Reforma al Artículo 115 Constitucional: Fortalecimiento Municipal

Dip. Carlos Rodríguez Velasco


 

Introducción

El Municipio, célula primigenia de la organización jurídica, política y social de nuestro país y piedra angular del organismo de Gobierno Republicano, ha sido objeto de carencias de índole financiera, así como de debilidad política y jurídica frente a los otros niveles de Gobierno –federales y de las entidades federativas–, que han frenado directa e indirectamente su desarrollo y funcionamiento autónomo y libre.

Esta circunstancia ha generado una discusión ya histórica, que en los últimos años, y especialmente en el transcurso de la presente Legislatura, ha llevado a que los distintos grupos parlamentarios hayan planteado la necesidad de reformar la Constitución, a fin de impulsar el fortalecimiento municipal.

Las iniciativas presentadas por las diferentes fracciones parlamentarias van desde la modificación substancial de la naturaleza jurídica del Municipio, hasta la modificación estructural del Estado Federal. Todas tienen como objetivo fundamental reformar y adicionar diversos artículos constitucionales, fundamentalmente el 115, a fin de ampliar las facultades que actualmente tienen los municipios en México y construir los cimientos para el fortalecimiento del mismo.

 

Antecedentes

A partir de la institución, en 1917, del Artículo 115 en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos –herencia de los principios establecidos en 1857–, en el que se asienta el reconocimiento del Municipio Libre, se han realizado nueve modificaciones.

La primera fue la realizada en 1928 al párrafo cuarto de la fracción III. En aquel entonces se estipuló que el número de representantes de las legislaturas de los estados debía ser proporcional al número de habitantes del estado; fijando como número mínimo siete u once si la población era superior a 800 mil.

En 1933 se adicionaron y reformaron los incisos a) y b) y 5 párrafos del Artículo: en los que se plantea que los presidentes municipales, regidores y síndicos de los Ayuntamientos electos popularmente no podrán ser reelectos para el periodo inmediato, de la misma manera que aquellas personas electas indirectamente. Diez años más tarde, con la reforma al párrafo tercero de la fracción III, se estableció que los gobernadores no pueden durar más de seis años en el cargo.

En la reforma de 1947 se adicionó un segundo párrafo a la fracción I, que concede a las mujeres participar en las elecciones municipales con el derecho de votar y ser votadas. En 1953 se deroga el segundo párrafo de la fracción I y se reforma el tercer párrafo estipulándose que no podrán ser reelectos para un periodo inmediato los presidentes municipales, regidores y síndicos. Pudiendo ser electos únicamente para periodo inmediato, los que tengan carácter de suplentes.

Hacia 1976, se adicionan las fracciones IV y V, con la finalidad de adecuar el 115 a lo establecido en el párrafo tercero del Artículo 27 Constitucional, en materia de regulación de asentamientos humanos y desarrollo urbano. De tal forma se establece que "...cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas tiendan a formar una continuidad geográfica, la federación, las entidades federativas, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la Ley Federal de la materia".

Un año más tarde se adiciona la fracción III, del Artículo 115, con un último párrafo que plantea la introducción del sistema de diputados de minoría de las legislaturas locales y el principio de representación proporcional en la elección de los ayuntamientos de los municipios cuya población sea de 300 mil o más habitantes.

La octava modificación del Artículo en comento es la realizada en 1983 con la que se reforma y se adicionan cinco fracciones. En la primera de ellas se establecen reglas para la desaparición de los poderes municipales y su nueva integración; se extiende, además, el funcionamiento del principio de representación proporcional en la elección de los ayuntamientos para todos los municipios. La fracción III faculta a los municipios para administrar algunos servicios públicos básicos, para realizar convenios con la Federación y los estados con el fin de prestar un servicio antes de competencia estatal o federal. La fracción V, por su parte, plantea la posibilidad de los municipios para participar en todo el proceso de urbanización.

Asimismo, la adición de las fracciones fijó –en materia hacendaria–, la libertad del Municipio para administrar sus recursos, que se conformaban exclusivamente por las aportaciones determinadas por las legislaturas estatales. Las reformas al 115 facultaron también a los municipios para recaudar contribuciones por propiedad de inmuebles, los ingresos obtenidos por la prestación de servicios públicos, además de las aportaciones federales.

La novena reforma, hecha en 1987, deroga las fracciones IX y X y modifica la fracción VIII que introduce el principio de representación proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los municipios. Plantea, además, que las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores quedarán regidas bajo lo estipulado en el Artículo 123 Constitucional y sus disposiciones reglamentarias.

A raíz de la última reforma al Artículo 115, realizada en 1987, no se hizo modificación alguna al texto Constitucional, empero no han faltado las medidas y acciones tendientes a otorgar más recursos a los municipios y autonomía para hacer frente a las necesidades sociales y para cumplir con sus responsabilidades.

Algunas de esas medidas han sido la aprobación del Gobierno Federal –en 1990– para la transferencia a los estados y municipios de la administración del 23 por ciento del Ramo 26 del presupuesto federal; porcentaje que aumentó a 56 por ciento en 1997, cuando se creó el Ramo 33 para el ejercicio fiscal de 1998. Este ramo del presupuesto federal contempla diversos fondos que tienen como objetivo principal la dotación de mayores recursos con la meta principal de que los municipios cumplan con la satisfacción de los servicios públicos de carácter local.

En la Comisión de Fortalecimiento Municipal de la H. Cámara de Diputados, se ha han realizado un par de foros –"Instrumentos de Distribución de los Recursos del Ramo 33" y "Análisis sobre los recursos financieros para los municipios mexicanos hacia el ejercicio fiscal 1999"– en los que se ha discutido la pertinencia de las nuevas disposiciones. En ellos se ha insistido en la necesidad de ampliar los alcances del Municipio.

 

Las iniciativas

Debido al prurito que ha despertado la necesidad de otorgar mayores recursos y autonomía a los municipios, las diversas fracciones parlamentarias han planteado iniciativas de Ley que versan sobre los tópicos mencionados y proponen reformar y adicionar diversos artículos constitucionales para la consecución de tal fin.

En este sentido es que se presentaron nueve iniciativas de Ley, procedentes de los grupos parlamentarios del PT, PAN, PRD y PRI que se turnaron a las comisiones de Gobernación y Puntos Constitucionales y de Fortalecimiento Municipal para su discusión.

Se pueden identificar dos directrices principales en las iniciativas. Por un lado, la ampliación de la autonomía administrativa del Municipio "...dentro del que se proponen diversas disposiciones que permiten un funcionamiento de los municipios menos atados a la esfera de influencia de los gobiernos estatales y federal", y por otro, el fortalecimiento económico de los municipios que "...pretende facultar a los mismos para que puedan allegarse de recursos por conductos adicionales y permitiéndoles una mayor autonomía en el manejo de su hacienda".

La primera Iniciativa se presentó en 1997 por el Partido del Trabajo, se propuso reformar el párrafo segundo del inciso c) de la fracción IV "...para establecer que todas las dependencias del Gobierno Federal y Estatal, de dominio público o privado, de la Administración Pública Centralizada o Paraestatal, paguen el impuesto predial".

La segunda Iniciativa fue presentada por el Partido Acción Nacional en 1997 para derogar el texto de la fracción VII "...para suprimir la facultad que tienen el Ejecutivo Federal y los gobernadores de los estados, consistente en tener el mando de la fuerza pública en los municipios en donde residen habitual o transitoriamente".

La tercera Iniciativa, a cargo del PT, presentada en 1997, propone adicionar un inciso i), corriéndose en su orden el actual inciso i) para pasar a ser inciso j) de la fracción III "...para otorgarles a los municipios la facultad de tener a su cargo el servicio público de protección civil".

El PAN presentó la Iniciativa de 1998 que propone modificar diversos incisos y fracciones del 115 con los objetivos siguientes:

Otra Iniciativa, presentada por el PRD a cargo de la diputada federal María de la Luz Núñez Ramos, incluye diversos cambios y adiciones al Artículo 115. Entre ellas destacan la incorporación de una definición del Ayuntamiento, integrado por un presidente municipal y un cabildo, los cuales por ser una instancia ejecutiva y colegiada, respectivamente, deben ser electos simultáneamente pero no de manera diferenciada. Propone eliminar la facultad de gobernadores y congresos estatales de desconocer autoridades municipales y establecer otros procedimientos para la suspención de las autoridades municipales, tales como la consulta y el referendum, los cuales serían organizados por los congresos estatales. Propone también que por lo menos el 50 por ciento de las aportaciones federales sean entregadas a los municipios, ampliando las facultades de éstos para fijar el impuesto predial y crear una fracción IX, que especifica la facultad de los municipios para fundar y concesionar medios de comunicación masiva.

El Partido Revolucionario Institucional presentó una Iniciativa en 1998 que propone adicionar una fracción V al 115 para facultar a los municipios a intervenir directamente en el desarrollo integral de los núcleos agrarios.

En abril del presente año, el PRD planteó propuestas coincidentes a las iniciativas antes referidas y propone, además, modificaciones para reformar el párrafo primero del Artículo 115, con el objeto de considerar al Municipio, con base en el poder político soberano, que se regirá por un estatuto orgánico municipal, y tendrá personalidad jurídica plena.

En el mes de mayo, el PRI presentó la Iniciativa que propone adicionar la fracción IX del Artículo que plantea la participación de la sociedad civil y la concertación como instrumentos para lograr el desarrollo integral de los municipios y para ello se prevé la creación de un Consejo Municipal de concertación en cada municipio.

 

El análisis de la comisión dictaminadora

Las iniciativas de Ley antes mencionadas, siguiendo los cauces del proceso legislativo, fueron turnadas a las comisiones de Gobernación y Puntos Constitucionales y de Fortalecimiento Municipal para su análisis. Al interior de las Comisión Dictaminadora se generaron coincidencias respecto de las propuestas que aportaron los partidos, principalmente alrededor del principio de que "...el municipio es la célula básica de organización política, social, territorial y administrativa en nuestro país".

Respecto a la reforma a la fracción I en su primer párrafo, la comisión señala la necesidad de "...reconocer expresamente el carácter del Municipio como un ámbito de gobierno. Para ello, es necesario sustituir en ese párrafo el término ‘administrar’ por el de ‘gobernar’, para dejar claro el cometido general del Ayuntamiento como órgano de gobierno del Municipio" y que mediante la reforma correspondiente "...se pretende que en el ámbito de gobierno del Municipio se ejerzan competencias exclusivas a favor del Ayuntamiento; lo que supone la exclusión, no sólo de autoridades intermedias entre el gobierno del Estado y el Ayuntamiento, sino de cualquier otro ente, organismo o institución que creado por los poderes federales o estatales sin base constitucional, pretenda ejercer funciones municipales". Asimismo, la comisión prevé que ello no afecta la posibilidad que se creen instancias de coordinación, asociación o concertación, o bien concesión, autorización y contratación de cualquier índole aprobadas por el Ayuntamiento, y con ello "..se elimina la práctica incorrecta de que se constituyan organismos o instancias paralelas a la figura del Ayuntamiento o Concejos Municipales". Se plantea en esta fracción, también, el organigrama básico de integración de los ayuntamientos, que se fijarán de acuerdo a las leyes estatales: un presidente municipal, síndicos y regidores.

De igual forma, en la fracción I el párrafo quinto pasa a ser cuarto y el cuarto pasa a ser quinto, se adiciona "...el requisito de que los Concejos Municipales estén integrados por el número de miembros que determine la Ley Estatal". También propone la delimitación del objeto y alcances de las leyes estatales que aborden cuestiones municipales: "dichas leyes se deben orientar a las cuestiones generales sustantivas y adjetivas, que le den un marco normativo homogéneo a los municipios de un Estado, sin intervenir en las cuestiones específicas de cada municipio".

Fija, además, que "queda como facultad de los ayuntamientos, todo lo relativo a su organización y funcionamiento interno y de la Administración Pública Municipal; así como para la regulación sustantiva y adjetiva de las materias de su competencia a través de bandos, reglamentos, circulares y demás disposiciones de carácter general; mientras que las leyes estatales en materia municipal, contemplarán lo referente al procedimiento administrativo, conforme a los principios que se enuncian en los nuevos incisos".

De acuerdo con la Comisión Dictaminadora, en el inciso a) se establecen los medios de impugnación y los órganos correspondientes, para dirimir controversias entre los particulares y la Administración Pública Municipal, los cuales deberán conducir a la observancia de los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad. Cada Ayuntamiento puede decidir si incluye formas y procedimientos de participación ciudadana y vecinal. El inciso b) establece que la Ley preverá el requisito de mayoría calificada de los miembros del Ayuntamiento "...en las decisiones relativas a la afectación de su patrimonio inmobiliario y la firma de convenios que por su trascendencia lo requieran". Se estipula que la legislatura estatal ya no intervendrá en la toma de la decisión a los ayuntamientos.

El inciso c), con base en las consideraciones de la Comisión Dictaminadora, señala que las leyes estatales incluirán normas de aplicación general para la celebración de convenios de asociación entre dos o más municipios, entre uno o varios municipios y el estado. En el inciso d) se prevé que la Ley estatal contemple, con base en el ámbito de competencia exclusiva municipal, el procedimiento y las condiciones para que el Ayuntamiento transfiera la prestación de un servicio público o el ejercicio de una función a su cargo, a favor del estado.

Se establece en el inciso e) que las legislaturas estatales sean las que expidan las normas que se aplicarán a los municipios que no tengan un reglamento. La norma expedida será de aplicación temporal mientras se emita un reglamento propio del Municipio.

La comisión incluye, además, un nuevo párrafo cuarto de la fracción II del Artículo 115 que estipula que "...las legislaturas estatales establezcan las normas de procedimiento para resolver los conflictos que pudieran surgir entre los gobiernos estatales y los municipios con motivo de la realización de los actos a que se refieren los incisos b) y d) de la fracción segunda en comento. Para dirimir tales diferencias, el órgano competente será la legislatura estatal correspondiente".

Una de las reformas más importantes adoptadas por la Comisión Dictaminadora, fue la referente a la fracción III que contiene un catálogo de competencias exclusivas. Consideró prudente eliminar el concurso de los estados en las funciones y servicios establecidos en la nueva fracción III, "...para que queden con dicho doble carácter (función y servicio público), las materias descritas en los incisos correspondientes en calidad de competencias municipales exclusivas, sin perjuicio del mecanismo de transferencia previsto en los incisos c) y d) de la ya explicada nueva fracción II".

En materia de servicios públicos, la comisión estimó necesario especificar los incisos a) y c) de la fracción III, en los términos de la fracción XXIX-G del Artículo 73 de la Constitución General de la República. En el inciso h), se adecua el concepto de seguridad pública, se reenvía al Artículo 21 Constitucional "...para aclarar que la exclusividad de este aspecto resulta de la parte específica que el nuevo concepto, en esta materia, le asigna al ámbito municipal, lo cual incluye lo que se refiere e la policía preventiva municipal y se mantiene la facultad en materia de tránsito municipal".

Respecto de lo anterior, la comisión apunta: "...se debe concluir que se trata de funciones y servicios del ámbito municipal, para que se ejerzan o se presten exclusivamente por su órgano de gobierno: el Ayuntamiento y la Administración Pública Municipal que le deriva".

En el párrafo segundo que pasó a ser tercero, se señala que "...los municipios se podrán asociar libremente para los fines de la fracción en estudio, si son de un mismo estado, y si son de dos o más estados tendrán que acudir a la legislatura para su aprobación. En ambos casos, se amplía la posibilidad de asociación no sólo para la más eficaz prestación de servicios públicos sino también para el ejercicio de sus funciones públicas. A lo anterior se suma la vía de convenir con el estado un esquema de asunción de servicios o funciones municipales o bien, de coordinación entre ambos".

La comisión consideró necesario señalar que "la facultad que se otorga a las legislaturas para que autoricen la asociación de municipios de diferentes estados, de ninguna manera debe entenderse en demérito de las asociaciones municipales de derecho privado que existan bajo la figura de asociaciones civiles y las que se puedan crear a futuro, ya que en este supuesto estamos en presencia de una asociación, ilimitada en términos de derecho común, atendiendo al doble carácter de la persona moral denominada Municipio" Se considera, así, al Municipio como persona moral de derecho privado como atributo de su personalidad jurídica.

El segundo párrafo, plantea la comisión, debe ser modificado con relación a la prohibición para exentar u otorgar subsidios respecto de las contribuciones municipales a las que dicho párrafo se refiere. Se estipula, entonces, la palabra "personas" en el sentido amplio del término para englobar a personas "físicas o morales", así como el término "institución" para incluir a instituciones "públicas o privadas".

A partir de la reforma se debe hacer un esfuerzo "...recaudatorio municipal en donde la tasa y los valores que les sirvan de base sean justos, y no se concedan subsidios, –como ya lo previene la Constitución en el párrafo que se reforma en su parte subsistente– y las tasas sean la pauta de los principios de proporcionalidad y equidad para los causantes".

Se agrega un párrafo tercero para garantizar leyes de ingresos municipales en las que anualmente las legislaturas estatales, fijen las tasas cuotas y tarifas a propuesta del Ayuntamiento interesado y respecto de las contribuciones de mejoras, impuestos y derechos.

Ahora bien, en materia de cuentas públicas, las legislaturas tienen la tarea de fiscalizar las cuentas públicas de los ayuntamientos. Así, se fortalece la función fiscalizadora de los congresos estatales respecto de los municipios. "Por tanto la evaluación de los programas municipales corresponderá al Ayuntamiento, respecto del desempeño que tenga la Administración Pública Municipal".

La comisión resolvió otorgar "...en todo caso el mando de las policías preventivas municipales a los presidentes municipales, mando que desde luego podrá ser delegado en los términos del reglamento que el Ayuntamiento respectivo autorice. No obstante, congruente con el sistema nacional de coordinación en materia de seguridad pública, dichos mandos policiacos deberán acatar las órdenes del gobernador que corresponda en los casos que bajo su responsabilidad, califique como de fuerza mayor o alteración grave del orden público".

 

El decreto

En la Sesión Plenaria número cinco del Periodo Extraordinario de Sesiones, de 17 de junio del año en curso, se puso a discusión y aprobación el Dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales, con Proyecto de Decreto, que reforma y adiciona el Artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

El Pleno de la Cámara de Diputados aprobó en lo general y en lo particular, con 387 votos a favor, 17 en contra y 24 abstenciones, este Decreto por el cual se fortalece y dota de mayor autonomía política y administrativa a los municipios, además de garantizarles el derecho de iniciativa en materia tributaria mediante el cobro del Impuesto Predial a organismos y empresas paraestatales. El Decreto se turnó al Senado para sus efectos constitucionales.

En el Decreto se estipulan los artículos transitorios siguientes:

"ARTÍCULO PRIMERO. El presente Decreto entrará en vigor noventa días después de su publicación en Diario Oficial de la Federación, salvo lo previsto en los artículos siguientes:

ARTÍCULO SEGUNDO. Los estados deberán adecuar sus constituciones y leyes conforme a lo dispuesto en este decreto a más tardar en un año a partir de su entrada en vigor. En su caso, el Congreso de la Unión deberá realizar las adecuaciones a las leyes federales a más tardar el 30 de abril del año 2001.

En tanto se realizan las adecuaciones a que se refiere el párrafo anterior, se continuarán aplicando las disposiciones vigentes.

ARTÍCULO TERCERO. Tratándose de funciones y servicios que conforme al presente Decreto sean competencia de los municipios y que a la entrada en vigor de las reformas a que se refiere el artículo transitorio anterior sean prestados por los gobiernos estatales, o de manera coordinada con los municipios, éstos podrán asumirlos, previa aprobación del Ayuntamiento. Los gobiernos de los estados dispondrán lo necesario para que la función o servicio público de que se trate se transfiera al Municipio de manera ordenada, conforme al programa de transferencia que presente el gobierno del estado, en un plazo máximo de 90 días contados a partir de la recepción de la correspondiente solicitud.

En el caso del inciso a) de la fracción III del Artículo 115, dentro del plazo señalado en el párrafo anterior, los gobiernos estatales podrán solicitar a la Legislatura correspondiente, conservar en su ámbito de competencia los servicios a que se refiere el citado inciso, cuando la transferencia de estado a Municipio afecte, en perjuicio de la población, su prestación. La Legislatura estatal resolverá lo conducente.

En tanto se realiza la transferencia a que se refiere el primer párrafo, las funciones y servicios públicos seguirán ejerciéndose o prestándose en los términos y condiciones vigentes.

ARTÍCULO CUARTO. Los estados y municipios realizarán los actos conducentes a efecto de que los convenios que, en su caso, hubiesen celebrado con anterioridad, se ajusten a lo establecido en este decreto y a las constituciones y leyes estatales.

ARTÍCULO QUINTO. Antes del inicio del ejercicio fiscal de 2002, las legislaturas de los estados, en coordinación con los municipios respectivos, adoptarán las medidas conducentes a fin de que los valores unitarios de suelo que sirven de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria sean equiparables a los valores de mercado de dicha propiedad, y procederán, en su caso, a realizar las adecuaciones correspondientes a las tasas aplicables para el cobro de las mencionadas contribuciones, a fin de garantizar su apego a los principios de proporcionalidad y equidad.

ARTÍCULO SEXTO. En la realización de las acciones conducentes al cumplimiento del presente decreto, se respetarán los derechos y obligaciones contraídos previamente con terceros, así como los derechos de los trabajadores estatales y municipales.

Dado en la Sala de Comisiones del Palacio Legislativo de San Lázaro a los catorce días del mes de junio de mil novecientos noventa y nueve."

Respecto de la aprobación del Dictamen, el Dip. Miguel Antonio Rubiano Rayna apuntó que "aprobar el Dictamen es un anuncio de nuevos tiempos de trabajo legislativo entre varios partidos; negar su avance no tiene sustento".

Las fracciones parlamentarias destacaron algunas de las ventajas que la reforma trae consigo. El Grupo Parlamentario del PRI consideró que los municipios tendrán mayor capacidad para responder directamente a los requerimientos de la población; al mismo tiempo, que al ampliar las facultades administrativas de los municipios se ganaría en eficiencia ya que las autoridades municipales pueden utilizar los recursos sin grandes gastos de traslado. Habrá, también, mayores posibilidades de que las autoridades aprovechen los recursos, ya que tienen contacto cotidiano con casi todos los miembros que conforman la sociedad local.

Para el PRD, la ventaja radica en que el Municipio estará en condiciones de funcionar como un elemento de desarrollo municipal y regional, si este es reconocido como un poder público, al igual que la importancia que juegan en la vida del país. También argumentan que los municipios podrán reunirse en una asociación nacional para transformarse en un verdadero poder del Estado, de modo que toda Ley que quiera aprobarse, sea primero consultada por dicha asociación.

El PAN considera que lo provechoso de la reforma es que al otorgar mayores atribuciones al Municipio se podría facilitar el trabajo del Gobierno, ya que generalmente los habitantes de los mismos se remiten más a las autoridades locales, con las que mantienen un contacto directo, que a los gobiernos estatal o federal.

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Dip. Carlos Rodríguez Velasco. Integrante de la Comisión de Fortalecimiento Municipal por la Fracción del Partido Revolucionario Institucional. Para comentarios: cjrodriguez@diputados.pri.org.mx