Gaceta Parlamentaria, año VII, número 1476, jueves 15 de abril de 2004

 

DE LA COMISION DE PUNTOS CONSTITUCIONALES, CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE ADICIONA UNA FRACCION IV Y SE REFORMA EL ULTIMO PARRAFO DEL ARTICULO 71 DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS      Versión para Imprimir

 

HONORABLE ASAMBLEA:

A la Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, le fue turnada para su estudio y dictamen la Minuta Proyecto de Decreto por el que se reforma el artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Con fundamento en lo dispuesto por los artículos 39, 40 y 44 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y los artículos 56, 60, 65, 66, 85, 87, 88 y demás aplicables del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, sometemos a consideración de esta Honorable Asamblea el siguiente:

DICTAMEN.

I. Del Proceso Legislativo.

A) En sesión celebrada el 20 de marzo de 2002, por la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión la Diputada Yadira Ivette Tamayo Herrera, del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, presentó la iniciativa con proyecto de decreto, para reformar, adicionar y derogar diversas disposiciones de la Constitución Federal, con el fin de fortalecer el Poder Judicial de la Federación, misma que fue turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales, para su estudio y elaboración del dictamen correspondiente.

B) En sesión celebrada el 11 de abril de 2002, por la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión el Diputado José Francisco Yunes Zorrilla, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, presentó la iniciativa con proyecto de decreto, por el que se reforma y adiciona el artículo 71 de la Constitución Federal, para conferir el derecho restringido de iniciativa a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, misma que fue turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales, para su estudio y elaboración del dictamen correspondiente.

C) En sesión celebrada el 22 de mayo de 2002, por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, el Diputado Martí Batres Guadarrama, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, presentó la iniciativa de decreto, por el que se reforma el artículo 71 de la Constitución Federal, misma que fue turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales, para su análisis y elaboración del dictamen correspondiente.

D) En reunión de la Comisión de Puntos Constitucionales, celebrada el 07 de agosto del año 2002 se dio trámite de recibo correspondiente a las iniciativas de los incisos A), B) y C).

E) En sesión celebrada por la Honorable Cámara de Diputados en fecha 24 de abril de 2003, el diputado Luis Miguel Barbosa Huerta, del Partido de la Revolución Democrática, presentó una iniciativa por la que propone que se reforme y adicione el artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

F) En sesión celebrada el 11 de diciembre de 2003, por la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión la Diputada Margarita E. Zavala Gómez del Campo, del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, presentó la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma y adiciona el artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, misma que fue turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales, para su estudio y elaboración del dictamen correspondiente.

G) En sesión celebrada en fecha 15 de diciembre de 2003 por la Cámara de Senadores del Honorable Congreso de la Unión, las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, Justicia y Estudios Legislativos Primera y Estudios Legislativos Segunda, presentaron el dictamen con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En la precitada sesión, el Pleno de la H. Cámara de Senadores discutió y aprobó el dictamen en comento.

H) Con fecha 15 de diciembre de 2003, la H. Cámara de Senadores envió a la H. Cámara de Diputados la Minuta Proyecto de Decreto por el que se reforma el artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

I) En sesión celebrada el 18 de diciembre de 2003, la Mesa Directiva de la H. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, turnó la Minuta a la Comisión de Puntos Constitucionales para su estudio y dictamen.

J) En reunión de la Comisión de Puntos Constitucionales, celebrada el 19 de diciembre del año 2003 se dio trámite de recibo correspondientes a la iniciativas del los incisos E) y F) y a la Minuta del inciso H).

K) En sesión de la Comisión de Puntos Constitucionales, celebrada el 27 de enero de 2004, existiendo el quórum reglamentario, el Pleno de dicho Órgano Colegiado determinó la integración de una Subcomisión Específica que se encargara del estudio de la Minuta referida y las Iniciativas relacionadas con objeto de que integraran el proyecto de dictamen correspondiente para ser sometido a su consideración; mismo que fue aprobado por la Subcomisión.

L) Con fecha 12 de abril del año 2004, en sesión de la Comisión, existiendo el quórum reglamentario, fue aprobado el presente dictamen, por lo que se pone a consideración de esa Soberanía para su discusión y resolución constitucional.

II. Materia de las Iniciativas y la Minuta.

Las iniciativas referidas en los incisos A), B), C), E) y F), y la Minuta del inciso H) del apartado anterior, coinciden en su propósito de reformar el artículo 71 Constitucional a fin de otorgar la facultad de iniciativa a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

La iniciativa referida en el inciso A) del apartado anterior, propone reformar, aparte del artículo 71, los artículos 27 fracción XIX párrafo segundo; 94 párrafos primero, quinto, sexto y noveno; 97 párrafos primero, segundo, cuarto y séptimo; 99 fracción IX párrafo séptimo; 100 párrafos segundo y octavo; 101 párrafos primero y segundo; 104 fracción 1-B; 105 fracción III; 107 inciso b fracciones II, III, IV y V; 110 párrafo primero; 116 fracción III párrafo quinto. Se adicionan un párrafo segundo a la fracción II y un inciso e) a la fracción V del artículo 107; un párrafo séptimo y octavo a la fracción III del artículo 116. Se derogan el párrafo tercero de la fracción XIX del artículo 27; la fracción XXIX-H del artículo 73; el párrafo noveno del artículo 100, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Las reformas anteriores con el fin de incorporar los tribunales en materia agraria, laboral y de lo contencioso administrativo al Poder Judicial, asimismo pretende fortalecer el Consejo de la Judicatura federal y fortalecer la autonomía de los poderes judiciales locales.

Estas reformas por no ser concernientes a la intención de nuestro dictamen, serán materia de un dictamen posterior al que en esta ocasión se presenta.

III. Valoración de las Iniciativas y la Minuta.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917 se encuentra sustentada en una serie de principios estructurales, entre ellos encontramos: la soberanía del pueblo, el establecimiento y función de los poderes públicos en servicio de esta soberanía, el principio de división federal del estado y el principio de división de poderes. Ninguno de ellos es un principio jurídico-teórico inmutable sino que, por el contrario, todos ellos son principios jurídico-políticos, expresión de una situación política e histórica determinada y, por tanto, esencialmente dinámicos. Esto significa que estos principios no solamente regulan sino que también se adaptan a los cambios que surgen en una sociedad.

Uno de estos principios fundamentales de construcción del Estado como una estructura de poder limitada, es el principio de división de poderes. Este principio, concretado filosóficamente por los pensadores más preclaros de los comienzos del constitucionalismo contemporáneo: John Locke y Charles de Secondat, barón de Montesquieu, tuvo como finalidad específica establecer un sistema en donde el poder estuviera controlado por el mismo poder y lograr así, de una vez por todas, el control de los gobiernos autocráticos. Este principio, en su expresión final, se ha convertido en uno de los paradigmas del Estado Constitucional y el constitucionalismo moderno, así fue consagrado en el artículo 16 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789: "Toda sociedad dentro de la cual la garantía de los derechos no se encuentre asegurada, ni la separación de poderes establecida, carece de Constitución".

La gran utilidad de este principio radica en que permite la evolución de los estados bajo un esquema que, aún siendo complejo, es funcional. Lo que es claro, es que este principio, desde su concretización filosófica y jurídica, nunca pretendió establecer órganos separados sin relación alguna entre ellos, lo que imposibilitaría la realización de las más básicas funciones estatales. La separación de los distintos órganos del Estado, se estableció en el libro del Espíritu de las Leyes de 1748, solamente para después enfatizar la relación funcional de los mismos. Los órganos del Estado no se dividen para aislarse, sino que se dividen para poder establecer los pesos y contrapesos necesarios entre las funciones que realizan, tanto intra como interorgánicamente.

Originalmente, la división de poderes buscaba el control mutuo de las dos funciones predominantemente políticas dentro del Estado: la función legislativa y la función ejecutiva. Los pesos, contrapesos y protecciones establecidas entre las funciones estatales estaban dirigidos a lograr este control: la facultad del ejecutivo de convocar a sesiones de las cámaras, la participación del ejecutivo en la iniciativa legislativa, la inviolabilidad de los legisladores por sus opiniones políticas, el veto del ejecutivo, los medios de atribución de responsabilidad política y la protección procesal para el enjuiciamiento penal, entre otras. La función jurisdiccional, sin embargo, se relegaba como una función secundaria y, en el caso del autor del Espíritu de las Leyes, como una función que se limitaba a ser la mera "boca de la ley".

A este principio original de división de poderes y, como ha quedado establecido, de división de funciones, se le agregó posteriormente un elemento que terminó de consolidar los elementos estructurales del Estado Constitucional Moderno: el control de constitucionalidad. Esta función se agregó como un principio estructural más a la lista original, lo que transformó de manera definitiva la supremacía política de la Constitución en supremacía jurídica. La Constitución se consolidó como norma jurídica. Esta función se fue integrando a las constituciones de modos tan diversos como el juicio de amparo mexicano, la revisión judicial difusa norteamericana, o los controles concentrados europeos. Con el transcurso del tiempo, sin embargo, estos controles han perdido, en muchos de los casos, su marca de origen y han sido adoptados por los estados de manera combinada, por lo que ya no existen, o existen pocos sistemas de control judicial de la Constitución de características puras. Los distintos estados más bien han adoptado los procesos y estructuras más convenientes a sus necesidades constitucionales, jurídicas, políticas y sociales.

Nuestro caso no es una excepción, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha seguido un proceso de transformación desde un tribunal supremo de legalidad, con algunas funciones constitucionales, hasta el robusto Tribunal Constitucional de hoy en día, con funciones plenas de determinación de las cuestiones jurídicas de mayor importancia y trascendencia en nuestro orden jurídico. La Suprema Corte de Justicia se ha consolidado como un órgano colegiado independiente y autónomo, que ha logrado ser el punto de balance entre los órganos políticos y entre los diversos niveles de gobierno en el largo proceso de transición política de nuestro país. La Suprema Corte de Justicia ha utilizado los transformados y nuevos medios de control constitucional, así como los ya consolidados, para obtener una continua racionalización de nuestro orden jurídico, y lograr así que nuestro progreso a una democracia consolidada se haga dentro de los cauces establecidos por la máxima norma del país: la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En este largo proceso, como una consecuencia natural, se generan necesidades de modificación de las estructuras, órganos, procesos y normas que dan vida, no solamente a la Suprema Corte de Justicia, sino a la totalidad del Poder Judicial de la Federación. Esta necesidad de continuos ajustes queda manifiesta en la larga historia de transformaciones del Poder Judicial y, en específico, en las reformas de 1996 y de 1999 al Poder Judicial, en donde se reelaboraron y se afinaron aspectos de la reforma de 1994. Por otro lado, es claro que las reformas que establecieron la nueva configuración de la Suprema Corte de Justicia tuvieron como una de sus finalidades principales lograr una institución sólida, impermeable a las eventuales presiones políticas de órganos cuyos conflictos debía resolver, y capaz de ser el fiel de la balanza de fuertes conflictos políticos, sin politizarse ella misma, posibilitando la resolución objetiva de los mismos. Esta posición institucional se fundamenta, entre otros elementos, en la imposibilidad de creación y mantenimiento de los vínculos personales de sus integrantes con el poder político, apuntalando su autonomía e independencia personal mediante un nuevo procedimiento para su designación, en donde aumenta el grado de participación del Senado como órgano de nombramiento y no solamente de ratificación, así como el reforzamiento del catálogo de requisitos e incompatibilidades para los posibles candidatos a Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Esta Comisión dictaminadora estima pertinente modificar la Minuta de la colegisladora, otorgándole la facultad contenida en el artículo 71 de la Constitución Federal, al Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, esa modificación se da en virtud de que consideramos que es en el Pleno donde se podrán formular aquellas iniciativas que reflejen los cambios necesarios para que nuestro órgano jurisdiccional federal, alcance los principios de justicia expedita, completa e imparcial contenidos en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

El otorgar la facultad de iniciativa al Pleno de nuestro máximo tribunal tiene como finalidad lograr que el órgano que se encuentra más cerca de los problemas de la justicia, que tiene la capacidad técnica para la elaboración de soluciones y la independencia política para que éstas sean neutrales y funcionales, tenga la posibilidad de participar directamente mediante la formación de iniciativas en el proceso legislativo, lo que indudablemente nos llevará a que el Poder Judicial de la Federación continúe transformándose para lograr una mejor administración de justicia, una justicia más pronta y expedita, mejores procesos y órganos mejor estructurados.

Lo anterior, de ningún modo significa que la Suprema Corte de Justicia se convierta en legislador, como tampoco lo son el Ejecutivo Federal o las legislaturas de los estados en materia federal. Sólo significa abrir la posibilidad para que el órgano con mayor conocimiento técnico de la función jurisdiccional, pueda proponer iniciativas para que sean examinadas por el cuerpo político del Estado. Los eventuales resultados legislativos de estas iniciativas, no son el producto de la voluntad de un solo órgano, sino de un proceso de discusión y aprobación por parte de los órganos que componen el Poder Legislativo, de revisión y sanción por parte del Poder Ejecutivo y, en último término, producto del legislador como el órgano complejo diseñado constitucionalmente. La Suprema Corte de Justicia, por tanto, en ningún momento se convierte en juez y parte, ni aún en el caso de impugnación de normas en donde la misma hubiera elaborado la iniciativa respectiva. Lo anterior es así ya que, como se ha reiterado, el producto del legislador no es un producto exclusivo de un órgano específico, sino del legislador federal en su totalidad. Existen, por tanto, elementos suficientes que permiten la evaluación objetiva de las normas en la realización de esta función de control, que se encuentra asegurada además por la neutralidad del órgano colegiado en donde radicaría esta facultad, así como de los individuos que lo componen, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia.

Como ha quedado manifestado en el punto referente al Proceso Legislativo de este dictamen encontramos que, los diferentes partidos políticos representados en la Cámara de Diputados, han presentado diversas iniciativas donde se plantea reformar el artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para otorgar la facultad de iniciativa a la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Por otro lado, esta facultad de iniciar leyes no es desconocida en el derecho comparado, en donde existen por lo menos 17 países que la prevén, entre los que se encuentran: España, Noruega, Colombia, Ecuador, Perú, Venezuela y Brasil.

Hay que tener en cuenta que la Suprema Corte de Justicia ha estado ya históricamente involucrada en las reformas legales y constitucionales relacionadas con las materias de la competencia del Poder Judicial de la Federación. Desde la participación indirecta por la incorporación de criterios elaborados en su jurisprudencia a la Ley de Amparo y la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; como de manera directa, promoviendo proyectos de iniciativas y con la configuración de grupos interinstitucionales y convocatorias nacionales para el perfeccionamiento de los órganos y procesos de impartición de justicia. Por otro lado, se han otorgado facultades al Pleno de la Suprema Corte de Justicia para elaborar un complejo sistema de normas secundarias para la correcta distribución de los asuntos entre sus Salas y entre los Tribunales Colegiados de Circuito. Esta facultad fue establecida originalmente desde la reforma constitucional de 10 de agosto de 1987, y perfeccionada por las reformas de 31 de diciembre de 1994 y de 11 de junio de 1999, quedando finalmente en el párrafo séptimo de artículo 97 de la Constitución Federal. Así, desde 1995, la SCJN ha emitido 74 acuerdos generales con los más variados contenidos: creación de órganos internos para la realización de funciones específicas, el establecimiento de los lineamientos para la publicación de jurisprudencia y tesis, acuerdos específicos para la propuesta de candidatos para los puestos de jueces y magistrados. De estos, por lo menos 20 se refieren en general a la distribución de asuntos, y por lo menos 6 a la remisión de asuntos a los Tribunales Colegiados de Circuito.

El otorgamiento de esta facultad de iniciativa es, por tanto, un paso natural en la evolución y participación de la Suprema Corte de Justicia en la formación de elementos esenciales para la correcta operación del ordenamiento jurídico. Significa la formalización de actividades ya existentes y la consolidación de procesos que, en muchos casos, son ya insuficientes para la correcta integración y perfeccionamiento de los órganos, procesos y competencias del Poder Judicial de la Federación. Esta facultad, entendida como la posibilidad de iniciar leyes de naturaleza orgánica y procesal y no las que conciernen a los aspectos sustantivos cumple, entonces, con la necesidad fundamental de que un órgano jurisdiccional autónomo e independiente pueda participar, si bien parcialmente, en el mejoramiento de una actividad esencial del Estado Constitucional Democrático Moderno, la administración de justicia plena, pronta, expedita e imparcial.

Los integrantes de esta Comisión dictaminadora reconocen la importancia y el esfuerzo que la Colegisladora realizó en el complejo procedimiento legislativo que permitió llegar a la Minuta Proyecto de Decreto enviada por la Honorable Cámara de Senadores y, de igual manera, reconocen el interés mostrado por las diputadas y diputados que presentaron diversas iniciativas en este sentido.

Este Órgano Colegiado estima que en correspondencia con el interés tanto de la Colegisladora como de las diputadas y diputados que presentaron iniciativas, la reforma que se debiera hacer al artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en este apartado, debiera encaminarse hacia otorgar dicha facultad de iniciativa a la Suprema Corte de Justicia de la Nación no sólo por lo que concierne a su Ley Orgánica sino que debiera ir más allá, facultándola para presentar iniciativas sobre cualquier modificación a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y a las normas adjetivas que regulan las funciones jurisdiccionales del Poder Judicial de la Federación, con lo que se logrará un mejor sistema de impartición de justicia, según los argumentos expuestos, abundando en que, de aprobarse una reforma en el sentido propuesto, sería un caso sui generis al determinar en el texto constitucional la identificación de la competencia con el nombre específico de una ley y no con la materia; con las consecuencias que en el futuro pudiera tener al cambiar o modificar dicho ordenamiento su denominación.

Motivados en los argumentos expuestos y con fundamento en lo establecido por el Artículo 72, inciso e) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos los integrantes de esta Comisión de Puntos Constitucionales coincidimos en someter a la consideración de esta Honorable Asamblea el siguiente dictamen con Proyecto de

DECRETO POR EL QUE SE ADICIONA UNA FRACCIÓN IV Y SE REFORMA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 71 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.

ARTÍCULO ÚNICO: Se adiciona una fracción IV y se reforma el último párrafo del Artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 71.- ...

I. ...

II. ...

III. A las Legislaturas de los Estados, y

IV.- Al Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en las materias relativas al ejercicio de las funciones del Poder Judicial de la Federación.

Las iniciativas presentadas por el Presidente de la República, por las Legislaturas de los Estados o por las diputaciones de los mismos, así como por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, pasarán desde luego a comisión. Las que presentaren los diputados o los senadores, se sujetarán a los trámites que designe su ley y su reglamento.

TRANSITORIO.

ÚNICO. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Sala de Comisiones de la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión de los Estados Unidos Mexicanos.- México, Distrito Federal, a los 12 días del mes de abril del año 2004.

Diputados: Gonzalo Alemán Migliolo (rúbrica); Rubén Alexander Rábago (rúbrica), secretario; Sergio Alvarez Mata (rúbrica); René Arce Islas (rúbrica); Francisco Antonio Astiazarán Gutiérrez, secretario; Federico Barbosa Gutiérrez (rúbrica); Francisco Barrio Terrazas; Angel Augusto Buendía Tirado (rúbrica); Enrique Burgos García (rúbrica); Víctor Manuel Camacho Solís (rúbrica); Horacio Duarte Olivares (rúbrica); Alvaro Elías Loredo (rúbrica), secretario; Enrique Ariel Escalante Arceo (rúbrica); Francisco Cuauhtémoc Frías Castro (rúbrica), Presidente; Luis Antonio González Roldán (rúbrica), secretario; J. Jesús Lomelí Rosas (rúbrica), secretario; Luis Maldonado Venegas (rúbrica), secretario; Germán Martínez Cázares (rúbrica); Arturo Nahle García (rúbrica), secretario; Janette Ovando Reazola (rúbrica); Jorge Luis Preciado Rodríguez; Rogelio Humberto Rueda Sánchez (rúbrica); Claudia Ruiz Massieu Salinas (rúbrica); Jorge Leonel Sandoval Figueroa (rúbrica); Socorro Userralde Gordillo (rúbrica); Marisol Vargas Bárcena; Pedro Vázquez González (rúbrica), secretario; Emilio Zebadúa González (rúbrica).