Gaceta Parlamentaria, Cámara de Diputados, número 1486-II, jueves 29 de abril de 2004.

 

DE LA COMISION DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS, CON PUNTO DE ACUERDO POR EL QUE NO SE APRUEBA LA MINUTA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE MODIFICA LA FRACCION DECIMA TERCERA DEL ARTICULO 11 DE LA LEY ORGANICA DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA      Versión para Imprimir

HONORABLE ASAMBLEA:

A la Comisión de Justicia y Derechos Humanos de la LIX Legislatura de la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, fue turnada para su discusión y resolución constitucional, la MINUTA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA LA FRACCIÓN DÉCIMA TERCERA DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA.

Esta Comisión de Justicia y Derechos Humanos, con fundamento en lo establecido por los artículos 71 y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de conformidad con los artículos 39 numerales 1 y 2, fracción XIX y 3; 45 numeral 6, incisos f) y g); y demás relativos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y las que se deriven al caso, como son las contenidas en los artículos 55, 56, 60, 65, 66, 87, 88 y 93 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General, someten a consideración de los integrantes de esta Honorable Asamblea el presente dictamen.

ANTECEDENTES

Primero.- Con fecha 5 de abril de 2001, el Lic. Vicente Fox Quesada, Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, presentó ante la Cámara de Diputados, una Iniciativa de Decreto por el que se deroga la fracción décima tercera del artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Segundo.- En la misma fecha la Mesa Directiva de la LVIII legislatura de la Cámara de Diputados, la turnó para su estudio y dictamen a las Comisiones Unidas de Hacienda y Crédito Público y de Justicia y Derechos Humanos.

Tercero.- El 27 de abril de 2001, se aprobó el dictamen en el pleno de la Cámara de Diputados con su correspondiente modificación, remitiéndose para sus efectos constitucionales a la Cámara de Senadores, el expediente con la Minuta con proyecto de decreto por el que se reforma la fracción décima tercera del artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Cuarto.- El 30 de abril de 2001, la Mesa Directiva del Senado de la República, turnó a las Comisiones Unidas de Estudios Legislativos, Primera y de Justicia, la minuta con proyecto de decreto por el que se reforma la fracción décima tercera del artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, para que procedieran a su estudio, análisis y dictamen.

Quinto.- Con fecha 29 de abril de 2003, se aprobó el dictamen en el pleno de la Cámara de Senadores por la cual se desecha en su totalidad la Minuta con proyecto de decreto por el que se reforma la fracción décima tercera del artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa

Sexto.- En la exposición de motivos de la Iniciativa enviada por el Titular del Ejecutivo Federal se señala "que la Iniciativa en la parte conducente a la reforma que se dictamina se orienta a la derogación de la fracción XIII del artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa y que el argumento esencial consiste en que el procedimiento contencioso administrativo previsto en el Código Fiscal de la Federación fue ideado originalmente para resolver controversias del orden fiscal y resoluciones derivadas del ejercicio de la función administrativa, como actualmente lo hace la fracción que se pretende derogar."

Asimismo, la Minuta establece que al aprobarse esta reforma en diciembre de 2000, se otorgó injustificadamente competencia al Tribunal Fiscal para conocer de todas aquellas materias a las que les resulta aplicable la Ley Federal del Procedimiento Administrativo, con lo que se desnaturalizó el sistema de justicia federal. Al respecto caben los siguientes comentarios:

No puede afirmarse que se otorga una facultad de manera injustificada, ya que cabe recordar en la reforma del 31 diciembre de 2000, el Congreso de la Unión aprobó el cambio de denominación del entonces Tribunal Fiscal de la Federación, por el de Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, este cambio de denominación no es formal, sino que también trajo aparejada la ampliación de la competencia en los asuntos diversos que se generan día con día en materia administrativa. El cambio aprobado por el Congreso es el resultado de la evolución del conocimiento del derecho administrativo por este Tribunal a través de su tiempo de existencia. De manera sustantiva el conocimiento en materia fiscal era exclusivo del otrora Tribunal Fiscal de la Federación, de manera casuística la propia ley orgánica le fue dando contorno a su competencia en el ramo administrativo en diversas materias, es ahora que su competencia es genérica, precisamente para abarcar toda la rama administrativa y poder aplicarse de manera eficiente las resoluciones de este tribunal en los casos que son sometidos a su jurisdicción de toda la esfera administrativa, y teniendo en cuenta la propia naturaleza del tribunal al seguir conociendo de la legalidad de los actos emitidos por las autoridades administrativas.

Gracias a dicha reforma, el Tribunal en comento, podrá conocer y resolver de las controversias que se susciten entre el particular y la autoridad administrativa federal, al ser ésta la que emite los actos administrativos, regulados por la propia Ley Federal de Procedimiento Administrativo; logrando de esta manera consolidar la existencia integral, plena y separada de una justicia administrativa.

Séptimo.- En el sistema anterior eran los Juzgados de Distrito a los que correspondía el conocer de las controversias que se suscitaran con motivo de la aplicación de las leyes federales, en el caso de que deba decidirse sobre la legalidad o la subsistencia de un acto de autoridad o de un procedimiento seguido por autoridades administrativas, en jurisdicción federal o en el medio extraordinario de defensa representado por el juicio de amparo. Obviamente, la reforma del 31 de diciembre de 2000, incide en el conocimiento por la justicia federal de la materia que ahora se ha arrogado al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, pero no de una manera total, la justicia federal en última instancia seguirá conociendo de los asuntos que le corresponden. Al dejar de conocer los juzgados de Distrito de ciertos asuntos en materia administrativa de manera inmediata sustituidos por el Tribunal de Justicia Administrativa, implica un cambio en efecto, en la manera en que deben de ser conocidos las cuestiones de impugnación de actos de administrativos y la perspectiva en que ha de ser visto la aplicación de la justicia administrativa. Esto no implica un retroceso, sino un avance en esta justicia para que sean los órganos más especializados que existen en dicha materia, sean los que conozcan y apliquen el derecho en favor de la legalidad, como lo es el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Octavo.- Asimismo, la Minuta expone que la Ley Federal de Procedimiento Administrativo pretendió unificar los procedimientos en aras de la seguridad jurídica, y que con la reforma del 31 de diciembre de 2000 perdió su esencia al ampliarle la competencia al Tribunal Fiscal de la Federación, al desarticular el sistema de justicia administrativa en lugar de darle unidad creando instancias innecesarias.

La Ley Federal de Procedimiento Administrativo en ningún momento ha dejado de ser un procedimiento unificador, en primer lugar porque es un procedimiento supletorio con una aplicación concreta dado el caso de requerirse tal procedimiento, así como los medios de impugnación que establece. La materia que nos compete es el recurso del artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, el cual, antes y después de la reforma del 31 de diciembre de 2000, sigue conociendo del mismo ya sea en sede administrativa o el propio Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, no hay relación alguna con la ampliación de la competencia, la cual no afecta a la ley, se trata de dos instrumentos con finalidades y efectos distintos, es decir, la aplicación del procedimiento administrativo y la competencia del tribunal en cuestión, la relación entre estos dos instrumentos no han cambiado. Otra cuestión es la relativa a que el Tribunal de Justicia Administrativa conozca de manera genérica o casuística.

CONSIDERACIONES

PRIMERO.- Se establece en el instrumento en comento, el cambio en la naturaleza del Tribunal al convertirlo en un tribunal de plena jurisdicción y no de mera anulación. Esto resulta parcialmente verdadero, si bien es cierto que al entonces Tribunal Fiscal se le consideraba un Tribunal de anulación, mediante el juicio de nulidad que establece el Código Fiscal de la Federación, se dictaban resoluciones que daban como resultado dejar sin efectos la resolución de la autoridad (artículo 239, fracción II, del Código Fiscal de la Federación), lo es también que la tendencia por el Congreso de la Unión ha sido el aprobar cambios que han incidido claramente en los alcances del juicio de nulidad y por ende en los efectos de la sentencia de este proceso, y que indudablemente nos indica que ya no es de mera anulación. Esto se ha consagrado por el artículo 239, del Código Fiscal de la Federación en sus fracciones III y IV, la primera de ellas por que el juzgador mediante la sentencia puede precisar la forma y términos en que debe de cumplirse la sentencias, y la segunda fracción mencionada, la más relevante, establece que una sentencia dictada por este tribunal, puede declarar la existencia de un derecho subjetivo y condenar al cumplimiento de una obligación, así como declarar la nulidad de la resolución impugnada, con ello queda claro que este tribunal no es de mera anulación por el sólo hecho de ampliarle su competencia, si no por el contrario como se vio anteriormente, los matices de un mero tribunal de anulación, al considerar, los efectos de sus sentencias, vemos que no tienen esta naturaleza únicamente.

Ampliar la competencia cabe decir de paso, no implica que un tribunal se convierta de plena jurisdicción, la plena jurisdicción se da cuando una instancia jurisdiccional tiene la capacidad de imponer su resolución mediante actos que permitan llevar a cabo en todos sus sentidos la decisión del juzgador.

SEGUNDO.- Esta Comisión, considera que el texto final del decreto de la Minuta no puede ser admitido, primero por ser reiterativo y en segundo lugar, por complicar la interpretación de la fracción XIII, del artículo 11, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Reiterativo por que el primer enunciado descrito en la minuta es la repetición de la fracción XIV, del artículo 11 vigente en comento, es decir, ya está contemplada la mención de que el Tribunal podrá conocer de las resoluciones de los recursos administrativos de las demás fracciones, por lo que solo confunde al intérprete del verdadero sentido de la actual fracción XIII.

En segundo lugar, resulta que el texto propuesto al referirse al artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, complica la interpretación, al ser necesario referirse a otro cuerpo legal para entender el alcance y significado a lo que está llamado a conocer, por lo que la redacción vigente es más clara y técnicamente superior.

Por lo que es conveniente que subsista el texto en vigor.

TERCERO.- Ha sido nuestro propio Poder Judicial Federal quien ha ido marcando la diferenciación y la pauta del desarrollo del derecho administrativo, lo que se ve de manifiesto de dicha consolidación de esta tendencia, en la tesis jurisprudencial 2ª./j.139/99, emitida por la segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que ha expresado: "? los afectados por los actos o resoluciones de las autoridades administrativas que se rijan por ese ordenamiento (se refiere a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo), tienen la opción de impugnarlos a través del recurso de revisión en sede administrativa o mediante el juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Fiscal de la Federación; destacando que dentro de las vías judiciales correspondientes a que se hizo referencia el legislador en el mencionado artículo 83 no se encuentra el juicio de garantías?" en virtud a que los supuestos para que opere la procedencia del juicio de amparo solo puede regularse de la Propia Constitución o bien de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 constitucionales.

Esto es un referente, que a los legisladores y a esta Comisión no puede pasar desapercibido, es el antecedente inmediato de la reforma al artículo 11, en sus fracciones XIII y XIV de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, para poder establecer una competencia genérica y que sea este tribunal quien conozca de este recurso. Lo relevante estriba en que es mediante esta tesis jurisprudencial en la que se reconocía una opción para oponer el recurso de revisión ante la sede administrativa o ante el Tribunal Fiscal de la Federación, sin embargo, con la reforma del 31 de diciembre de 2000, en donde se amplía la competencia del Tribunal en comento, para conocer de todos los supuestos que indica el artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, nuevamente se reconcepta la interpretación de este artículo de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, ya que no queda duda que el espíritu del legislador ha sido, no establecer una opción entre la instancia administrativa y la judicial, sino establecer primeramente que procede el recurso de revisión frente al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa y, en caso de que el afectado considere que los actos y resoluciones de la autoridad emitidos, existe inconstitucionalidad de la ley o el ordenamiento aplicable, o bien cuando estemos en el supuesto de que existan violaciones directas a la Constitución o en su caso de actos que no fuesen de la competencia del Tribunal, procedería el juicio de garantías. La norma está haciendo referencia a una posibilidad práctica, y en ningún momento estableciendo una opción.

CUARTO.- Por último, es importante señalar que el Poder Judicial Federal seguirá siendo siempre, la última instancia para conocer de los asuntos en comento, mediante el juicio de amparo sometido a los tribunales colegiados de circuito en materia de constitucionalidad.

Asimismo, también los juzgados de distrito podrán conocer de la constitucionalidad de los actos emitidos por la autoridad, ya que mediante la invocación de la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia, en la que establece una excepción al principio de definitividad, podrán acudir los gobernados a los tribunales federales cuando se motive su demande en una violación directa a nuestro ordenamiento máximo.

Con ello, queda estructurada una repartición de competencias clara, en donde las cuestiones de legalidad y constitucionalidad quedan operadas de manera concisa para las diferentes instancias existentes, bajo una visión cabal y congruente.

Por todo lo anterior los miembros integrantes de la Comisión de Justicia y Derechos Humanos de la LIX Legislatura, que dictaminan, proponen que se someta a la consideración y, en su caso, aprobación de esta Asamblea el siguiente dictamen, para efectos de que se proceda conforme lo dicta el artículo 72, inciso d) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

RESOLUCIÓN

ÚNICO.- Se desecha en su totalidad la Minuta con Proyecto de Decreto por el que se modifica la fracción décima tercera del artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a veintidós de abril de dos mil cuatro.

Diputados: Rebeca Godínez y Bravo (rúbrica), Presidenta; Leticia Gutiérrez Corona (rúbrica), Fidel René Meza Cabrera, Miguel Angel Llera Bello (rúbrica), Francisco Javier Valdéz de Anda (rúbrica), Gilberto Ensástiga Santiago (rúbrica), Félix Adrián Fuentes Villalobos (rúbrica), secretarios; Mario Carlos Culebro Velasco (rúbrica), Consuelo Muro Urista (rúbrica), Mayela María de Lourdes Quiroga Tamez (rúbrica), José Rangel Espinosa (rúbrica), Gonzalo Ruiz Cerón, Jorge Leonel Sandoval Figueroa, Marcelo Tecolapa Tixteco (rúbrica), Bernardo Vega Carlos (rúbrica), Miguel Angel Yunes Linares, Gustavo Adolfo de Unanue Aguirre (rúbrica), Fernando Antonio Guzmán Pérez Peláez (rúbrica), Ernesto Herrera Tovar (rúbrica), Sergio Penagos García, Leticia Socorro Userralde Gordillo (rúbrica), Marisol Vargas Bárcena (rúbrica), Margarita Zavala Gómez del Campo (rúbrica), Diana Rosalía Bernal Ladrón de Guevara, Angélica de la Peña Gómez (rúbrica), Juan García Costilla, Víctor Manuel Camacho Solís, Jaime Miguel Moreno Garavilla (rúbrica).