SEGUNDA CONFERENCIA INTERPARLAMENTARIA DE ENERGÍA
- PACHUCA DE SOTO, HIDALGO, MÉXICO, 30 DE JULIO AL 2 DE AGOSTO DEL 2003 -

CONFERENCIA: "EL PARLAMENTO LATINOAMERICANO Y LOS PROCESOS DE ARMONIZACIÓN LEGISLATIVA COMO ELEMENTO ESENCIAL PARA LA INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA"

POR: ALFREDO JIMÉNEZ BARROS
COORDINADOR TÉCNICO DEL PARLAMENTO LATINOAMERICANO

SÃO PAULO, BRASIL, 22 DE JULIO DE 2003

1. EL PARLAMENTO LATINOAMERICANO

1.1. PERFIL INSTITUCIONAL

El Parlamento Latinoamericano (PARLATINO) es un organismo regional, unicameral, autónomo y de carácter permanente. Está integrado por los Parlamentos Nacionales de 22 países: Antillas Neerlandesas, Argentina, Aruba, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Suriname, Uruguay y Venezuela. Su sede permanente está en la ciudad de São Paulo, Brasil.
El Parlamento Latinoamericano es el foro parlamentario regional pionero de América Latina con cerca de 40 años de existencia. La Asamblea Constitutiva tuvo lugar en Lima, Perú, del 7 al 11 de diciembre de 1964, con la participación de 160 parlamentarios de 13 países latinoamericanos (Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela). En esa ocasión, se definió al PARLATINO como una "institución democrática, de carácter permanente, representativa de todas las tendencias políticas" encargada de "promover, armonizar y canalizar el movimiento hacia la integración". Durante la I Asamblea Ordinaria del Parlamento, celebrada en Lima del 14 al 18 de julio de 1965, se adoptó el Estatuto y el Reglamento del PARLATINO.
El organismo fue institucionalizado formalmente a través de un tratado internacional suscrito por dieciocho países, el 16 de noviembre de 1987 en la ciudad de Lima, Perú, país en cuya Cancillería quedaron depositados los instrumentos de ratificación correspondientes, y ante la cual, posteriormente, se adhirieron los 4 países restantes (Antillas Neerlandesas, Aruba, Chile y Suriname). Mediante dicho Tratado de Institucionalización, el Parlamento Latinoamericano adquirió personería jurídica internacional y se establecieron, entre otros, los siguientes propósitos:
a) Fomentar el desarrollo económico y social integral de la comunidad latinoamericana y pugnar porque alcance, a la brevedad posible, la plena integración económica, política y cultural de sus pueblos;
b) defender la plena vigencia de la libertad, la justicia social, la independencia económica y el ejercicio de la democracia representativa con estricto apego a los principios de no intervención y de libre autodeterminación de los pueblos;
c) velar por el estricto respeto a los derechos humanos fundamentales, y porque no sean afectados en ningún Estado latinoamericano en cualquier forma que menoscabe la dignidad humana;
d) luchar por la supresión de toda forma de colonialismo, neocolonialismo, racismo, y cualquier otra forma de discriminación en América Latina;
e) oponerse a la acción imperialista en América Latina, recomendando la adecuada legislación normativa y programática que permita a los pueblos latinoamericanos el pleno ejercicio de su soberanía permanente sobre los recursos naturales y su mejor utilización y conservación;
f) luchar en favor de la cooperación internacional, como medio para instrumentar y fomentar el desarrollo armónico de la comunidad latinoamericana, en términos de bienestar general;
g) contribuir a la afirmación de la paz, la seguridad y el orden jurídico internacionales y luchar por el desarme mundial, denunciando y combatiendo el armamentismo y la agresión de quienes sustenten la política de la fuerza, que son incompatibles con el desarrollo económico, social, cultural y tecnológico a que tienen derecho los pueblos de América Latina;
h) canalizar y apoyar las exigencias de los pueblos de América Latina, en el ámbito internacional, respecto al justo reconocimiento de sus derechos en la lucha por la instauración de un Nuevo Orden Económico Internacional;
i) propugnar, por todos los medios posibles, el fortalecimiento de los Parlamentos de América Latina, para garantizar la vida constitucional y democrática de los Estados, así como propiciar, con los medios a su alcance y sin perjuicio del principio de la no intervención, el restablecimiento de aquellos que hayan sido disueltos;
j) apoyar la constitución y fortalecimiento de los Parlamentos subregionales de América Latina que coinciden con el Parlamento en sus principios y propósitos;
k) mantener relaciones con Parlamentos de todas las regiones geográficas, así como con organismos internacionales; y,
l) difundir la actividad legislativa de sus miembros.
De esta manera, el Parlamento Latinoamericano actúa como un foro político al más alto nivel, y como un eficaz promotor del desarrollo y la integración, siendo sus principios fundamentales, consagrados en el Tratado de Institucionalización, los siguientes:
a) la defensa de la democracia;
b) la integración latinoamericana;
c) la no intervención;
d) la autodeterminación de los pueblos para darse, en su régimen interior, el sistema político, económico y social que libremente decidan;
e) la pluralidad política e ideológica como base de una comunidad latinoamericana democráticamente organizada;
f) la igualdad jurídica de los Estados;
g) la condena a la amenaza y al uso de la fuerza contra la independencia política y la integridad territorial de los Estados;
h) la solución pacífica, justa y negociada de las controversias internacionales; e,
i) la prevalencia de los principios de derecho internacional referentes a las relaciones de amistad y a la cooperación entre los Estados, de conformidad con la Carta de la Organización de las Naciones Unidas.
Para lograr los propósitos mencionados, el Parlamento Latinoamericano se halla promoviendo, junto con los Presidentes y Cancilleres del Grupo de Río, la constitución de la Comunidad Latinoamericana de Naciones (CLAN), proyecto que cuenta ya con un importante marco filosófico y político y se sustenta en un ambicioso plan de educación para la integración y el desarrollo de América Latina.
Además y dentro de este objetivo, el PARLATINO adelanta proyectos específicos a través de las siguientes comisiones interparlamentarias, permanentes y especiales: Agricultura, Ganadería y Pesca; Asuntos Culturales, Educación, Ciencia y Tecnología; Asuntos Jurídicos; Asuntos Económicos y Deuda Externa; Asuntos Políticos; Asuntos Laborales y Previsionales; Asuntos Subregionales y Municipales; Defensa del Usuario y del Consumidor; Derechos Humanos; Deuda Social; Economías Emergentes; Energía y Minas; Equidad y Género; Hábitat; La Niñez y Juventud; Medio Ambiente; Medios de Comunicación; Narcotráfico y Crimen Organizado; Políticas Carcelarias en América Latina; Pueblos Indígenas y Etnias; Salud; Servicios Públicos; Turismo; Estudio del Proyecto del Área de Libre Comercio de las Américas, ALCA.
Para la realización de sus actividades y con el fin de no duplicar la labor de otras instituciones, las comisiones se apoyan en la cooperación técnica de aquellos organismos internacionales que se orientan específicamente hacia los temas en cuestión. Esta modalidad de trabajo interinstitucional, ha sido evaluada en diversas ocasiones. Entre las conclusiones que se han obtenido cabe mencionar aquella que se refiere a la complementación estratégica que existe entre el Parlamento Latinoamericano por un lado, que ofrece un ámbito de acción y gestión institucional a los organismos internacionales en un medio decisivo como es el parlamentario, y por otro, los organismos de cooperación que dan el concurso de su capacidad instalada, información, experiencia y "know how" en general, como apoyo a las actividades de las comisiones del PARLATINO. Se ha subrayado que esta complementación hace realidad ese tan buscado y necesario vínculo entre la política y la técnica.
El Parlamento Latinoamericano reúne en sí mismo una serie de características que lo hacen prácticamente único: a) el hecho de pertenecer al ámbito legislativo y tener alcance regional; b) la experiencia institucional acumulada a lo largo de 40 años de labores ininterrumpidas; y, c) sus amplias relaciones interinstitucionales en general e interparlamentarias en particular, siendo que junto con el Parlamento Europeo, constituyen el foro interregional más antiguo que ha actuado de forma permanente, habiendo realizado hasta la fecha 16 conferencias bianuales. Todo ello dentro de una política presupuestaria que privilegia las inversiones operativas y minimiza los gastos administrativos.
Todo lo anterior nos lleva a concluir que el Parlamento Latinoamericano dispone de los elementos necesarios para continuar teniendo un papel protagónico en los procesos latinoamericanos de integración, subregional y regional, y para ampliar progresivamente su rol, hasta llegar a constituirse en el Parlamento de la Comunidad Latinoamericana de Naciones, con todos sus miembros de elección popular.

1.2. EL PAPEL DE LOS PARLAMENTOS Y DE LOS ORGANISMOS INTERPARLAMENTARIOS EN EL DESARROLLO Y LA INTEGRACIÓN1

En el plano político y jurídico-institucional, los Parlamentos constituyen la esencia de la democracia, por ser aquellos la reunión institucionalizada y legítima de los representantes de la ciudadanía, elegidos libremente por ésta para que la representen, interpreten sus sentimientos y aspiraciones, analicen y comprendan sus problemas y necesidades, y definan el marco jurídico y político indispensable para que todo ello se transforme en acciones efectivas que conduzcan a la solución de los problemas y necesidades y a la concreción de las aspiraciones en función del bien común.
Un elemento esencial en el desempeño efectivo del papel de los Parlamentos, está dado por una cabal comprensión, y la práctica consecuente, de lo que es la participación, principio esencial de la democracia. "La participación social para que pueda calificarse de tal, debe darse al menos en los siguientes tres planos: a) participación en la toma de aquellas decisiones que afecten directa o indirectamente la realidad en que el actor se inserta; b) participación en las acciones propias del proceso de desarrollo; y, c) participación en los frutos y beneficios del proceso. Podría decirse que cuando la participación sólo se da en el primer aspecto (toma de decisiones) se está incurriendo en una forma de demagogia; cuando sólo hay participación en las acciones, se trata de un sistema de explotación; y cuando el nivel de participación existe solamente en relación con los beneficios del proceso, se está cayendo en el paternalismo o asistencialismo del Estado".2
Se impone consecuentemente, la estructuración de nuevas modalidades de diálogo con la sociedad civil, por parte de los Parlamentos, los Gobiernos y en general de los lideres políticos. El diálogo, como su nombre lo indica, requiere que haya un flujo recíproco de información; es decir que las partes actúen alternativamente como receptores y emisores en esa comunicación. Este es un punto muy importante a tomar en cuenta, pues tradicionalmente la sociedad civil ha tenido el carácter de oyente pasivo; normalmente se ha limitado -o mejor, ha sido limitada exógenamente- al papel de ser "informada" de las actividades y asuntos del Estado, con frecuencia cuando las decisiones ya han sido tomadas, e incluso cuando ya están en ejecución o han sido ejecutadas.
Es necesario mejorar los espacios, mecanismos, canales y procedimientos, formales e informales, establecidos para que ese diálogo pueda darse en la forma indicada, y crear otros nuevos, a fin de garantizar que la sociedad civil y sus diversos componentes puedan expresarse y que sus planteamientos sean escuchados y tomados en cuenta en todos los ámbitos de la gestión gubernamental, con base en el concepto de participación a que se ha hecho referencia.
Corresponde a la sociedad civil tener una participación más constructiva que reivindicativa; y, al ser virtualmente imposible que las demandas y las propuestas de acción provenientes de aquella, sean homogéneas, por estar la sociedad civil fragmentada en múltiples intereses, será responsabilidad del Estado y el medio parlamentario en particular, interpretar esa información y convertirla en políticas, estrategias, planes, programas y proyectos, concebidos y ejecutados en función del bien común.
Tradicionalmente se ha afirmado que las Asambleas Legislativas tienen la triple y fundamental función de legislar, fiscalizar y debatir los grandes problemas sociales.
Para los Parlamentos y asociaciones parlamentarias de nivel internacional, sea éste subregional o regional, la labor legislativa, estaría constituida principalmente por las siguientes actividades: a) fomentar y apoyar el mejoramiento y enriquecimiento de los cuerpos legales existentes; b) promover la armonización legislativa y el surgimiento de leyes, decretos y otros cuerpos jurídicos, de carácter referencial que sirvan de marco a la acción legislativa de los países; y, c) impulsar en cada Parlamento nacional la adopción de las recomendaciones y resoluciones que surjan en las deliberaciones conjuntas.
En lo que se refiere a la acción fiscalizadora, los Parlamentos internacionales y las asociaciones parlamentarias deben crear instancias de seguimiento y monitoreo del cumplimiento de los compromisos, recomendaciones y resoluciones que se adopten. Estas instancias, que en un primer momento no podrían tener la capacidad de emitir dictámenes con carácter obligatorio o vinculante, deberán comprometer la voluntad de las Partes y valerse, además, de los propios mecanismos e instrumentos nacionales y locales de control.
En cuanto a la tercera función, además de que los propios Parlamentos subregionales y regionales, constituyen por sí mismos, importantes foros de discusión y análisis de los principales problemas que aquejan a la sociedad y de las correspondientes medidas de acción, corresponde a ellos propiciar espacios de diálogo intra e inter-regional, no sólo con otros organismos similares sino, en general, con todos los actores relevantes del proceso.
De acuerdo con Inge Kaul,3 la acción colectiva en escala planetaria requiere de una nueva concepción de la noción de cooperación que permita involucrar a todos los niveles de decisión: local, nacional o regional. Un paso en la dirección de abolir la división tradicional entre "interior" y "exterior" sólo encontrará el indispensable apoyo parlamentario en la medida que los legisladores decidan mirar sistemáticamente los asuntos de su competencia desde una perspectiva que trascienda las fronteras nacionales. El hecho de que el Estado-nación sea territorialmente definido y limitado, no debe impedir al parlamentario intervenir cuando sea del caso, en su calidad de tomador de decisiones, en el escenario internacional, a través de los diversos medios existentes, reforzándolos con acciones parlamentarias en el plano interno, tales como ratificación de instrumentos internacionales, la emisión de leyes de acompañamiento y el control de su efectiva aplicación.
Para facilitar dicha labor legislativa con perspectiva internacional, la creación de redes interparlamentarias, y de esquemas de cooperación en el caso de decisiones de interés general, puede ser una vía fértil que debe ser explorada. La Unión Interparlamentaria Mundial, ya le ha dado un nombre a esas iniciativas: "la diplomacia parlamentaria".
La mencionada funcionaria del PNUD, se refiere a la conveniencia de que las delegaciones representativas de los Estados-miembros de las Naciones Unidas, estén compuestas y dirigidas principalmente por parlamentarios nacionales, lo que permitiría que la ONU evolucione hacia una organización dotada de vigilancia política. Las delegaciones de Estados Miembros ante las agencias técnicas del sistema de las Naciones Unidas, podrían continuar siendo conformadas a partir de los ministerios de sus respectivos sectores. De esa manera, podrían ser tejidas ligaciones más estrechas entre los dominios técnico y político, gracias a una mejor información e interacción.
Como ya quedó dicho, esa vieja aspiración de lograr una colaboración y complementación efectiva entre lo técnico y lo político, se viene logrando entre el Parlamento Latinoamericano y los organismos internacionales con los que tiene convenio de cooperación, a través de las Comisiones Interparlamentarias Permanentes y Especiales.

2. LINEAMIENTOS METODOLÓGICOS PARA LA REALIZACIÓN DE ESTUDIOS DE ARMONIZACIÓN LEGISLATIVA

2.1. CONSIDERACIONES PRELIMINARES

Una de las acciones más importantes, y quizá también una de las más difíciles, que debe realizarse dentro de un proceso de integración, es la referente a la armonización legislativa. No sólo es indispensable para el logro de los objetivos del proceso, sino que su carencia o deficiencia constituyen, correlativamente, uno de los mayores obstáculos al esfuerzo integracionista.
Consciente de esta realidad y en cumplimento de sus propósitos institucionales, el Parlamento Latinoamericano ha otorgado una especial prioridad a las actividades de armonización legislativa en las materias que competen a cada una de las comisiones interparlamentarias permanentes que lo componen. En esa empresa ha sido invalorable el apoyo de los organismos internacionales con los que el PARLATINO interactúa, debido fundamentalmente a que ellos, desde el plano de su profundo conocimiento y dominio de las materias bajo su responsabilidad, comparten plenamente esa inquietud.
Con base en la experiencia institucional, el Parlamento Latinoamericano sugiere y pone en consideración de los interesados un esquema metodológico general de armonización legislativa que abarca las siguientes actividades: a) estudio de legislación comparada; b) definición de los grandes principios y fundamentos; c) propuestas de armonización relativa; d) propuestas de armonización absoluta; y, e) elaboración de códigos y otros cuerpos jurídicos de carácter marco que para efectos de este documento denominaremos simplemente como código o código marco.
Nota: es importante señalar que el orden o secuencia en que se presentan los componentes de la metodología propuesta, no debe interpretarse como una sugerencia de que se realice un trabajo lineal y sucesivo, en el cual no se inicia un determinado estudio o procedimiento mientras no se considere terminado el anterior. Por el contrario, lo que se sugiere es una labor dinámica, en la cual pueden abordarse simultáneamente varios de dichos componentes, debido a que ellos se alimentan y enriquecen mutuamente.

2.2. ELEMENTOS FUNDAMENTALES DE LA METODOLOGÍA PROPUESTA

A continuación se hace una breve descripción de cada uno de los componentes mencionados en la sección anterior.

2.2.1. Estudio de Legislación Comparada

Consiste en la recopilación, revisión y análisis, tanto de los cuerpos jurídicos que norman la acción sobre la materia de que se trate, en los países latinoamericanos, como de todo estudio o antecedente que exista, incluyendo acuerdos internacionales, globales o sectoriales, interregionales, regionales y subregionales, de carácter público o privado; jurisprudencia; y, estudios especializados, entre otros.
Estas tareas -recopilación, revisión y análisis-, suponen la realización de actividades de clasificación, estudio crítico y comparación, así como la identificación y caracterización de las principales variables o elementos fundamentales alrededor de los cuales deberá gravitar la labor de armonización legislativa, lo cual, por su parte, permitirá definir mejor el universo de acción, estableciendo sus alcances y sus límites.

2.2.2. Definición de los Grandes Principios y Fundamentos

Se trata de una labor de base, fundamental para orientar todo el trabajo posterior. Consiste en la descripción y análisis de los principios fundamentales que necesariamente deberán estar considerados, y de los derechos básicos que necesariamente tendrán que estar precautelados, en todo tipo de legislación referente a la materia de que se trate.
Incluye también la necesaria propuesta de unificación teórica y conceptual, en cuanto a la definición de lo que son las materias consideradas, sus temas subsidiarios y los criterios para su clasificación.
En este nivel, con el producto de la labor realizada, ya pueden confeccionarse documentos de carácter referencial, como Declaraciones u otros, en los cuales queden enunciados dichos principios y derechos esenciales.

2.2.3. Propuestas de Armonización Relativa

Con frecuencia, en las labores de armonización legislativa se presentan casos en que, debido a la heterogeneidad que existe entre los países, sea en los criterios, sea en la formulación o tratamiento de un tema determinado, no es posible en el corto o mediano plazo proponer una verdadera homologación o unificación de las normas jurídicas y llegar, consecuentemente, a la elaboración de cuerpos jurídicos marco.
Un ejemplo ilustrativo se refiere a la seguridad social. En el trabajo que al respecto se encuentra realizando la Comisión de Asuntos Laborales y Previsionales del PARLATINO, con el apoyo de la OIT, se ha podido determinar que, de acuerdo con el criterio de Francisco de Oliveira, es prácticamente imposible -y quizá hasta inconveniente en el corto plazo- llegar a un sistema único en el plano internacional, porque, además, "no existe un sistema óptimo".
Si en relación con la materia objeto del trabajo de armonización, o en alguno de sus aspectos, se llegara a presentar una situación similar, entonces, a partir de los grandes principios y fundamentos definidos, deberá avanzarse hacia una propuesta de compatibilización de normas, tratando de aproximarlas tanto cuanto sea posible, a fin de minimizar los conflictos que pudieran derivarse de su interpretación y aplicación de un país a otro. Esta acción puede denominarse como coordinación o armonización relativa.

2.2.4. Propuestas de Armonización Absoluta

La experiencia del Parlamento Latinoamericano ha demostrado que en ciertas materias es posible llegar a la homologación de leyes, códigos y otros cuerpos jurídicos, debido a la gran coincidencia que existe tanto en los principios generales, como en los contenidos de dichos cuerpos. Es lo que se designa como unificación o armonización absoluta, entre otras denominaciones. Es el caso, por ejemplo, del tema relacionado con la defensa del consumidor, asunto sobre el cual la Comisión de Defensa del Usuario y del Consumidor, del Parlamento Latinoamericano, y Consumers International, prepararon un AProyecto de Ley Marco sobre Defensa del Consumidor@, que fue aprobado en Guayaquil, Ecuador, en junio de 1997.

2.2.5. Elaboración de Códigos y Otros Cuerpos Jurídicos de Carácter Marco

En los casos en que aspectos específicos o globales del tema lo permitan, se prepararán códigos marco, los cuales pueden en algunos casos ser utilizados como proyectos de ley, para ser adoptados íntegramente o con adaptaciones y modificaciones, en un determinado país, y en otros casos servir como pauta o referencia para las labores de actualización y enriquecimiento de los cuerpos jurídicos de los países, sobre la materia.
Estos códigos-marco deben: ser Aconcebidos de tal manera que puedan ser adecuados a las particularidades y características de cada país, sin afectar sus principios doctrinarios ni sus aspectos metodológicos y de procedimiento@; responder a los grandes principios y fundamentos, ya mencionados; e incorporar Alas más importantes experiencias y los últimos avances jurídicos que sobre la materia existan a nivel internacional@.
Desde luego que la denominación que se dé a estos cuerpos jurídicos puede variar: código marco, ley marco, etc. Por ejemplo la Comisión de Asuntos Laborales y Previsionales del Parlamento Latinoamericano, debido a la complejidad y heterogeneidad de los temas que le competen, está denominando al producto de su estudio de armonización legislativa, como Normas Laborales Básicas de Referencia.
Estos cuerpos jurídicos marco, deberán constituir la base de una futura legislación común sobre la materia de que se trate..

2.3. OBSERVACIONES FINALES

Probablemente y dada la dinámica actual del proceso de integración latinoamericana, el logro de legislaciones comunes será más viable en el corto plazo dentro de los bloques subregionales. En una segunda aproximación deberá lograrse la unificación jurídica entre dichos bloques, llegando así a la Comunidad Latinoamericana de Naciones, constituida por Suramérica, Centroamérica, México y aquellos países caribeños que deseen integrarse al esquema y que no tengan impedimentos de carácter jurídico, como el hecho de pertenecer ya a algún esquema comunitario de naciones cuyo estatuto impida a sus miembros el formar parte de otras comunidades.
Este eventual tránsito de lo subregional a lo regional no excluye, desde luego, que se puedan realizar actividades de armonización legislativa entre dos o más países latinoamericanos que pertenezcan a diferentes bloques subregionales. Al contrario, ello contribuiría notablemente a acelerar este fundamental proceso.
Es indispensable que los Gobiernos y Parlamentos de la Región, en sus procesos legislativos (expedición de nuevas leyes y revisión o reforma de las existentes) internos y externos (tratados y acuerdos internacionales), utilicen como una referencia básica los estudios producidos en materia de armonización legislativa.
Esta labor de armonización legislativa es dinámica y de carácter mixto: inductivo, en la medida que se origina en la recopilación de las partes (leyes, códigos y demás cuerpos jurídicos existentes) y en la construcción de agregados mayores a partir de ellas; y, deductivo, debido a que establece un marco general de principios y derechos fundamentales, que condicionan y orientan la elaboración del instrumento jurídico general.
Es de la mayor importancia dejar anotado que, en los casos en que los productos de un estudio determinado de armonización legislativa, sean propuestas de armonización relativa, deberá hacerse el esfuerzo para lograr una armonización legislativa absoluta -u homologación de las leyes y demás instrumentos jurídicos- que es la base fundamental para la construcción de una legislación común para todos los países, factor que, a su vez, es parte esencial de la naturaleza y estructura de un esquema comunitario de integración subregional o regional.