De reformas y adiciones a los articulos 2º y 3º de la Ley de Fiscalizacion
Superior de la Federacion,
asi como a los articulos 39 y 45 de la Ley Organica del Congreso General de los Estados
Unidos Mexicanos, para potenciar la facultad de control del Congreso de la Union, presentada por la diputada Josefina
Hinojosa Herrera, del grupo parlamentario del PRI, en la sesion del jueves 29 de
noviembre de 2001.
Versión para Imprimir
Con fundamento en la fracción II del artículo 71 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los
artículos 55, fracción II, 56 y 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del
Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, en mi carácter de Diputada
Federal, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional,
someto a la consideración de esta Honorable Cámara de Diputados la presente
Iniciativa de Decreto por el que se reforman y adicionan los artículos 2º y 3º
de la Ley de
Fiscalización Superior de la Federación, así como se adicionan y reforman los
artículos 39 y 45 de la
Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos, al tenor de la siguiente:
Exposición de Motivos
El sistema presidencial mexicano ha tenido como uno
de sus rasgos principales, la supremacía del Poder Ejecutivo sobre los otros
poderes.
Académicos y políticos han señalado con oportunidad,
las características del régimen que ha permitido al Poder Ejecutivo actuar más
allá de las facultades que la Constitución le otorga. Durante los últimos años
la búsqueda de los mecanismos que garanticen el equilibrio entre poderes, ha
sido el gran tema en el debate político y jurídico.
Hoy, en esta inédita circunstancia de la Nación, el
desarrollo de la vida democrática en México atraviesa necesariamente por el
fortalecimiento del Poder Legislativo, no para debilitar al Ejecutivo, sino
para favorecer el sistema de pesos y contrapesos. Por lo que es indispensable
que el Legislativo asuma, el ejercicio pleno de las facultades que nuestra
Carta Magna le otorga.
En su aspecto formal, las funciones que ejercen los
órganos parlamentarios constituyen actos de naturaleza legislativa, pero
ejercen también por disposición constitucional, actos de naturaleza distinta a
la formalmente legislativa, tales como: las funciones de control, la función deliberativa,
la función política, la función representativa y funciones administrativas y
jurisdiccionales, entre otras.
Esta iniciativa tiene como propósito potenciar la
facultad de control del Congreso de la Unión, en la que se enmarca, como facultad exclusiva
de la Cámara
de Diputados, la aprobación y vigilancia en el ejercicio del presupuesto.
Para robustecer esta función es necesario que la Cámara disponga de
normas jurídicas que le permitan, como órgano de representación nacional,
ejercer de manera íntegra la potestad de control del gasto y evaluación de las
políticas públicas, que constitucionalmente le corresponden.
Al respecto, se observa que la operación política del
proceso presupuestario ha cambiado mucho en el último siglo, aún cuando en este
campo la regulación original de 1917 no se ha reformado sustancialmente, y por
tal razón se ha permitido un amplio margen de manejo unilateral por parte del
Ejecutivo Federal.
En este sentido se ha afirmado que: “La regulación en
la materia no solo es muy general y extraordinariamente precaria, sino que,
vista desde la integralidad del ordenamiento constitucional genera obstáculos
para la deliberación parlamentaria e incertidumbre respecto al papel que han de
jugar los órganos Ejecutivo y Legislativo en su proceso de aprobación y
aplicación”. (El Proceso Presupuestario y
las Relaciones entre los Organos del Poder, Gutiérrez, Gerónimo, Lujambio,
Alonso y Valadés, Diego).
No fue sino hasta la Reforma Política
de 1977 cuando empezó a transformarse la norma constitucional en la materia,
precisando una serie de conceptos que han ido definiendo el papel que le
corresponde al Legislativo dentro del régimen constitucional del Presupuesto,
mediante cambios en la legislación a lo largo de más de dos décadas, en un
proceso que aún se encuentra en curso y sus efectos a la fecha son limitados e
insuficientes.
Destacan entre los principales cambios, los que
atienden al papel de la
Entidad de Fiscalización Superior, a la que atinadamente se
le ha fortalecido al otorgarle autonomía técnica y de gestión.
En los últimos años el Poder Legislativo ha pugnado
por asumir cabalmente sus atribuciones, ampliando y fortaleciendo en la nueva
Ley Orgánica del Congreso General las funciones de las Comisiones
parlamentarias, que tradicionalmente han estado aisladas del proceso decisorio
presupuestal.
Cabe señalar que la aprobación del presupuesto y la
fiscalización de las políticas públicas, son actividades que históricamente a
nivel internacional han sido encabezadas por los congresistas, y es en este
sentido que las reformas de 1999 de la citada ley recupera para las comisiones
legislativas sus tareas de información y control evaluatorio abriéndose con
ello la puerta legal para un verdadero control parlamentario de las políticas
públicas.
Por esta razón, sorprende sobremanera que, al
aprobarse las reformas en la Fiscalización Superior, no se hayan previsto las
vinculaciones necesarias entre el órgano fiscalizador y las comisiones
parlamentarias en materia de supervisión de las políticas públicas por medio
del presupuesto de egresos, que es el instrumento a través del cual
verdaderamente pueden ejercer la potestad constitucional prevista.
En este sentido, la falta de una normatividad
específica al respecto no debe de interpretarse como una renuncia del Congreso
de la Unión
a su participación preponderante en la rendición de cuentas, sino que está
pendiente desarrollar la reglamentación complementaria de tal modo que sea
posible superar el papel poco consistente que han tenido en la elaboración y
control del Presupuesto de Egresos de la Federación.
La presente iniciativa, parte del principio de que,
en un régimen de división de poderes, el seguimiento permanente a través de
Comisiones, de las políticas públicas impulsadas por el Ejecutivo, coadyuvaría
sin duda al desarrollo del país, porque esta Cámara no sólo tiene como tarea
hacer leyes, sino también vigilar su aplicación para el mejoramiento de las
mismas.
Esto se logrará, mediante mecanismos para fortalecer
las instancias que la
Ley Orgánica del Congreso General prevé, ya que a pesar a los
avances en la materia, las Comisiones aún se ven limitadas en el ejercicio
pleno de sus atribuciones. Su desarrollo, sin duda, abonaría eficazmente en el
debate parlamentario sobre el rumbo y calidad de las políticas públicas.
En sentido contrario, se observa en la actual
legislación disposiciones que expresamente obstaculizan el cumplimiento de la
función de control político del Congreso, por ejemplo, en ninguna parte de la Ley de Fiscalización Superior
se contempla lo relativo a las relaciones entre la Auditoría Superior
y las Comisiones parlamentarias, siendo que ambas instancias comparten la
misión de evaluación de las políticas públicas, mediante la verificación del
cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales.
Si bien es cierto que las reformas a la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos y, la aprobación de la Ley de Fiscalización Superior
de la Federación, significaron un avance respecto a la
fiscalización de los recursos públicos; también es claro que para lograr el
propósito de su creación se debe vincular su esfuerzo con el espíritu de la
nueva Ley Orgánica del Congreso, en el sentido de fortalecer el trabajo de las
Comisiones en la evaluación de las políticas públicas.
Es loable el hecho de que a la Entidad de Fiscalización
Superior de la
Federación, se le haya dado autonomía técnica y de gestión
para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, ya
que ello facilita sus labores. Sin embargo, no fue fortificante para el Poder
Legislativo que las reformas de reciente aprobación, hayan constituido una
Entidad de Fiscalización como organismo desvinculado de los principales órganos
operativos de la Cámara
de Diputados, dejándole a ésta sólo la facultad para que a través de una
Comisión, vigile el trabajo de aquella en la revisión de la Cuenta Pública.
Es importante, destacar que el sentido esencial de
las facultades que el artículo 74 de la Constitución, fracciones II y IV, otorga a la Cámara de Diputados
para coordinar el desempeño de las funciones de la Entidad de Fiscalización
superior de la
Federación y para revisar la Cuenta Pública,
es el de establecer con mayor contundencia el equilibrio entre poderes,
mediante mejores instrumentos, ya que, con ellos avanzaremos en la
transparencia y eficacia del manejo de la hacienda pública.
Sin embargo, es de observarse que, bajo el argumento
de que la Cámara
de Diputados no debe politizar los procesos de revisión de la Cuenta Pública,
en la ley reglamentaria se alejó de los diputados al Órgano de Fiscalización,
siendo que es el instrumento técnico asesor para el ejercicio de una de las
funciones fundamentales de los representantes populares: el control evaluatorio
mediante la solicitud de cuentas.
Con este propósito específico, en la Ley Suprema se otorgó
a la representación nacional la facultad de “Coordinar… el desempeño de las funciones” de la Auditoría Superior,
lo cual significa entre otras cosas armonizar las actividades de fiscalización
con los requerimientos de los órganos operativos de la Cámara que son las
comisiones parlamentarias.
Es importante recordar aquí, que la idea original de
la representación política no surgió vinculada con la función legislativa del
poder, sino con las funciones tributarias y de gasto, y por tal razón aun en el
constitucionalismo contemporáneo los congresos han sido flexibles en materia de
delegación legislativa, pero no en lo concerniente a las facultades fiscales y
presupuestarias.
No debemos soslayar la representatividad que la Cámara de Diputados
tiene de los habitantes de este país, que aunado a la facultad para la
aprobación del presupuesto de egresos y la fiscalización de los recursos
públicos, hacen de estos instrumentos, más que procesos técnicos, elementos de
control político en el manejo de los dineros del pueblo, necesarios además,
para el sano desarrollo del país.
Esta Cámara no debe estar sujeta sólo al formato de
la evaluación de la cuenta pública que realiza la Entidad de Fiscalización,
por el contrario esta soberanía debe impulsar los trabajos del órgano
fiscalizador para que se pueda llevar a cabo de manera minuciosa, en todo
momento, en forma atingente y eficaz, la revisión del manejo de los recursos
públicos.
Por ello, las Comisiones como órganos que coadyuvan
al pleno ejercicio de las facultades consagradas por la Constitución a
la Cámara
de Diputados, deben participar de manera más activa en los procesos de
presupuestación del gasto y fiscalización del mismo, creando para el efecto
facultades expresas en la Ley
de Fiscalización Superior y en la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados
Unidos Mexicanos.
Como Poder representativo, debemos contribuir a que
las decisiones del gobierno frente a determinados problemas públicos, sean las
adecuados desde el inicio de la
aplicación de los recursos y no tener que esperar a que los hechos estén
totalmente consumados para entonces intervenir. Para ello es fundamental,
proveer, elementos evidenciales, argumentativos y de persuasión que
proporcionen una visión integral entre el presupuesto y la fiscalización de los
recursos.
Es pues la presupuestación y la fiscalización, parte
toral en la evaluación de políticas publicas, de modo que, poder valorarlas
desde su inicio hasta el final, permitirá que las acciones u omisiones del
gobierno, que provocan consecuencias positivas o negativas, puedan mitigarse,
incrementarse o neutralizarse para resolver el problema que les dio origen.
Por lo anterior, para el buen desempeño de la Cámara de Diputados
en la evaluación de las políticas públicas, es de particular importancia que
este facultada, a solicitud expresa de las Comisiones, para ordenar a la Entidad de Fiscalización
Superior de la
Federación, fiscalizar a determinadas entidades cuando
existan elementos que hagan suponer que no se esta ejerciendo el gasto conforme
a las disposiciones legales o en los casos que el control evaluatorio lo
recomiende.
Así también, que las comisiones puedan rendir
opiniones fundadas sobre el contenido del Presupuesto de Egresos de la Federación, les
permitiría hacer del proceso presupuestario un ejercicio más eficaz e
informado, recomendable para una mejor evaluación de las políticas públicas
impulsadas por el Ejecutivo.
Es urgente que el debate parlamentario sobre la
orientación y calidad de los programas federales se fortalezca en esta Cámara,
siendo la única responsable de la aprobación del presupuesto, es indispensable
dejar a un lado el debate no especializado, el de estira y afloja para la
asignación de fondos entre programas, que a falta de mejores elementos sólo
tiende a satisfacer clientelas partidistas.
Se ha insistido en el desarrollo de las presentes
motivaciones, el que las Comisiones de la Cámara de Diputados fortalezcan sus facultades,
ya que son órganos imprescindibles para eficientar el trabajo de un Parlamento.
Es en ellas donde los diputados participan de manera activa en los rubros que
les interesan, donde a final de cuentas se dispone de mayor tiempo para el
análisis y la discusión.
Es importante bajo la nueva coyuntura política, que
retomemos e impulsemos las reformas que se dieron en la LVII legislatura, a fin de
ampliar el ámbito de acción de las Comisiones. A partir de 1999 las comisiones
ordinarias dejaron de ser sólo órganos de dictamen legislativo, posibilitadas
ahora para el control parlamentario de la política pública bajo las “tareas de
información” y “de control evaluatorio”, restringidas no obstante, por el
numeral 3 del artículo 39 de la propia Ley Orgánica del Congreso, que limita el
control evaluatorio a lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 93
constitucional, contraviniendo en esencia la potestad evaluatoria, que por su
naturaleza debe de ser permanente.
Es entonces oportuno, que los legisladores insistamos
en las facultades necesarias para el ejercicio de nuestras tareas de control
evaluatorio de las políticas públicas.
En este sentido, a fin de que la Cámara de Diputados
y sus Comisiones puedan cumplir con su función de control es preciso que estén
facultadas para requerir la información necesaria en cualquier fase del proceso
presupuestario, sin las actuales limitaciones establecidas por el formato
tradicional de la
Cuenta Pública ni las restricciones al control evaluatorio,
contenidas en la Ley
de Fiscalización Superior de la Federación y la Ley Orgánica
del Congreso.
Con este propósito, se propone que se adicione el
artículo 3º de la Ley
de Fiscalización Superior de la Federación, estableciendo en un segundo párrafo
que el pleno de la
Cámara de Diputados o sus Comisiones puedan ordenar a la Auditoria Superior
de la Federación,
sin menoscabo de su autonomía técnica y de gestión, la investigación de la
gestión financiera de dependencias de alguno de los poderes de Unión o de los
entes públicos federales.
Asimismo, que se reforme el párrafo primero del artículo
45 de la Ley
Orgánica del Congreso General de los Estado Unidos Mexicanos,
con el objeto de que la solicitud de información al Ejecutivo Federal no se
circunscriba a las comisiones ordinarias, sino que dichas facultades puedan ser
ejercidas por cualquier tipo de Comisión.
Considero importante a su vez, que el análisis del
Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, debe estar al cargo de todas las
comisiones ordinarias en su respectivo sector cuya materia se corresponde con
los ramos de la Administración Pública Federal, por lo que a fin
de reglamentar este propósito se incorporan tres numerales al artículo 45 de la Ley Orgánica
del Congreso General.
Además de lo anterior se faculta a las comisiones
ordinarias a que puedan citar a los titulares y funcionarios de las diferentes
dependencias federales a fin de analizar el proyecto de presupuesto; dándoles
también un plazo para que las observaciones que resulten del análisis del
proyecto sea remitidas a la
Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, la cual deberá
estudiar y tener en cuenta, para la aprobación del dictamen correspondiente,
las observaciones hechas por la comisiones.
Motiva esta propuesta, la firme convicción de que
para fortalecer esta Cámara y cumpla plenamente con su función de control, que
por mandato constitucional debe ejercer, es necesario favorecer ampliamente el
sistema de comisiones.
Por lo anteriormente expuesto, me permito someter a
la elevada consideración del Honorable Congreso de la Unión, la presente iniciativa de decreto por el cual se
reforman y adicionan los artículos 2º y 3º de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, así
como reforman y adicionan los artículos 39 y 45 de la Ley Orgánica
del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículo
Primero. Se reforma la fracción VII del artículo 2º y se adiciona un
segundo párrafo al artículo 3º de la
Ley de Fiscalización Superior de la Federación, para
quedar como sigue:
Artículo
2.- Para efectos de esta Ley, se entenderá por:
I. a VI. ...
VII. Gestión financiera: La actividad de los poderes de la Unión y de los entes
públicos federales, respecto de la administración, manejo, custodia y
aplicación de los ingresos, egresos, fondos y en general, de los recursos
públicos que estos utilicen para la ejecución de los objetivos contenidos en
los programas federales aprobados, sujetos a la revisión de la Cámara, a través de la Auditoria Superior
de la Federación,
a fin de verificar que dicha gestión se ajusta a las disposiciones legales,
reglamentarias y administrativas aplicables, así como el cumplimiento de los
programas señalados;
Artículo
3.- …
…
La Cámara o sus Comisiones, podrán ordenar a la Auditoria Superior
de la Federación,
la investigación de la gestión financiera
de las entidades fiscalizadas, sin intervenir en la forma autónoma en la que
dichas investigaciones deban cumplirse.
Artículo
Segundo. Se reforma en numeral 3 del artículo 39 y se adiciona
artículo 45 de la
Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo
39.-
1. …
2. …
3.
Las comisiones ordinarias establecidas en el párrafo anterior, tienen a
su cargo tareas de dictamen legislativo, de información y de control
evaluatorio y su competencia se corresponde en lo general con las otorgadas a
las dependencias y entidades de la Administración
Pública Federal.
Artículo
45.-
1. Los presidentes de las
comisiones ordinarias, de investigación
y especiales, con el acuerdo de éstas, podrán solicitar información o
documentación a las dependencias, entidades del Ejecutivo Federal, organismos descentralizados y empresas de
participación mayoritaria cuando se trate de un asunto sobre su ramo o se
discuta una iniciativa relativa a las materias que les correspondan atender de
acuerdo con los ordenamientos aplicables.
2. …
3. …
4. …
5. …
6. Las comisiones ordinarias cuya materia se corresponde con los ramos
de la
Administración Pública Federal, deberán analizar la parte
específica que les corresponda del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación.
7. Para el análisis del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, las
comisiones ordinarias podrán citar a los Secretarios de Estado, al Procurador
de la República,
a los jefes de los departamentos administrativos, así como a los directores y
administradores de los organismos descentralizados, a efecto de evaluar dicho
proyecto.
8. Las observaciones que resulten del análisis del Proyecto de
Presupuesto de Egresos de la Federación, serán enviadas por las Comisiones
Ordinarias a la
Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública en un plazo de 10
días de haber recibido dicho proyecto, y de 5 días cuando inicie en su encargo
el Presidente de la
República, para que esta Comisión analice dichas
observaciones y tome en cuenta en la elaboración del dictamen correspondiente.
9. Las comisiones tendrán las
tareas siguientes:
a) Elaborar su programa anual
de trabajo;
b) Rendir un informe
semestral de sus actividades a la Conferencia para la Dirección y
Programación de los Trabajos Legislativos.
c) Organizar y mantener el
archivo de todos los asuntos que les sean turnados, que deberá ser entregado a
la legislatura siguiente:
d) Sesionar cuando menos una
vez al mes;
e) Resolver los asuntos que la
mesa directiva de la
Cámara les turne;
f) Dictaminar, atender o
resolver las iniciativas; proyectos y proposiciones turnadas a las mismas en
los términos de los programas legislativos acordados por la Conferencia para la Dirección y
Programación de los trabajos Legislativos y;
g) Realizar las actividades
que se deriven de esta ley, de los ordenamientos aplicables, de los acuerdos
tomados por el pleno de la
Cámara y los que adopten por sí misma con relación a la
materia o materias de su competencia.
Transitorio
Unico.- Este
decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario
Oficial de la
Federación.
Palacio Legislativo de San
Lázaro,
a 29 de noviembre del 2001.
Dip. Josefina Hinojosa
Herrera (rúbrica)
(Turnada a las Comisiones de
Gobernación y Seguridad Pública; y de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias,
con opinión de la
Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor
de Hacienda.)