Gaceta Parlamentaria, año VII, número 1476, jueves 15 de abril
de 2004
DE LA COMISION DE PUNTOS CONSTITUCIONALES, CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE ADICIONA UNA FRACCION XXIX-L AL ARTICULO 73 DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Versión para Imprimir
HONORABLE ASAMBLEA:
A la Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, le fueron turnadas para su estudio y dictamen, la Iniciativa que Propone la Adición de la Fracción XXIX-K al Artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Minuta con Proyecto de Decreto por el que adiciona una fracción XXIX-L al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por la Presidencia de la Mesa Directiva de la LVIII Legislatura de esta Cámara de Diputados.
Conforme a las facultades conferidas a las Comisiones por los artículos 39, 40, 44 y demás relativos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como 60, 65, 87, 88, 93 y demás aplicables del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General, se presenta el siguiente:
DICTAMEN
I. Del Proceso Legislativo
A). En sesión pública celebrada por la Cámara de Senadores del Honorable Congreso de la Unión, el día 7 de noviembre del año 2002, el Senador José Carlos Cota Osuna, miembro del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, presentó la Iniciativa con Proyecto de Decreto que adiciona una fracción XXIX-K al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Con fecha 12 de noviembre del año 2002, fue aprobado por las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca y de Estudios Legislativos Primera, del Senado de la República, el dictamen de la iniciativa enunciada en el inciso anterior en los términos siguientes: Proyecto de Decreto que adiciona una fracción XXIX-L al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En sesión pública celebrada por el Pleno de la Colegisladora, el 14 de noviembre del año 2002, fue aprobado por ésta el dictamen enunciado.
Recibida la Minuta con Proyecto de Decreto que adiciona una fracción XXIX-L al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, el 21 de noviembre de 2002, el Presidente de la Mesa Directiva, en uso de las facultades legales y reglamentarias que tiene atribuidas, acordó dar a la misma trámite de recibo y ordenó su turno a la Comisión de Puntos Constitucionales, para el estudio y elaboración del dictamen correspondiente.
Con posterioridad, mediante comunicación fechada el 9 de noviembre de 2003, la Presidencia de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados amplió el turno mencionado en el párrafo anterior otorgándole a la Comisión de Pesca la prerrogativa de opinión como elemento a considerar por la Comisión de Puntos Constitucionales en sus trabajos de análisis, estudio y dictaminación de la minuta señalada.
En reunión de la Comisión de Puntos Constitucionales celebrada el 19 de diciembre del año 2003, existiendo el quórum reglamentario, se dio el trámite de recibo correspondiente y se aprobó iniciar la discusión de la Minuta de referencia.
El día 1° de abril del año en curso fue recibida en la Comisión de Puntos Constitucionales comunicación escrita de la Mesa Directiva de la Comisión de Pesca con la cual se remitió la opinión de esta última Comisión sobre la Minuta en análisis.
B) En la sesión celebrada por la Cámara de Diputados en fecha 13 de diciembre del año 2002, la Diputada Rosa Delia Cota Montaño, del Partido del Trabajo, presentó a consideración del Pleno la Iniciativa que Adiciona la Fracción XXIX-K al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En esa misma fecha, el Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, en ejercicio de las atribuciones que tiene conferidas determinó turnarla para su estudio y dictamen a la Comisión de Puntos Constitucionales.
En reunión de la Comisión de Puntos Constitucionales, realizada en fecha 19 de diciembre de 2003, se dio recibo a la misma y se acordó iniciar el estudio para su dictamen.
En la sesión de la Comisión de Puntos Constitucionales realizada en fecha 12 de abril de 2004, existiendo el quórum reglamentario, el pleno de la Comisión acordó aprobar en sus términos el presente dictamen que incluye la Minuta enviada por el Senado y la Iniciativa antes referida y ordenó elevarlo a la consideración de esta Soberanía.
II. Materia de la Minuta y la Iniciativa.
La Minuta y la Iniciativa que son objeto del presente dictamen proponen la adición de una fracción XXIX-L al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a efecto de que, el Congreso de la Unión tenga la facultad expresa de expedir leyes en materia de pesca y acuacultura, estableciendo para tal caso, la concurrencia entre los gobiernos federal, estatales y municipales, en el ámbito competencial que les corresponda, así como la participación en la materia de los sectores social y privado.
III. Valoración de la Minuta y la Iniciativa
En el dictamen aprobado por el Senado de la República, se considera como argumento irrefutable para la aprobación de la propuesta: impulsar el federalismo, visto como la desconcentración administrativa y transferencia de facultades, recursos y programas a los estados y municipios; es decir, conferir a las entidades federativas, mayor intervención en la toma de decisiones de los asuntos que de manera directa afectan a sus comunidades y pobladores.
Por otra parte, se reconoce, que con las leyes de pesca de 1925, 1938, 1947, 1950, 1972, 1986 y la vigente de 1992, así como la adhesión de México a la Conferencia Internacional del Mar que estableció la Zona Económica Exclusiva de 200 millas marinas - formalizada en el año de 1976 mediante la reforma al artículo 27 constitucional y cuyo contenido amplía el poder soberano de la Nación sobre los recursos marinos- representaron pasos importantes para desarrollar las actividades vinculadas a la pesca y la creación de instancias de coordinación y participación social para la ordenación pesquera.
No obstante lo anterior, se considera que la descentralización de funciones a los estados y municipios debe ir más allá de su intervención derivada de acuerdos o convenios con la Federación, y ser más vinculante a la que ahora tienen los consejos consultivos.
Para ello, es necesario reconocer que las entidades federativas cuentan cada vez más con la capacidad institucional para asegurarse, junto con la Federación, de que se aprovechen de mejor manera los recursos pesqueros y acuícolas de su jurisdicción, siendo la distribución de atribuciones entre los tres órdenes de gobierno el mecanismo idóneo para hacer realidad ese propósito, esquema de concurrencia, que desde luego, debe preverse a nivel constitucional.
Se argumenta que las bases de concurrencia debe fijarlas el Poder Legislativo a partir de facultad expresa, ya que no es un tema nuevo en la Constitución, siendo que ésta, actualmente confiere al Congreso la potestad de establecer concurrencia en materias tales como educación (artículo 3, fracción VIII); seguridad pública (artículo 73 fracción XXIII); asentamientos humanos (artículo 73, fracción XXIX-C); protección al ambiente y equilibrio ecológico (artículo 73 fracción XXIX-G); protección civil (artículo 73, fracción XXIX-I); deporte (artículo 73, fracción XXIX-J) y; turismo (artículo 73, fracción XXIX-K).
Se argumenta además, que México requiere de esquemas institucionales que lo coloquen en mejores estadios de producción, comercialización y aprovechamiento racional de sus recursos, mismos que se encuentran en los dos millones 926 mil 252 kilómetros cuadrados de mar territorial y zona exclusiva del país.
Asimismo, como algunos temas importantes que pueden ser objeto de distribución de competencias, se mencionan: la administración de pesquerías, acuacultura, capacitación, infraestructura, industrialización, comercialización, financiamiento, investigación, inspección, vigilancia, entre otros.
Cabe hacer la aclaración, de que en el dictamen enviado por el Senado a esta Colegisladora, se justifica el por qué para incorporar la propuesta se adiciona una fracción XXIX-L al artículo 73 constitucional, y no una fracción XXIX-K como originalmente se estableció en la iniciativa, esto, en función de que con fecha 24 de octubre de 2002 en esta representación y posteriormente en el Senado de la República el 14 del noviembre del mismo año, se aprobó, la adición del la fracción XXIX-K al mencionado artículo constitucional, donde se faculta al Congreso de la Unión a legislar en materia de turismo, estableciendo las bases de coordinación entre los tres niveles de gobierno. Adición que habiendo satisfecho el proceso legislativo previsto por el artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, fue publicada en el Diario Oficial de la Federación de fecha 29 de septiembre de 2003 iniciando su vigencia al día siguiente al de su publicación.
En el mismo sentido de la Minuta, el texto de la Iniciativa que se estudia, expresa que en la vida política de nuestra Nación se ha manifestado la voluntad de ser una auténtica República Federal en la que cada una de las Entidades se desarrolle en condiciones que atiendan a las características regionales y el respeto a las facultades que correspondan al ámbito local, sin menoscabo de las que correspondan al Gobierno Federal.
Se argumenta igualmente, en la Iniciativa, que es necesario incorporar a los representantes de los grupos sociales y productivos involucrados en el sector con objeto de que se diseñen mecanismos de participación que fortalezcan la transparencia en la toma de decisiones por parte del Poder Ejecutivo.
En la Iniciativa que se dictamina, finalmente se concluye que el propósito es alcanzar un federalismo cooperativo que se base en la corresponsabilidad social, la solidaridad y la equidad y que se refleje en bienestar social para los pescadores y habitantes de las comunidades ribereñas.
Es oportuno mencionar que respecto de la Iniciativa también opera la observación realizada párrafos arriba en el sentido de que se adicionaría la fracción XXIX-L al artículo 73 constitucional por haberse aprobado la reforma que da contenido a la fracción XXIX-K.
Los integrantes de la Comisión de Puntos Constitucionales, coincidimos con los argumentos planteados en el dictamen del Senado de la República, así como con aquellos vertidos en la Iniciativa en el sentido de que la tendencia federalista desarrollada en el país en los últimos años, incluye necesariamente la redistribución de competencias entre los niveles de gobierno.
De igual manera, no podemos negar la importancia económica que representan para el país, la pesca y la acuacultura, por lo que cualquier propósito legislativo para impulsar el sector, debe ser respaldado firmemente por los representantes populares.
Esta Comisión recibió en el transcurso de sus trabajos de análisis y dictaminación las reflexiones por escrito de los Diputados René Arce Islas y Germán Martínez Cázares. En cuanto hace a las observaciones del primero de los legisladores mencionados, propone utilizar el término "entidades federativas" en lugar de la expresión "gobiernos de los estados". Esto, en opinión del Diputado Arce Islas, a fin de incluir al Distrito Federal toda vez que en la segunda de las expresiones es claro que aquel no estaría considerado. Asimismo propone utilizar el término exacto para cada orden de gobierno eliminando el concepto de "gobierno" toda vez que este es susceptible de tener dos acepciones: una amplia que comprendería a todas las instituciones públicas que desarrollan las funciones ejecutiva, legislativa y judicial, y otra restringida en la que por tal concepto se entendería fundamentalmente la función ejecutiva. En tal virtud considera más conveniente utilizar los términos "federación", "entidades federativas", y "municipios".
A su vez, el Diputado Martínez Cázares expresó su acuerdo en la conveniencia de utilizar el término "entidades federativas" en lugar del de "los estados" toda vez que esto permitiría incluir al Distrito Federal. En contraste estima prudente conservar la redacción original que contempla el concepto de "gobierno" en virtud de que el uso aislado del término "federación" podría ser equívoco ya que el mismo de acuerdo al artículo 40 constitucional se refiere "al todo, que incluye a los estados, a los municipios y doctrinalmente aceptado, al Distrito Federal, ...". Asimismo considera igualmente conveniente conservar la alusión a la participación de los sectores social y privado dada la importancia de estos en las actividades de pesca y acuacultura.
Un insumo de relevancia en las tareas de análisis y dictaminación de la Comisión de Puntos Constitucionales lo constituye la Opinión que al respecto acordó y emitió la Comisión de Pesca de la Cámara de Diputados en su reunión ordinaria del 24 de marzo de 2004. En esta, la citada Comisión hizo alusión a la disminución que ha observado en años recientes la producción pesquera al pasar de 1 millón 570 mil toneladas en 1997 a 1 millón 16 mil toneladas para el 2003, lo cual se manifiesta en una disminución en el consumo per cápita de la población mexicana de 12 kilogramos en 2002 a poco más de 9 kilogramos en el 2003.
Ante ello, sostiene la Comisión de Pesca la necesidad de "un renovado enfoque, de un marco normativo más moderno...". De igual manera señala que "El desarrollo nacional pasa necesariamente por la concurrencia, participación y compromiso de la (sic) entidades federativas y de los municipios. Nada más válido para la pesca, ya que cada región, cada pesquería, requiere de soluciones propias, expeditas y, sobre todo, el compromiso de quienes la regulan."
Otro elemento de importancia a considerar son los comentarios escritos, que a solicitud de esta Comisión de Puntos Constitucionales, se sirvió enviar con fecha 5 de abril de 2004, por instrucciones del Comisionado Nacional de Acuacultura y Pesca, el titular de la Unidad de Asuntos Jurídicos de ese organismo. En dicha comunicación se enfatiza que la pesca tiene como objetivo la explotación, uso o aprovechamiento de bienes del dominio directo de la Nación, de lo cual se deriva la competencia federal, motivo por el cual la concurrencia de entidades federativas y municipios en la materia debiera acompañarse de otras adecuaciones normativas a efecto de preservar su constitucionalidad y legalidad posteriores, lo que a juicio de esta Comisión dictaminadora es un importante aspecto a considerar.
Atendiendo las propuestas y observaciones expuestas el Pleno de esta Comisión estima conveniente hacer las siguientes consideraciones:
A. El federalismo es una decisión jurídico política fundamental del Estado Mexicano. Tal decisión, desde su primer planteamiento constitucional en el Acta de 1824 hasta nuestros días ha venido perfeccionándose a fin de dar respuesta a nuevas realidades. En la Carta de 1917 su ubicación constitucional primigenia se encuentra en el artículo 40, en tanto el principio básico de distribución competencial entre los órdenes federal y estatal se regula en el artículo 124. Asimismo el control de la constitucionalidad en caso de controversias entre órdenes de gobierno se establece en el artículo 105 de la Ley Fundamental.
El federalismo, sin embargo, no constituye una limitante inflexible a las posibilidades de participación, colaboración y concurrencia de los distintos órdenes de gobierno en los casos, y con las modalidades que la propia Constitución establece. La doctrina constitucional reconoce de esta manera las denominadas facultades coincidentes, coexistentes, y de auxilio.
En el caso que nos ocupa estamos en presencia de una facultad que en esencia le ha correspondido al orden federal, al cual el Constituyente Permanente le puede dar la posibilidad constitucional -en concreto a uno de sus órganos como es el Congreso de la Unión-, de establecer las bases a efecto de definir la participación y concurrencia de los otros órdenes de gobierno en el cumplimiento de tal facultad.
Es importante observar que en todo caso tales participación y concurrencia no sólo deben atender a principios de eficacia en la acción pública intergubernamental, sino también, y sobre todo, al espíritu de la Ley Fundamental, así como a la eventual constitucionalidad de los actos que deriven de esa participación y concurrencia.
En efecto, el párrafo quinto del artículo 27 constitucional establece que:
"Son propiedad de la Nación las aguas de los mares territoriales ....; las aguas marinas interiores; las de lagunas y esteros que se comuniquen permanente o intermitentemente con el mar; las de los lagos interiores de formación natural ...; las de los ríos y sus afluentes directos o indirectos, desde el punto del cauce en que se inicien las primeras aguas permanentes, intermitentes o torrenciales, hasta su desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional; las de corrientes constantes o intermitentes y sus afluentes directos o indirectos, cuando el cauce de aquéllas en toda su extensión o en parte de ellas, sirva de límite al territorio nacional o a dos entidades federativas, o cuando pase de una entidad federativa a otra o cruce la línea divisoria de la República; la de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riveras, estén cruzadas por líneas divisorias de dos o más entidades o entre la República y un país vecino, o cuando el límite de las riberas sirva de lindero entre dos entidades federativas o a la República con un país vecino; ......."
Asimismo, el párrafo sexto del mismo artículo 27 constitucional, en su parte relativa establece que:
"En los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, el dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes. ......"
A su vez el artículo 48 de la Ley Fundamental, en su parte relativa establece que:
"Las islas, los cayos y arrecifes ......, los mares territoriales, las aguas marítimas interiores y ........dependerán directamente del gobierno de la Federación, ...."
En atención a las disposiciones constitucionales citadas se reitera la posibilidad constitucional que el Constituyente Permanente puede darle a la federación, a través de uno de sus poderes como lo es el Congreso de la Unión, la facultad de establecer mediante el proceso legislativo ordinario, las bases para normar la participación de los órdenes estatal y municipal, y el propio federal, en una facultad que en su mayor medida, aunque no totalmente, le corresponde a este último.
Esto último es así por dos razones. La primera es que aún y cuando la mayor parte de las aguas, medio físico en el cual se encuentra el objetivo material de la actividad pesquera, son de jurisdicción federal, existen otras, las menos, que son de naturaleza estatal. En segundo lugar es de observar que aún y cuando el fruto potencial de la pesca y la acuacultura se encuentra en las aguas comentadas, esta industria humana implica muchas otras actividades que pueden ser de naturaleza federal, estatal o municipal, o incluso coincidentes. Sólo a manera ilustrativa podrían mencionarse el fomento, la investigación, el apoyo a la comercialización, la administración de pesquerías y la capacitación.
En todo caso debe enfatizarse que la participación o concurrencia de los distintos órdenes de gobierno debe ajustarse a la Constitución, circunscribiendo aquella al ámbito de sus respectivas competencias -tal y como se propone en el proyecto original-. En el caso que nos ocupa es claro que el uso y aprovechamiento de los recursos pesqueros que se encuentran en aguas de jurisdicción federal sólo podrá realizarse mediante concesión o permiso del Ejecutivo Federal, motivo por el cual -y dado el énfasis que al respecto hizo el Constituyente-, será una actividad que deberá permanecer en el ámbito de este poder federal. Es de observar que este aspecto, en el que se coincide con la opinión de la Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca, deberá ser considerado en su caso por el legislador ordinario.
Sin embargo, lo anterior no contraviene la viabilidad constitucional de la participación y concurrencia de entidades federativas y municipios en materia de pesca y acuacultura. Esta podrá manifestarse, sin otro límite que su propia esfera competencial, tratándose de aguas que no sean de jurisdicción federal, así como en aquellas otras actividades que inciden en la pesca y la acuacultura. Esto sin detrimento del recurso que a la colaboración intergubernamental le ofrecen los hoy denominados convenios de coordinación, que más adelante, en los términos que el legislador lo establezca podrían transformarse en normas sustantivas.
B. Se estima procedente la sustitución del término "gobiernos de los estados" por el de "gobiernos de las entidades federativas" para incluir -como la técnica legislativa aconseja- al Distrito Federal en la minuta en cuestión. Esto es así, porque de acuerdo al artículo 43 constitucional el Distrito Federal es parte integrante de la Federación, lo cual es aceptado doctrinalmente. Asimismo, argumentar que el Distrito Federal por no contar con litorales no debiera ser parte de la reforma es improcedente por dos razones: la primera porque ello no implica carecer de actividades de pesca y acuacultura; la segunda porque se daría un trato preferente por sobre el Distrito Federal a las otras 14 entidades federativas que tampoco cuentan con litorales.
C. Se estima innecesario sustituir el término "gobierno (s)" por la denominación del orden de gobierno al cual se haga referencia; en el caso, "federación", "entidades federativas" y "municipios", ya que el uso gramatical de este concepto en la minuta es congruente con el propósito que inspira la adición constitucional de hacer concurrir en pesca y acuacultura a los tres órdenes de autoridad que impactan a estas vitales actividades.
En refuerzo a lo anterior se puede observar que el propio Constituyente Permanente ha usado indistintamente los términos en el mismo artículo 73. Así en las fracciones XXIX-C y XXIX-G del citado artículo alude a "gobierno(s)", en tanto las fracciones XXIX-I y la XXIX-J hacen mención a "la Federación, los estados, el Distrito Federal y los municipios".
D. Se estima conveniente conservar, tal y como lo establece la propia minuta del Senado, el texto en el cual se establece "la participación de los sectores social y privado". Lo anterior en virtud de la importancia de la mencionada participación acreditada por el número y vigor de las organizaciones de pescadores y la importancia de las empresas privadas del sector. Ello también se puede apreciar en el Informe de la Consulta Nacional del Sector Pesquero realizada por la Comisión de Pesca de la Cámara de Diputados en los meses de enero a abril del 2001.
Por lo anteriormente expuesto y con fundamento en lo establecido por el artículo 72 inciso e) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los diputados integrantes de la Comisión de Puntos Constitucionales, nos permitimos someter a la consideración de esta Soberanía el siguiente dictamen con proyecto de
DECRETO MEDIANTE EL CUAL SE ADICIONA UNA FRACCIÓN XXIX-L AL ARTÍCULO 73 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
Artículo Único. Se adiciona la fracción XXIX-L al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como sigue:
Artículo 73. ...
I. a XXIX-K ...
XXIX-L. Para expedir leyes que establezcan la concurrencia del gobierno federal, de los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de pesca y acuacultura, así como la participación de los sectores social y privado.
Transitorio
Unico. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Sala de Comisiones de la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión de los Estados Unidos Mexicanos, Palacio Legislativo de San Lázaro, México, Distrito Federal, a los doce días del mes de abril del 2004.
Diputados: Gonzalo Alemán Migliolo (rúbrica); Rubén Alexander Rábago (rúbrica), secretario; Sergio Alvarez Mata (rúbrica); René Arce Islas (rúbrica); Francisco Antonio Astiazarán Gutiérrez, secretario; Federico Barbosa Gutiérrez (rúbrica); Francisco Barrio Terrazas; Angel Augusto Buendía Tirado (rúbrica); Enrique Burgos García (rúbrica); Víctor Manuel Camacho Solís (rúbrica); Horacio Duarte Olivares (rúbrica); Alvaro Elías Loredo (rúbrica), secretario; Enrique Ariel Escalante Arceo (rúbrica); Francisco Cuauhtémoc Frías Castro (rúbrica), Presidente; Luis Antonio González Roldán (rúbrica), secretario; J. Jesús Lomelí Rosas (rúbrica), secretario; Luis Maldonado Venegas (rúbrica), secretario; Germán Martínez Cázares (rúbrica); Arturo Nahle García (rúbrica), secretario; Janette Ovando Reazola (rúbrica); Jorge Luis Preciado Rodríguez; Rogelio Humberto Rueda Sánchez (rúbrica); Claudia Ruiz Massieu Salinas (rúbrica); Jorge Leonel Sandoval Figueroa (rúbrica); Socorro Userralde Gordillo (rúbrica); Marisol Vargas Bárcena; Pedro Vázquez González (rúbrica), secretario; Emilio Zebadúa González (rúbrica).