicidad de intereses de carácter político, social y económico externos, pero también internos a la propia organización administrativa, es contundente que el procedimiento de aprobación del Presupuesto de Egresos no debe ser obra de una sola de sus Cámaras sino del Congreso General en su conjunto, como máximo órgano de representación nacional.
La unificación de egresos e ingresos en una sola ley no sólo terminaría con una absurda reminiscencia del unicamarismo inicialmente establecido en la Constitución de 1857, que al ser suprimido excluyó al Senado de la aprobación del Presupuesto, sino que al abordar simultáneamente el origen y la aplicación de los recursos públicos, haría plenamente acorde el Presupuesto de la Federación con los principios de unidad y universalidad que doctrinariamente rigen en materia presupuestaria.
Lo anterior, en forma plena, permitiría vincular expresamente el Presupuesto con las metas y los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales, dándole mayor claridad y transparencia tanto para efectos de la revisión de la Cuenta Pública como para convertirlo en un instrumento de la eficiencia administrativa y de la efectividad programática.
Como con absoluta convicción y claridad ha demostrado el ex diputado federal Mauricio Rossell en la obra Congreso y gobernabilidad en México, revisar el formato de presentación del Presupuesto de Egresos permitiría que los legisladores concentren sus decisiones fundamentadas en acuerdos macroeconómicos que permitan sustentar una política económica de Estado con visión de largo plazo, así como en la selección de las operaciones gubernamentales que deban tener apoyos presupuestales.
De esa forma será posible no sólo propiciar un desarrollo económico sostenido, sino contar con elementos para evaluar los avances del plan y los programas. Asimismo, permitiría establecer normas operativas claras para mejorar el control y la distribución del gasto público, al tiempo que se incrementarían los ingresos gubernamentales por concepto de derechos, productos y aprovechamientos.
En síntesis, la unificación de la hoy Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos en un solo documento, que se denominaría Ley de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Federación, permitiría mejorar simultáneamente el proceso de toma de decisiones y el de rendición de cuentas.
A.2. Fecha de presentación del Presupuesto general del Estado
Como precisa el maestro Elisur Artega Nava, en la Constitución de 1857 el Congreso de la Unión gozaba de un plazo amplio para estudiar, discutir y aprobar el Presupuesto. Debía presentarse el penúltimo día del primer periodo de sesiones, lo que significaba que debería obrar en su poder a mediados de diciembre de cada año. El proyecto pasaba a una comisión de legisladores, nombrada el mismo día en que la recibía, para su examen y dictamen. Este, junto con el proyecto, debía presentarse en la segunda sesión del segundo periodo ordinario de sesiones, lo que denotaba que debería serlo a principios de abril.
Durante varias décadas, ya vigente la Constitución de 1917, el titular del Ejecutivo hacía llegar a los legisladores los respectivos proyectos de Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos para que los examinaran en plazos verdaderamente ridículos, a veces un par de días, actitud tecnocrática que atentaba contra la soberanía de los órganos legislativos y contribuía a su descrédito.
Pretendiendo remediar la incongruencia, se reformó el párrafo segundo del artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, estableciendo en su redacción actual: "El Ejecutivo federal hará llegar a la Cámara la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre o hasta el día 15 de diciembre cuando inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83, debiendo comparecer el secretario del despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos".
No obstante, el plazo actualmente concedido sigue siendo igualmente insuficiente. A partir de que el Ejecutivo federal hace llegar la iniciativa de Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federación a la Cámara de Diputados, el órgano legislativo respectivo cuenta con escasas cuatro semanas para examinar y discutir miles de documentos, para sostener audiencias con las autoridades hacendarias, para desarrollar un dictamen legislativo, para debatir la ley y votarla.
Ese apretado periodo contrasta con las 28 semanas, aproximadamente, que tiene el Ejecutivo para elaborar el anteproyecto de la ley presupuestal con el apoyo de miles de especialistas en todas las áreas presupuestales del Gobierno Federal.
El derecho comparado demuestra que, en los sistemas bicamarales de América Latina, el Poder Legislativo tiene un promedio de 76 días para aprobar el Presupuesto, mientras que los sistemas unicamarales conceden un promedio de 100 días a su Poder Legislativo para examinar y aprobar el Presupuesto.
Como concibe Mauricio Rossell en la obra citada, el mantenimiento de un plazo tan reducido para analizar y aprobar el paquete financiero no sólo no es realista sino que, de hecho, ha vuelto nugatoria la facultad de control presupuestal del Legislativo y se ha constituido en un foco de alerta más en materia de gobernabilidad.
Por ello, es necesario anticipar la fecha en que el Ejecutivo debe presentar el paquete financiero para su discusión a por lo menos 90 días a la fecha límite para su aprobación.
En la iniciativa se propone el 15 de septiembre como fecha límite para que el Ejecutivo federal haga llegar la iniciativa de Ley de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República, y el Legislativo cuente cuando menos con un lapso de 90 días para su examen, discusión y aprobación, a excepción del año en que el Presidente de la República inicie su encargo en la fecha prevista en el artículo 83, en el que podrá hacerlo hasta el 15 de diciembre, como se previene en la redacción actual.
Igualmente, en el texto constitucional reformado se mantendría la posibilidad de ampliar el plazo de presentación de la iniciativa, siempre que medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de ambas Cámaras del Congreso de la Unión, debiendo comparecer en todo caso el secretario de despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven.
A.3. Prohibición expresa de cualquier partida secreta
La fiscalización de las finanzas públicas es una de las principales áreas que definen la relación entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo en México.
El presidencialismo que ha operado es distinto del sistema presidencial que asienta nuestra Constitución, esencialmente porque no han funcionado los controles constitucionales que el Legislativo puede y debe ejercer sobre el Ejecutivo.
Los últimos gobiernos crearon y desarrollaron una administración pública que, en algunas de sus áreas, fue penetrada desde arriba por la corrupción y el enriquecimiento ilícito, con núcleos burocráticos que manipulan la ley de acuerdo con sus intereses.
La discrecionalidad y la corrupción en el ejercicio de la economía pública llegaron en los años noventa a sus niveles más altos. Durante el "salinismo", el gobierno intervino directamente en la configuración de un nuevo poder financiero, emprendió las privatizaciones sin sujeción a la normatividad de parte fundamental de los activos de la nación y ejerció, a través de los recursos del Ramo 23 y de la partida secreta (entre otros), el equivalente a cerca de 500 mil millones de pesos del Presupuesto, sin control alguno.
El buen ejercicio de mando de un gobierno democrático debe comenzar por una adecuada administración, con respeto irrestricto de la ley, honestidad a toda prueba, transparencia y rendición periódica de cuentas a los ciudadanos y organización eficiente y responsabilidad social.
El nuevo ejercicio republicano de la política debe construirse sobre la base de una administración pública sometida plenamente al derecho, que represente el fin del poder absoluto y unipersonal del Poder Ejecutivo sobre las decisiones de gasto, ingreso y deuda pública y sobre las políticas de estabilización y ajuste.
La ley debe impedir que el ejercicio de la autoridad degenere en prácticas patrimonialistas.
Por ser fuente de corrupción, descrédito y desconfianza en la Administración Pública Federal, la prohibición expresa en el texto constitucional de cualquier partida secreta en el Presupuesto implicaría un importante paso hacia adelante en la nueva forma de ejercicio republicano del gobierno.
A.4. Reconducción presupuestaria
En las disposiciones constitucionales en materia presupuestaria existe otro vacío legal: no se determina qué debe observarse en caso de que el Presupuesto no sea aprobado al 1 de enero.
Si acaso el artículo 75 constitucional previene que la Cámara de Diputados, al aprobar el Presupuesto de Egresos, no podrá dejar de señalar la retribución que corresponda a un empleo que esté establecido por la ley y, en caso de que por cualquier circunstancia se omita fijar dicha remuneración, se entenderá por señalada la que hubiere tenido fijada en el Presupuesto anterior o en la ley que estableció el empleo.
La ausencia de alguna disposición que prevea una salida en caso de que el Presupuesto no sea aprobado en el plazo constitucional es una situación que podría generar conflictos irresolubles de gobernabilidad y poner en serio riesgo la estabilidad financiera, económica y política de México.
En el derecho constitucional comparado se establecen esencialmente dos mecanismos para garantizar la disponibilidad de un Presupuesto al inicio de cada ejercicio fiscal: uno, vigente en países como Perú, Bolivia y Chile, si el proyecto del Ejecutivo no es aprobado en los plazos que la Constitución establece, de forma automática adquiere fuerza de ley; y el otro, al que se sujetan países como España, Venezuela, Guatemala y Honduras, si el Presupuesto no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerará automáticamente prorrogado el del ejercicio anterior hasta la aprobación del nuevo.
En la presente iniciativa se acoge el sistema de mantener vigente el Presupuesto general del Estado del año anterior hasta en tanto se realice la aprobación del nuevo. Es decir, se decide por una prórroga temporal.
La prórroga de la vigencia del anterior para el caso de que, llegados al inicio del año fiscal no se cuente con un Presupuesto aprobado, evitaría cualquier posibilidad de parálisis del Estado al suspenderse los servicios públicos básicos.
Al permitirse extender la vigencia del Presupuesto del año anterior en caso de no aprobarse el nuevo proyecto dentro del plazo constitucional, se evitaría en los hechos cualquier crisis de gobernabilidad; se contribuiría al fortalecimiento de las facultades de control que en materia presupuestal corresponden a los legisladores, al concederles mayor tiempo para analizar las propuestas y presentar contrapropuestas; y, en la práctica, se haría más eficiente el ejercicio del gasto por parte de las dependencias y las entidades públicas.
Además, ante la posibilidad de prórroga del Presupuesto del año anterior, la presión de la opinión pública apresuraría al Ejecutivo y a legisladores a alcanzar consensos antes de la expiración del plazo constitucional, y el Presupuesto se manifestará como resultado de un auténtico proceso de negociación de todos los sectores sociales del país.
A.5. Periodo extraordinario de sesiones del Congreso para aprobar el Presupuesto general del Estado
En virtud de que sólo se considera la posibilidad de prorrogar temporalmente la vigencia del Presupuesto del año anterior, actualizado el supuesto de que el proyecto no sea aprobado dentro del plazo establecido en la Constitución, de acuerdo con la iniciativa se faculta y obliga a la Comisión Permanente a convocar al Congreso a un periodo extraordinario de sesiones, que iniciaría el 2 de enero, para examinar, discutir y aprobar la Ley de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República.
B) Prohibición expresa del veto presidencial en materia presupuestaria
Existe consenso absoluto en que la excesiva concentración de poderes públicos y políticos en el titular del Ejecutivo, fundada lo mismo en disposiciones legales que en prácticas metaconstitucionales, en los hechos ha impedido el ejercicio democrático de la función pública y distorsionado la práctica republicana del equilibrio entre los poderes, constituyéndose en un serio obstáculo para la transición democrática.
Como una de las decisiones políticas fundamentales, en nuestro orden constitucional la idea central de la división de poderes se estructuró en su concepción clásica como un medio para preservar la libertad y evitar el abuso de poder: que el poder detenga al poder, que lo detenga por y para la gobernabilidad y la libertad del ciudadano, a través de la interdependencia, colaboración y coordinación entre los tres poderes públicos.
En la circunstancia política y social actual del país, ya nadie pone en duda que, mediante reformas constitucionales pertinentes, es necesario restaurar ese sentido original del principio de división de poderes, en aras de reforzar el sistema de frenos y contrapesos, para motivar una sana colaboración y coordinación entre los poderes públicos y generar un nuevo arreglo y equilibrio.
Para reforzar el sistema de pesos y contrapesos, deben ser revisados e instaurarse reformas constitucionales a los dos mecanismos principales a través de los cuales el Constituyente del 17 formó la división de poderes y la realización de su interdependencia y colaboración: uno, el que previene la obligada concurrencia de dos poderes públicos en el procedimiento de formación de un acto, para su validez; el otro, el que otorga a uno de los poderes algunas de las facultades que no son peculiares de ese poder sino de alguno de los otros dos.
En el caso específico del artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuya adición se propone, en sus incisos a), b), c) y j), sanciona el veto como un acto de colaboración entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo, como un acto integrante de la función legislativa, que asocia al Ejecutivo a la responsabilidad en la formación de leyes.
Técnicamente, el Constituyente concibió el veto como una institución de procedencia, de naturaleza suspensiva y alcances muy limitados, para que el Presidente de la República estuviese en condiciones de hacer llegar al Congreso de la Unión información, objeciones y cuestionamientos adicionales que pudieran no haber sido tomados en cuenta al discutirse y aprobarse la respectiva iniciativa durante el proceso legislativo seguido.
Empero, nunca se pensó en instaurar la figura jurídica del veto como un instrumento de carácter absoluto e insuperable que alterara la perfecta división de poderes y entregara al Ejecutivo la parte decisiva en la formación de leyes.
Si bien el poder hegemónico del Presidente de la República y la integración del Congreso de la Unión casi en su totalidad con legisladores de un solo partido político hicieron que, durante décadas, la institución del veto tuviera una realidad meramente teórica, sin efectividad práctica, en la que -como acertadamente apreciaba el doctor Jorge Carpizo- parecía más bien que el Presidente legislaba y el Legislativo ejercía una especie de derecho de veto respecto a los proyectos presidenciales no importantes.
La pluralidad con que hoy están formadas ambas Cámaras del Congreso de la Unión, a riesgo de distorsionar la naturaleza jurídica de la institución como solo acto de colaboración, exige replantear en forma inmediata los términos y las condiciones de procedencia del veto, por lo que se refiere a la mayoría exigida para superarlo y a los casos en que no procede por disposición constitucional expresa.
Seguir requiriendo el voto aprobatorio de las dos terceras partes del número total de miembros presentes, en las condiciones de pluralidad y correlación de fuerzas que ahora se viven en ambas Cámaras del Congreso, hace prácticamente insuperable el veto, trastocando la institución de un mero acto de colaboración legislativa en instrumento que rompe la perfecta división de poderes, al irrogar al Ejecutivo influencia decisiva en el procedimiento de formación de leyes y anular el poder de decisión de las mayorías parlamentarias.
Por ello, la presente iniciativa pretende adicionar el inciso j) del artículo 72 constitucional para incluir, por su trascendencia, dentro de los casos en que no procede el veto, por disposición constitucional expresa, a la Ley de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República y a las reformas constitucionales. En cuanto que si actualmente existe criterio casi unánime en nuestros tratadistas de que las reformas constitucionales no pueden ser objeto de veto por tratarse de actos del poder revisor de la Constitución, que es un órgano de jerarquía superior al Congreso de la Unión y al Poder Ejecutivo, ubicado entre el Poder Constituyente y los poderes constituidos; y que respecto al Presupuesto de Egresos tampoco procede el veto, por tratarse de un acto emitido por la Cámara de Diputados en ejercicio de sus facultades exclusivas. Esto, en aplicación de la regla general que se desprende del mismo artículo 72, que sólo hace pertinente el veto respecto de actos del Congreso de la Unión en el desahogo de sus facultades legislativas, pero no respecto a las facultades exclusivas de cada una de las Cámaras.
La unificación de la hoy Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos en un solo documento, que se denominaría Ley de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Federación, daría al Presupuesto general del Estado el carácter de acto del Congreso de la Unión y haría legalmente procedente el veto presidencial en su contra.
Su efecto suspensivo hace inaceptables las graves consecuencias que en la estabilidad política y económica del país ocasionaría la interposición de un veto presidencial contra la Ley de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República. Sólo es cuestión de imaginar las instituciones de la República sin autorización para realizar gastos de inversión a consecuencia de la promoción de un veto.
Resulta apremiante, por tanto, adicionar la norma de nuestra Carta Magna para impedir una interpretación subjetiva del Presidente de la República en turno en tan trascendentes materias, e incluir entre los casos en que no procede el veto presidencial por disposición constitucional expresa a la Ley de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República y a las reformas constitucionales.
En vista de las anteriores consideraciones, y con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, someto a la consideración de esta soberanía la siguiente
Iniciativa de decreto que adiciona el artículo 72, inciso j); reforma el artículo 73, fracciones VI y VII; reforma el artículo 74, fracción IV; y deroga el artículo 75 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia presupuestaria
Unico. Se adiciona el artículo 72, inciso j); se reforma el artículo 73, fracciones VI y VII; se reforma el artículo 74, fracción IV, y se deroga el artículo 75 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 72. ...
a) a i) ...
j) El Ejecutivo de la Unión no puede hacer observaciones a las reformas constitucionales, a Ley de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Federación, a las resoluciones del Congreso o de alguna de las Cámaras, cuando ejerzan funciones de cuerpo electoral o de jurado, lo mismo cuando la Cámara de Diputados declare que debe acusarse a uno de los altos funcionarios de la Federación por delitos oficiales. Tampoco podrá hacerlas al decreto de convocatoria a sesiones extraordinarias que expida la Comisión Permanente.
Artículo 73. El Congreso tiene facultad para:
I. a V. ...
VI. Examinar, discutir y aprobar anualmente la Ley de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Federación. En la ley constarán todos los ingresos y los egresos fiscales.
El Ejecutivo federal hará llegar al Congreso, a través de la Cámara de Diputados, la iniciativa de Ley de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de septiembre o hasta el día 15 de diciembre cuando inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83, debiendo comparecer el secretario del despacho correspondiente a dar cuenta de la misma.
Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de Ley de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Federación, cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio del Congreso o de la Comisión Permanente, debiendo comparecer en todo caso el secretario del despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven.
Está prohibido establecer cualquier partida secreta en la Ley de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Federación.
Si la Ley de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Federación no se aprobara antes del primer día del ejercicio fiscal correspondiente, se considerará automáticamente prorrogada la del ejercicio anterior hasta la aprobación de la nueva ley.
Cuando la Ley de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Federación no se aprobara antes del primer día del ejercicio fiscal correspondiente, la Comisión Permanente deberá convocar al Congreso a un periodo extraordinario de sesiones que dará inicio el día 2 de enero, a efecto de aprobar la ley.
VII. El Congreso, al aprobar la Ley de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Federación, no podrá dejar de señalar la retribución que corresponda a un empleo que esté establecido por la ley y, en caso de que por cualquier circunstancia se omita fijar dicha remuneración, se entenderá por señalada la que hubiere tenido fijada en la ley anterior o en la ley que estableció el empleo.
VIII. a XXX. ...
Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:
I. a III. ...
IV. Revisar la Cuenta Pública del año anterior.
La revisión de la Cuenta Pública tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el Presupuesto y cumplido los objetivos contenidos en los programas. Para la revisión de la Cuenta Pública, la Cámara de Diputados se apoyará en la entidad de fiscalización superior de la Federación, si del examen que ésta realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley.
La Cuenta Pública del año anterior deberá ser presentada a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión dentro de los 10 primeros días del mes de junio.
Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la Cuenta Pública cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente, debiendo comparecer en todo caso el secretario del despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven;
V. a VIII. ...
Artículo 75. Se deroga.
Transitorio
Unico. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a los nueve días del mes de septiembre de dos mil tres.
Dip. Cristina Portillo Ayala (rúbrica)
(Turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales. En tanto se designe la Comisión, consérvese en la Dirección General de Proceso Legislativo. Septiembre 9 de 2003.)