Gaceta Parlamentaria, Cámara de Diputados, número 1486-XI, jueves 29 de abril de 2004.
DE LAS COMISIONES UNIDAS DE
ENERGIA Y DE GOBERNACION, CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE ADICIONAN DOS
PARRAFOS AL ARTICULO SEXTO DE LA LEY REGLAMENTARIA DEL ARTICULO 27
CONSTITUCIONAL EN EL RAMO DEL PETROLEO Y SE REFORMA EL TERCER PARRAFO Y
ADICIONA UN ULTIMO PARRAFO AL ARTICULO TERCERO DE LA LEY ORGANICA DE PETROLEOS
MEXICANOS Y ORGANISMOS SUBSIDIARIOS
Honorable Asamblea:
A las Comisiones Unidas de Energía y de Gobernación de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, correspondientes a la LIX Legislatura, les fue turnada para su estudio y dictamen la MINUTA CON PROYECTO DE DECRETO MEDIANTE LA CUAL SE ADICIONA UN PÁRRAFO AL ARTÍCULO 6o. DE LA LEY REGLAMENTARIA DEL ARTÍCULO 27 CONSTITUCIONAL EN EL RAMO DEL PETRÓLEO Y SE REFORMA EL ARTÍCULO 3o. DE LA LEY ORGÁNICA DE PETRÓLEOS MEXICANOS Y ORGANISMOS SUBSIDIARIOS.
Con fundamento en los artículos 39 y 45 numeral 6 incisos e) y f) de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 57, 60, 87 y 88 del Reglamento Interior para el Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, las Comisiones Unidas de Energía y de Gobernación se abocaron al estudio y análisis de la referida Minuta, al tenor de los siguientes:
1. Antecedentes
En sesión celebrada por esta Cámara de Diputados el 11 de diciembre de 2003, los CC. Secretarios de la misma dieron cuenta al pleno de la minuta que remitió el Senado de la República. El C. Presidente de la Mesa Directiva acordó dar el siguiente trámite: "Túrnese a las Comisiones Unidas de Energía y de Gobernación".
El 25 de febrero de 2004, con el propósito de contar con mayores elementos para dictaminar el asunto que nos ocupa, la Mesa Directiva de la Comisión de Energía, conforme lo establece el artículo 45 de Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y el artículo 90 del Reglamento Interior para el Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, convocó al Director de Planeación Estratégica de Petróleos Mexicanos -PEMEX- para que en la V Reunión Plenaria de Trabajo de la Comisión, presentara a los miembros de ésta el proyecto de cogeneración de PEMEX y diera respuesta a los cuestionamientos respectivos.
Los días 21 y 27 de abril de 2004, las comisiones de Energía y de Gobernación celebraron reuniones para analizar y revisar la referida minuta, así como plantear los términos de su dictamen, mismo que se somete a consideración de esta Soberanía.
2. Objetivos y Antecedentes Legislativos de la Minuta
La minuta con proyecto de decreto tiene como propósito dotar a PEMEX de las facultades jurídicas a fin de que esta paraestatal establezca "plantas de cogeneración de electricidad para autoabastecimiento en las refinerías o para la venta de electricidad" a la Comisión Federal de Electricidad -CFE- y Luz y Fuerza del Centro -LFC.
Para tal efecto, el dictamen que origina la minuta referida señala, entre otras cuestiones, las siguientes:
La cogeneración, entendida como la generación simultánea de calor y electricidad, incrementa la eficiencia energética, pues por un lado aprovecha el calor residual de un proceso industrial al generar simultáneamente electricidad o calor y por otro, favorece la reducción de pérdidas eléctricas por transmisión, ya que las plantas que llevan a cabo este proceso se localizan cerca de los centros de consumo.
Que si los proyectos de cogeneración son dimensionados de acuerdo a la demanda de calor, podrían obtenerse varios beneficios tales como: menores emisiones de bióxido de carbono; ahorros financieros para el sector energético nacional; diversificación de medios de generación eléctrica; reducción de riesgos de abastecimiento eléctrico; ahorros de combustible y la generación de empleos.
Que los proyectos de cogeneración podrían recuperar la inversión en períodos entre tres y cinco años debido a las características de modernidad, ahorro energético y beneficio ambiental que éstos traen consigo, lo que a su vez, posibilitaría la obtención de esquemas de financiamiento más favorables.
Que PEMEX cuenta con un potencial de cogeneración de 4,000 MW, mismos que constituyen el 10% de la capacidad actual del Sistema Eléctrico Nacional.
La legislación que reglamenta las actividades del sector de los hidrocarburos, no considera expresamente la posibilidad de que PEMEX pueda desarrollar actividades vinculadas con la cogeneración de electricidad y la venta de excedentes de este proceso a CFE y LFC.
Así, la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo en sus primeros cuatro artículos establece el objeto de PEMEX y el desarrollo de las actividades que comprenden la industria petrolera. Por su parte, la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios en el artículo tercero especifica los objetos de los cuatro organismos descentralizados: Pemex-Exploración y Producción, Pemex-Refinación, Pemex-Gas y Petroquímica Básica y Pemex-Petroquímica, señalándose que dichos organismos estarán facultados para realizar las operaciones relacionadas directa o indirectamente con su objeto.
De esta forma, se aduce que dada la importancia del sector eléctrico en el desarrollo económico nacional, así como lo esencial que es la diversificación del portafolio energético, el ahorro financiero y el cuidado del medio ambiente, la cogeneración debe ser una obligación del Estado y no sólo una posibilidad.
Por lo anterior, la minuta proyecto de decreto adiciona un párrafo al artículo 6o. de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo y reforma el artículo 3o. de la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos, para que PEMEX realice convenios con CFE y LFC, a fin de establecer plantas de cogeneración para autoabastecimiento en las refinerías o para la venta de electricidad a dichas entidades.
Además, en el Artículo Tercero Transitorio, la minuta establece que ocho años después de publicado el decreto, PEMEX deberá contar con una capacidad instalada de cuando menos 4,000 MW y que los proyectos de cogeneración deben desarrollarse en los estados de la República de menor desarrollo económico y social. Adicionalmente, el Artículo Cuarto Transitorio dispone que la Cámara de Diputados y el Gobierno Federal deberán asignarle los recursos necesarios a PEMEX, CFE y a LFC, para realizar los proyectos de cogeneración establecidos en esta ley.
No obstante que los propósitos de la colegisladora son muy convenientes para impulsar los proyectos de cogeneración en las plantas de PEMEX y la venta de excedentes de energía eléctrica a CFE y LFC, con el fin de perfeccionar jurídicamente la minuta en comento, las Comisiones Unidas de Energía y de Gobernación han precisado un conjunto de observaciones, las cuales se presentan bajo las siguientes:
3. Consideraciones
Como un primer antecedente, debe mencionarse que con sus actuales instalaciones auxiliares generadoras de energía eléctrica, a la fecha PEMEX (Petróleos Mexicanos, organismos subsidiarios y sus empresas) satisface el 90% de sus requerimientos; sin embargo, los términos y condiciones del régimen de permisos para la generación eléctrica establecido por la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y su Reglamento impiden a PEMEX alcanzar el autoabastecimiento del 100% de sus necesidades, ya que la energía generada en un organismo subsidiario solo puede ser consumida en sus instalaciones y sus excedentes no puedan ser destinados al consumo de otro organismo, por lo que, no obstante su capacidad de generación de energía eléctrica, este potencial se subutiliza y PEMEX paga, además, facturas muy elevadas a CFE y LFC por conceptos derivados del servicio público que le prestan, mismos recursos que podrían destinarse a proyectos propios de la industria petrolera. Asimismo, dicho régimen de permisos establece limitantes para la venta de excedentes de energía eléctrica a CFE y LFC.
En este contexto, se considera que un punto central de la reforma debe dirigirse a permitir que PEMEX genere energía eléctrica y vapor (cogeneración) bajo un esquema distinto al del régimen de permisos a efecto de que pueda, primero, autosatisfacer su consumo total de energía eléctrica y vapor, y segundo, vender libremente sus excedentes de energía eléctrica a CFE y LFC para su destino al servicio público.
Con lo anterior, se lograría aprovechar eficientemente: i) el potencial de generación de energía eléctrica de PEMEX que actualmente se subutiliza debido a los términos y condiciones de la legislación vigente; ii) los recursos económicos que como consecuencia de lo anterior PEMEX destina a cubrir conceptos derivados del servicio público de energía eléctrica y que podrán invertirse en otros proyectos; iii) la energía que actualmente CFE y LFC utilizan para cubrir el consumo eléctrico requerido por PEMEX, misma que podrá destinarse a cubrir otras demandas del servicio público, y iv) la energía excedente de PEMEX que a su vez podrá venderse a CFE y LFC.
Ahora bien, la capacidad de generación de energía eléctrica con que actualmente cuenta PEMEX es de 1,784 MW, y se lleva a cabo con sistemas convencionales de baja eficiencia. Los proyectos de cogeneración prevén que, basado en las necesidades de vapor de los procesos productivos de PEMEX, el potencial de cogeneración de PEMEX podría ser del orden de 4,000 MW:
6,800 toneladas por hora de vapor de proceso para sus instalaciones.
1,400 MW para autoabastecimiento de energía eléctrica de todas las instalaciones de PEMEX.
2,600 MW para venta de energía eléctrica a CFE y LFC.
En términos de inversión la generación de un megawatt es del orden de 1.1 a 1.5 millones de dólares, dependiendo de la calidad del residual del aceite crudo, del sitio donde se efectúe la cogeneración y de la tecnología que se utilice. Aún cuando la inversión es más cuantiosa que la de los ciclos combinados, la eficiencia del proceso de cogeneración es cercana a 80% comparada con la del 50% de éstos últimos.
Con base en estos datos y de acuerdo con los estudios y análisis realizados por PEMEX, se puede pensar en la posibilidad de instalar plantas modulares de cogeneración de 350 MW, que en su caso, se localizarían en cuatro de sus refinerías para dar un total de 1,400 MW. La inversión calculada para estos proyectos es del orden de 1,700 millones de dólares. Con la cogeneración de estos 1,400 megawatts, PEMEX ahorraría cuando menos 675 millones de dólares al año al mejorar sustantivamente su eficiencia energética.
El resto del potencial de cogeneración le permite a PEMEX cubrir su necesidad de vapor de procesos dejando disponibles 2,600 MW para su correspondiente venta a la CFE y LFC. La inversión requerida para este fin, sería de aproximadamente 3,300 millones de dólares. Es decir, la inversión total para desarrollar un potencial de 4,000 MW en las instalaciones de PEMEX ascendería a una cifra cercana a cinco mil millones de dólares.
Asimismo, al aprovechar los líquidos residuales del crudo (fondo de barril) de las refinerías, las tecnologías de cogeneración tienen varias ventajas estratégicas, tales como: la reducción del consumo de 325 millones de pies cúbicos diarios de gas natural en las instalaciones de PEMEX, y la canalización de este ahorro de gas al mercado nacional; el aprovechamiento de los residuales que se obtienen de la disponibilidad cada vez mayor de crudos pesados; la disminución de emisiones altamente contaminantes a la atmósfera, y la contribución a la diversificación del uso de combustibles para la generación de energía eléctrica.
Por lo que a cuestiones técnicas se refiere, es importante resaltar que las instalaciones para cogenerar energía eléctrica con eficiencia, exigen dos condiciones esenciales: i) que se ubiquen donde haya y se requiera vapor de proceso y ii) que se emplacen donde haya disponibilidad de combustóleo.
De los planteamientos financieros y técnicos descritos, se advierten discrepancias con relación a lo dispuesto por el texto propuesto para los artículos 6o. de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo y 3o. de la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos, así como por el Tercero y Cuarto Transitorio de la minuta.
Tanto el texto propuesto para el artículo 6o. de la Ley Reglamentaria como para el 3o. de la Ley Orgánica establecen la obligación para PEMEX de celebrar convenios de cogeneración con CFE y LFC; sin embargo, las restricciones para que PEMEX pueda lograr el 100% de su autoabastecimiento y vender sin límites sus excedentes a CFE y LFC no quedan subsanadas, puesto que el régimen de permisos acota dichas actividades. Esto introduciría incertidumbre jurídica respecto a los proyectos de cogeneración.
Por lo anterior, la reforma también debe facultar a PEMEX para generar energía eléctrica y vender sus excedentes a CFE y LFC. Con ello, se aprovecharían mejor las capacidades y sinergias entre las empresas públicas del sector energético bajo una coordinación que de acuerdo con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal corresponde a la Secretaría de Energía.
Por su parte, el artículo tercero transitorio dispone que en un plazo de ocho años, PEMEX deberá contar con una capacidad instalada de cogeneración para producir cuando menos 4,000 MW y, además, señala que los proyectos de cogeneración deberán iniciarse en los estados de la República de menor desarrollo económico.
Lo primero limita la autonomía de gestión de PEMEX, ya que le obliga a ejecutar proyectos de cogeneración con una capacidad determinada de megawatts en un plazo fatal; en relación con el segundo asunto, aunque es muy loable la intención de que los proyectos se ejecuten en las entidades federativas de menor desarrollo, hay que tener presente que el criterio básico para instalar plantas de cogeneración es el de que existan las condiciones técnicas arriba expuestas. En todo caso, es factible que en las entidades federativas que cuentan con infraestructura petrolera, muchas de las cuales experimentan graves rezagos, puedan conjugarse los criterios técnicos y sociales para la instalación de plantas de cogeneración, lo que permitirá a estos estados contar con los beneficios que tales proyectos entrañan.
Por otro lado, desde el punto de vista jurídico los artículos tercero y cuarto transitorios no cumplen con dicha categoría, ya que la técnica jurídica indica que los artículos transitorios son aquellos que se incorporan al texto normativo de la ley para regular las situaciones especiales originadas con motivo de la expedición, reforma o abolición de una ley, previendo o resolviendo diversos supuestos que, con carácter temporal o transitorio, provocan las innovaciones legislativas.
Específicamente, las disposiciones transitorias versan sobre estos aspectos: la entrada en vigor de la ley o decreto; la pérdida de vigencia de la ley o leyes anteriores relacionadas con la nueva ley; facilitar el tránsito entre distintas regulaciones jurídicas y elaborar las habilitaciones reglamentarias.
En tal sentido, los artículos tercero y cuarto transitorios no contienen ninguno de estos aspectos, pues, en todo caso, ello está comprendido en los artículos primero y segundo transitorios de la minuta.
La minuta pretende que la cogeneración sea una obligación de Petróleos Mexicanos, en lugar de permitir a PEMEX realizarla con el fin de mejorar sus eficiencias y disminuir los costos de sus operaciones. Si bien la operación de las plantas de cogeneración correspondería a PEMEX, sus organismos subsidiarios y sus empresas, la concreción, avance y alcance de estos proyectos es un asunto que responde a una lógica económica, financiera y tecnológica de un gran dinamismo, por lo que sujetar jurídicamente a las empresas públicas del sector energético a una serie de compromisos en materia de cogeneración, además de que afecta la capacidad de gestión de estas entidades, pudiera resultar contraproducente ante la imposibilidad de tomar decisiones, según lo requieran las nuevas condiciones que surjan en esos rubros.
Así, entonces, por la inviabilidad de fijar como criterio preponderante que se instalen las plantas de cogeneración en las entidades de menor desarrollo económico y social, por la restricción que le imponen a PEMEX en la toma de decisiones y por insuficiencias de técnica jurídica se desechan los artículos tercero y cuarto transitorios.
Ahora bien, ante el imperativo de estimular la cogeneración eléctrica en PEMEX, pero, a la vez, de que este organismo pueda decidir con flexibilidad lo que mejor convenga en cuanto a instalaciones, tecnologías y esquemas de financiamiento y de que la Cámara de Diputados, a través del análisis y aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación, impulse y conozca los planes, programas y avances en esta materia, se añade al párrafo que se adiciona al artículo 6o. de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, así como a la reforma del artículo 3o. de la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios el texto siguiente: En el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, se someterán a discusión, análisis, aprobación y modificación de la Cámara de Diputados los recursos destinados a los proyectos de cogeneración de electricidad que Petróleos Mexicanos, los organismos subsidiarios y sus empresas propongan ejecutar, los recursos y esquemas de inversión pública con los que se pretendan llevar a cabo dichas obras, así como la adquisición de los excedentes por parte de las entidades.
Con esta adición y las otras modificaciones propuestas al marco jurídico de PEMEX, se le está dotando de una facultad que actualmente carece, es decir de un régimen específico y exclusivo para la cogeneración de energía eléctrica y venta de excedentes.
Por lo anteriormente expuesto las Comisiones Unidas de Energía y de Gobernación,
4. Resuelven
PRIMERO. Se desechan los artículos tercero y cuarto transitorios propuestos en la Minuta con Proyecto de Decreto mediante la cual se adiciona un párrafo al artículo 6o. de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo y se reforma el artículo 3o. de la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios.
SEGUNDO. Que con fundamento en las consideraciones vertidas en el presente dictamen, se modifica la referida Minuta con Proyecto de Decreto.
TERCERO. En caso de aprobarse el presente dictamen, se proceda al envío del expediente al Senado de la República para que se estudien y dictaminen las modificaciones realizadas por esta Cámara Revisora, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 72, inciso e) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Las Comisiones Unidas de Energía y de Gobernación presentan al Pleno de esta Honorable Asamblea para su análisis, discusión y, en su caso aprobación, el siguiente:
PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE ADICIONAN DOS PÁRRAFOS AL ARTÍCULO 6o. DE LA LEY REGLAMENTARIA DEL ARTÍCULO 27 CONSTITUCIONAL EN EL RAMO DEL PETRÓLEO Y SE REFORMA EL TERCER PÁRRAFO Y ADICIONA UN ÚLTIMO PÁRRAFO AL ARTÍCULO 3o. DE LA LEY ORGÁNICA DE PEMEX Y ORGANISMOS SUBSIDIARIOS.
ARTÍCULO PRIMERO. Se adiciona un párrafo al artículo 6o. de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, para quedar como sigue:
Artículo 6o.- ...
Petróleos Mexicanos, los organismos subsidiarios y sus empresas podrán cogenerar energía eléctrica y vender sus excedentes a Comisión Federal de Electricidad y Luz y Fuerza del Centro, mediante convenios con las entidades mencionadas.
En el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, se someterán a discusión, análisis, aprobación y modificación de la Cámara de Diputados los recursos destinados a los proyectos de cogeneración de electricidad que Petróleos Mexicanos, los organismos subsidiarios y sus empresas propongan ejecutar, los recursos y esquemas de inversión pública con los que se pretendan llevar a cabo dichas obras, así como la adquisición de los excedentes por parte de las entidades.
ARTÍCULO SEGUNDO. Se reforma el cuarto párrafo del artículo tercero de la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios, para quedar como sigue:
Artículo 3º.- ...
I.- ...
II.- ...
III.- ...
IV.- ...
...
Petróleos Mexicanos y los organismos descritos estarán facultados para realizar las operaciones relacionadas directa o indirectamente con su objeto. Petróleos Mexicanos, los organismos subsidiarios y sus empresas podrán cogenerar energía eléctrica y vender sus excedentes a Comisión Federal de Electricidad y Luz y Fuerza del Centro, mediante convenios con las entidades mencionadas. En el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, se someterán a discusión, análisis, aprobación y modificación de la Cámara de Diputados los recursos destinados a los proyectos de cogeneración de electricidad que Petróleos Mexicanos, los organismos subsidiarios y sus empresas propongan ejecutar, los recursos y esquemas de inversión pública con los que se pretendan llevar a cabo dichas obras, así como la adquisición de los excedentes por parte de las entidades.
Los organismos descritos en el párrafo primero tendrán el carácter de subsidiarios con respecto a Petróleos Mexicanos, en los términos de esta Ley.
TRANSITORIOS
PRIMERO.- Este Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
SEGUNDO.- Se derogan todas aquellas disposiciones legales que entren en contradicción con el presente Decreto; y se dejan sin efecto todas las disposiciones reglamentarias, circulares, acuerdos y todos los actos administrativos de carácter general que contradigan las disposiciones del presente Decreto.
Por la Comisión de Energía
Diputados: Francisco X. Salazar Díez de Sollano (rúbrica), Manuel E. Ovalle Araiza (rúbrica), Francisco J. Carrillo Soberón (rúbrica), Oscar Pimentel González (rúbrica), Pablo Pavón Vinales, Cuauhtémoc Ochoa Fernández, Juan Fernando Perdomo Bueno (rúbrica), Carla Rochín Nieto (rúbrica), Hidalgo Contreras Covarrubias (rúbrica), Jorge Luis Hinojosa Moreno (rúbrica), José A. de la Vega Asmitia (rúbrica), Manuel López Villarreal, Miguel Angel Toscano Velasco (rúbrica), Ricardo Alegre Bojórquez (rúbrica), Jorge Martínez Ramos (rúbrica), Narciso Agúndez Montaño, Rosa María Avilés Nájera (rúbrica), Yadira Serrano Crespo, José Adolfo Murat Macías, Carmen Guadalupe Fonz Sáenz (rúbrica), Francisco Herrera León (rúbrica), Francisco J. Rojas Gutiérrez, Humberto Cervantes Vega, Jesús Vizcarra Calderón, Raúl Pompa Victoria (rúbrica), Ricardo Rodríguez Rocha (rúbrica), Sergio Arturo Posadas Lara, Víctor M. Alcérreca Sánchez (rúbrica), Oscar González Yáñez, Julio H. Lujambio Moreno.
Por la Comisión de Gobernación
Diputados: Julián Angulo Góngora (rúbrica), Presidente; Yolanda
Valladares Valle (rúbrica), David Hernández Pérez (rúbrica), Claudia Ruiz
Massieu Salinas (rúbrica), Miguelángel García-Domínguez (rúbrica), Maximino
Alejandro Fernández Avila, secretarios; José Porfirio Alarcón Hernández,
Fernando Alvarez Monje (rúbrica), Omar Bazán Flores, Pablo Bedolla López,
Manlio Fabio Beltrones Rivera, José Luis Briones Briceño, Socorro Díaz Palacios
(rúbrica), Luis Eduardo Espinosa Pérez (rúbrica), Fernando Fernández García,
Patricia Garduño Morales (rúbrica), José González Morfín (rúbrica), Jesús
González Schmal, Héctor Humberto Gutiérrez de la Garza (rúbrica), Pablo Alejo
López Núñez (rúbrica), Germán Martínez Cázares (rúbrica), Guillermo Martínez
Nolasco (rúbrica), José Sigona Torres (rúbrica), Consuelo Muro Urista
(rúbrica), Daniel Ordóñez Hernández (rúbrica), José Agustín Roberto Ortiz
Pinchetti, María Sara Rocha Medina, Hugo Rodríguez Díaz (rúbrica), Sergio
Vázquez García (rúbrica), Wintilo Vega Murillo (rúbrica).