El Régimen Jurídico de la Administración
del Poder Legislativo

Eduardo Castellanos Hernández *      


 

A la Profra. Idolína Moguel.
Al Lic. Morelos Canseco Gómez

 

En un sentido amplio la administración puede ser entendida como un proceso social y como una estructura organizacional. En ambos abordamientos, la administración es aplicable al funcionamiento del Poder Legislativo. Es importante señalar desde luego, que dichas perspectivas no se refieren al proceso de formación de leyes, actividad sustantiva del Poder Legislativo, sino a la gestión cotidiana, de mediano y de largo plazos, de los recursos humanos, materiales y financieros que son indispensables para que los legisladores puedan realizar dicha actividad sustantiva. Esto quiere decir, asimismo, que la función administrativa pública no es exclusiva del Poder Ejecutivo, sino que ocurre igualmente en el ámbito de los otros dos Poderes de nuestra Unión Federal.

Sin embargo, la administración del Poder Legislativo es un tema poco explorado tanto en la doctrina administrativa como en la legislación nacional (federal y estatal). Más aún, podría decirse que las leyes federales mexicanas son omisas en la regulación de algunos aspectos fundamentales de la administración de las diferentes entidades y dependencias de ambas Cámaras del Congreso de la Unión, y que la doctrina mexicana, tanto en el ámbito del Derecho Público como de la Administración Pública, no se ha ocupado del tema de manera específica. Es por ello que debe intentarse delimitar el concepto de administración del Poder Legislativo, con el rigor suficiente que nos permita desarrollar los elementos de la definición y con ello llegar a un conocimiento amplio de la materia.

 

1. Antecedentes

Las razones de este aparente olvido tienen varios orígenes. De una parte, el hecho de que las propias disposiciones constitucionales sitúan a la administración pública federal en el ámbito de responsabilidades del Poder Ejecutivo (art. 90 const.) de donde pudiera parecer que la administración pública fuese una función que se desarrollará de manera exclusiva en el Ejecutivo. La Constitución, además, regula con gran precisión el proceso legislativo y las demás funciones esenciales de las Cámaras, pero no se refiere más que de una manera sumamente general a los medios materiales y humanos indispensables para que esas funciones fundamentales puedan ser realizadas ( art. 77 const., Fracc. I y III).

En el caso del Poder Judicial, por ejemplo, sí hay una referencia al auxilio que debe prestarle el Ejecutivo ( art. 89 const., Fracc. XII), pero bien podía entenderse que se refiere a casos como el del auxilio de la fuerza pública y a la función persecutoria de los delitos que están en el ámbito del Ejecutivo, más que a cuestiones de gestión administrativa, de tal manera que el auxilio deba entenderse para la realización de las funciones sustantivas del Poder Judicial, como ejecutar la orden de aprehensión dictada por un juez por parte de la Policía Judicial que es dependencia del Ejecutivo.

Que el Constituyente de 1917 y los Constituyentes Permanentes sucesivos no se han ocupado del tema, lo demuestra el hecho de que no hay una disposición semejante que incluya también al Poder Legislativo, en el sentido de recibir del Ejecutivo "los auxilios que necesite para el ejercicio expedito de sus funciones" entendidos en el sentido administrativo, aunque sí lo hay para proporcionar todos los informes necesarios para la función legislativa y de control político, jurisdiccional, administrativo y financiero que corresponde ejercer al Legislativo (art. 93 const.). Si bien es cierto que en la práctica habitualmente habían sido dependencias del Ejecutivo especializadas en la construcción de obra pública, por ejemplo, las que han prestado auxilio a los otros dos Poderes para resolver sus necesidades en materia estrictamente administrativa, como es el caso señalado de la obra pública. Pero insisto, no hay disposiciones expresas que regulen esa colaboración de orden administrativo en el sentido aquí estudiado.

Además de estas razones constitucionales iniciales, es importante señalar razones de carácter político y de orden económico. Entre las primeras podemos mencionar que en un sistema constitucional presidencial como el nuestro, las facultades y tensiones en el ejercicio del poder estatal se dan en favor del Poder Ejecutivo, motivo por el cual la gestión y proyecto de distribución de los recursos estatales quedan bajo su ámbito de competencia.

Más aún, durante el presente siglo, a partir de los gobiernos surgidos de la Revolución Mexicana de 1910, la situación predominante del Ejecutivo se ha visto fortalecida por un sistema de partidos políticos que ha evolucionado de un sistema de partido único a uno de partido hegemónico en el sentido de las diversas clasificaciones propuestas por los estudiosos del tema, para llegar al escenario actual de un sistema pluripartidista con un partido dominante que compite con los demás partidos en condiciones de equidad. Es natural suponer, entonces, que si las fracciones mayoritarias de ambas Cámaras son del mismo partido político que el Presidente de la República, las tensiones entre ambos órganos de poder estatal –Ejecutivo y Legislativo– se reduzcan notablemente.

Finalmente, las razones de orden económico consisten en que el monto de los recursos administrados por el Poder Ejecutivo es notablemente superior al administrado por las Cámaras y que, en el caso de éstas, en principio, la mayor parte de los mismos se destina al pago de las dietas de los legisladores y la nómina de empleados. Sin embargo, es oportuno recordar que según el Presupuesto de Egresos de la Federación las erogaciones previstas para el Poder Legislativo en el año de 1996, ascienden a $1,490,400,000.00, cantidad superior a la que corresponde individualmente durante el mismo periodo a las secretarías de Comercio y Fomento Industrial, Turismo o de la Contraloría, y ligeramente inferior a lo que previsiblemente erogarán, individualmente, las secretarías de Relaciones Exteriores y de la Reforma Agraria o de la Procuraduría General de la República.

Es por todo ello que las disposiciones constitucionales y legislativas sobre el ejercicio del gasto público en materia de adquisiciones y contrataciones de bienes y servicios y de obra pública, parecen destinadas exclusivamente a las entidades y dependencias del Poder Ejecutivo. Sin embargo, la pluralidad existente en ambas Cámaras del Congreso Federal, tanto en el caso de la Cámara de Diputados mediante el sistema electoral mixto con dominante mayoritario que define su integración, como en el caso del Senado –el cual se ha visto fortalecido con la nueva composición que incorpora a los senadores de fórmula que obtiene la primera minoría en los resultados electorales–; es una circunstancia que obliga a definir con mayor rigor los principios y procedimientos de la administración del Poder Legislativo, a fin no solamente de contribuir a hacer más transparente el ejercicio del gasto público destinado a ese Poder, sino de optimizar su aplicación para asegurarle una interlocución eficaz con los otros dos Poderes, pero particularmente con el Ejecutivo, en el desempeño de sus funciones constitucionales.

Es posible advertir la importancia del tema si tenemos en consideración algunos casos prácticos en los cuales el Poder Legislativo Federal ha intervenido en la realización de obra pública. El primero, más conocido, ha sido la reconstrucción y remodelación del Palacio Legislativo de San Lázaro – sede de la Cámara de Diputados – con motivo del incendio que el 5 de mayo de 1989 destruyó el salón de sesiones, el salón Legisladores de la República (Salón Verde) y parte de sus instalaciones adyacentes. Pero también podemos referirnos a la edificación de la nueva sede del Senado de la República, recinto parlamentario cuya construcción se ha vuelto indispensable en virtud de la reforma constitucional mencionada que elevó de 64 a 128 el número de senadores de la República; así como la construcción del edificio anexo al Senado en Donceles No. 14.

Es natural que un Poder Legislativo fortalecido mediante las reformas constitucionales sucesivas iniciadas a partir de la creación de la figura de los diputados de partido en 1963, tenga un papel más activo en la interlocución con los otros Poderes, pero particularmente, insistimos, con el Poder Ejecutivo. Ahora bien, la importancia de la gestión eficiente y transparente de los recursos destinados al Poder Legislativo, se torna indispensable no sólo como una decisión ético-política de los gobernantes legisladores –que al igual que los jueces gobiernan por excepción, puesto que nuestro régimen constitucional de gobierno no conduce a un gobierno de jueces ni a un gobierno de asamblea–, sino como un reclamo de la ciudadanía cada vez más atenta a cuanto sucede en todos los ámbitos de la vida pública.

 

2. El ámbito específico

Si bien es cierto que la administración pública federal se encuentra expresamente ubicada en el ámbito del Poder Ejecutivo, también lo es que hay numerosas actividades de administración pública que forman parte del apoyo adjetivo indispensable para la realización de las funciones legislativas y de representación política que llevan a cabo los legisladores federales. Podemos enumerar las siguientes:

Administración Financiera

Recursos Humanos

Recursos Materiales

Servicios Generales

Otros Servicios de Apoyo

Ahora bien, los principios de eficacia, eficiencia, transparencia e idoneidad del gasto en el desempeño de estas actividades en el ámbito de las Cámaras del Congreso de la Unión, son igualmente aplicables que en la administración pública que compete al Ejecutivo. Sin embargo, la regulación amplia y cada día más exhaustiva tanto a nivel de legislación secundaria como de su reglamentación administrativa, por las razones expuestas se ha desarrollado con mayor precisión en el Poder Ejecutivo. Más adelante veremos como es que las Cámaras, a través de sus diversas Legislaturas, han resuelto las cuestiones de operación, regulación y control de dichas actividades.

Para comprender mejor los retos que entraña asegurar de frente a la ciudadanía, una gestión eficiente y honesta de los recursos asignados al Poder Legislativo, es conveniente aludir al carácter eminente político y plural de la composición de sus instancias de gobierno, cuestión que por razón natural marca con su importancia el desempeño de los servidores públicos (administrativos, puesto que recordemos que en los términos del artículo 108 constitucional y de la Ley de Responsabilidades de Servidores Públicos, los legisladores son denominados también servidores públicos) de dichos órganos.

En el centro de la cuestión está también la unidad de mando, puesto que un servidor administrativo de la Cámara de Diputados no podría atender las indicaciones provenientes de 500 jefes, o de casi 124 si pensamos en el Senado, o bien atender a indicaciones sugeridas de cada fracción parlamentaria; pero igualmente, hay que considerar la cuestión de la unidad organizacional para efectos de seguimiento, evaluación y control, pues de otra forma encontraríamos una especie de anarquía administrativa. Lo aparentemente paradójico es que todo esto se tiene que corresponder con la composición plural y la igualdad de derechos de los integrantes de ambos Cuerpos Colegiados.

Pero también con el principio constitucional de división de poderes, que desde John Locke y Montesquieu está en la base de la organización política de una sociedad democrática. Esto explica también por qué las regulaciones legislativas y administrativas son aplicables en su mayor parte sólo al Poder Ejecutivo y no a los tres, puesto que las mismas señalan procedimientos administrativos que aluden a funciones y estructuras del Ejecutivo que, si se legislara de manera común a todos los Poderes, implicaría una intromisión o una subordinación entre ámbitos constitucionales que de suyo deben ser independientes y autónomos. Aunque tampoco debemos olvidar el principio de checks and balances, al que nos referiremos más adelante.

Es por ello que igualmente habremos de referirnos a los casos en los cuales sí existe una regulación común expresa de cuestiones administrativas, las cuales nos servirán de guía para llegar a conclusiones y proposiciones que permitan afirmar plenamente el Estado de Derecho en el ámbito de la administración del Poder Legislativo, sin demerito de los principios constitucionales, políticos y administrativos que hemos venido puntualizando.

 

3. Las dependencias administrativas

La evolución de las dependencias administrativas de las Cámaras del Congreso de la Unión ha sido consecuencia tanto del tamaño mismo de los órganos legislativos y del fortalecimiento de sus funciones de interlocución y de control sobre los otros poderes, como de la aparición y fortalecimiento de la pluralidad partidista al interior de dichos cuerpos colegiados.

En materia de asuntos administrativos, el artículo 77 constitucional establece que cada una de las Cámaras puede, sin intervención de la otra, dictar resoluciones económicas relativas a su régimen interior, así como nombrar los empleados de sus secretaría y hacer el reglamento interior de la misma.

Las facultades de gobierno y administración de las Cámaras en el sentido al que aludimos en este trabajo de investigación, se encuentran contenidas en las fracciones I y III del mencionado artículo 77 constitucional. Sin embargo, como podremos advertirlo enseguida, se trata de facultades concebidas para un funcionamiento del Congreso en condiciones totalmente diferentes a las actuales. El repaso de los antecedentes constitucionales e históricos de este artículo, nos permite ubicar con claridad que el texto actual y los anteriores se refieren a escenarios totalmente diferentes que no coinciden con la importancia creciente de los órganos legislativos del gobierno federal en la actualidad.

Por ejemplo, el artículo 37 de la Constitución de 1824 solemnemente estableció que "Las cámaras se comunicarán entre sí y con el Poder Ejecutivo por conducto de sus respectivos secretarios, o por medio de sus diputaciones". Por su parte, el artículo 51 de la Tercera de las Leyes Constitucionales de la República Mexicana de 1836, dispuso: Cada una de las cámaras puede, sin intervención de la otra: I. Tomar resoluciones que no pasen de económicas, relativas al local de sus sesiones, al mejor arreglo de su secretaría y demás oficinas anexas, al número, nombramiento y dotación de sus empleados, y a todo su gobierno puramente interior.

En la Constitución de 1857, habida cuenta de la estructura unicameral del Congreso, las facultades administrativas que fueron consideradas en un artículo por separado en el caso de las constituciones bicamarales, formaron parte de las facultades generales del Congreso contenidas en el artículo 64, cuyas fracciones 250 y 260 establecieron, respectivamente, que el Congreso tenía facultad para formar su reglamento interior y "...para nombrar y remover libremente a los empleados de su secretaría".

En virtud de la restauración del Senado en 1874, la reforma constitucional correspondiente señaló en el artículo 72 que "Cada una de las Cámaras puede, sin intervención de la otra: I. Dictar resoluciones económicas relativas a su régimen interior…III. Nombrar los empleados de su secretaría y hacer el reglamento interior de la misma".

En su comentario al artículo 77 constitucional (Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus constituciones. H. Cámara de Diputados. LV Legislatura. Tomo VIII, p. 838 y sigs.), María del Pilar Hernández afirma que "cabe hacer la reflexión en torno a la falta de actualización de los ordenamientos que regulan las cuestiones de gobierno y administración de cada una de las cámaras, desfase que necesariamente nos lleva a amplias lagunas que no podemos permitirnos en el marco de la vida política de cambio que vive nuestro país, hecho que marca el imperativo para que la legislación, en general, del país, y la del Congreso, muy en particular sea actualizada".

Los ordenamientos secundarios que regulan la estructura y el funcionamiento de las dependencias administrativas del Poder Legislativo son los siguientes: la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda y el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.

La Ley Orgánica del Congreso, por su parte, establece regulaciones específicas para cada Cámara. En el caso de la Cámara de Diputados, señala que para su funcionamiento administrativo contará con los siguientes comités:

  1. De Administración

  2. De Biblioteca e Informática;

  3. De Asuntos Editoriales, y

  4. Instituto de Investigaciones Legislativas

Los miembros de estos comités son designados por el Pleno a propuesta de la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política; su integración, actividad y funcionamiento se rige por lo establecido en las disposiciones reglamentarias. Asimismo, la Ley Orgánica establece que el Comité de Administración elaborará el proyecto del presupuesto anual de la Cámara de Diputados y se reunirá cada mes para recibir del Tesorero un informe sobre el estado que guarden las finanzas de la Cámara. El Comité debe dar cuenta trimestralmente a la Cámara del ejercicio del presupuesto, durante los periodos ordinarios, y durante los recesos, a la Comisión Permanente.

En el caso de la Cámara de Senadores se hace una distinción entre Comisiones (labores políticas, legislativas y jurisdiccionales) y los Comités (tareas administrativas), siendo estos los siguientes:

  1. De Administración, y

  2. De Biblioteca, Informática y

  3. Asuntos Editoriales.

En los términos de la Ley Orgánica del Congreso, la Comisión de Administración de la Cámara de Senadores tiene a su cargo presentar a la Cámara para su aprobación el presupuesto para cubrir las dietas de los senadores y los sueldos de los empleados de la Cámara, así como dar cuenta mensualmente del ejercicio del presupuesto. Durante los recesos, dicha aprobación corresponde a la Comisión Permanente.

Por su parte, el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso establece que para la administración de los fondos del presupuesto del Congreso, cada una de las Cámaras tendrá un Tesorero, nombrado a propuesta de la Gran Comisión por cada una de ellas. Para entrar a ejercer su cargo el Tesorero deberá otorgar fianza, con los requisitos y bajo la responsabilidad que para los de igual clase previenen las leyes. La vigilancia del manejo de la Tesorería está a cargo de la Comisión de Administración. El personal de la Tesorería será el que fije el presupuesto de egresos; su nombramiento y remoción se hará por cada Cámara a propuesta de la Gran Comisión.

En la práctica cotidiana, las funciones administrativas a que nos hemos referido al inicio de este trabajo y que formalmente corresponden a las comisiones o comités de las Cámaras, han estado tradicionalmente confiadas a dos dependencias administrativas en cada una de las mismas: la Oficialía Mayor y la Tesorería, cuyos titulares son aprobados, en su caso, por el Pleno, a propuesta, en la de Diputados, de la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política y, en la de Senadores, a propuesta de la Gran Comisión. Dichas dependencias administrativas, en ambas cámaras, han visto ampliar su personal y recursos de manera natural como consecuencia de las razones expuestas y del incremento del número de legisladores en una y otra Cámara.

Aquí es importante destacar que la lógica que prevalece en el gobierno de los órganos colegiados de elección popular es la de otorgar el gobierno de la asamblea al partido o fracción parlamentaria que sea mayoritario en la misma, de ahí que se afirme que la "regla de oro de la democracia es la regla de la mayoría". Para los estudiosos de los sistemas electorales, tanto el escrutinio mayoritario como por representación proporcional son dos formas de materializar la regla de la mayoría.

Además, independientemente de que las asambleas legislativas se integren con procedimientos de escrutinio mayoritario de representación proporcional o mixtos, de cualquier forma será siempre una mayoría la que gobierne la asamblea, sea que se trate de una mayoría formada por un solo partido o por la alianza o coalición de varios de ellos. Los estudiosos de los sistemas electorales y de las formas de gobierno se han referido a los gobiernos de asamblea (entre los que se coloca como ejemplos a la Tercera y Cuarta Repúblicas Francesas, pero entre los que podríamos incluir también a la república de Weimar), como casos en los que la estabilidad y el gobierno de la asamblea son imposibles si no se cuenta con mayorías claras y estables. Sin embargo, podría pensarse que estas afirmaciones son igualmente válidas para el gobierno de cualquier asamblea, independientemente de la forma de escrutinio o sistema electoral (en el sentido restringido de conversión de votos en curules o escaños para su integración).

 

4. La regulación constitucional

El proyecto de Constitución que presentó don Venustiano Carranza al constituyente de 1917 era omiso por cuanto a la reglamentación de las adquisiciones, contrataciones y obra pública que realizara la administración pública. Sin embargo, en la 61ª. sesión ordinaria del Congreso, la comisión de Constitución puso a la consideración de la Asamblea el siguiente dictamen:

Ciudadanos Diputados:

Al título de la Constitución que contiene las prevenciones generales, la Comisión ha creído conveniente agregar un artículo que tiene por objeto asegurar los concursos de todos los trabajos públicos, para obtener así, para el servicio de la nación, las mejores utilidades posibles, evitando los fraudes y los favoritismos, bien conocidos del antiguo régimen.

El artículo que se agrega, por ser el último de las prevenciones generales, llevará el número 131; pero como puede haber modificaciones en la numeración, la Comisión de Estilo lo coloque en el lugar que le corresponde en la serie. La Comisión se permite proponerlo en los siguientes términos a la aprobación de esta honorable asamblea:

Artículo 131. Todos los contratos que el gobierno tuviere que celebrar para la ejecución de las obras públicas serán adjudicados en subasta pública, mediante convocatoria, y para que se presenten proporciones en sobre cerrado, que será abierto en junta pública.

Sala de Comisiones, Querétaro de Arteaga, 25 de enero de 1917. Paulino Machorro Narváez, Heriberto Jara, Arturo Méndez, Hilario Medina.

Puesto que el proyecto constitucional de Carranza no consideró la regulación de dichas actividades, es natural suponer que en las constituciones anteriores tampoco existió disposición al respecto. Los antecedentes constitucionales de que al efecto da cuenta la colección Derechos de Pueblo Mexicano. México a través de sus constituciones (Ob. Cit. Tomo XII, p. 1223 y sigs.) son los siguientes:

  1. Providencia de la Secretaría de Relaciones sobre que se desempeñen por contratos los ramos del ayuntamiento y prevenciones por cuanto a sus gastos y rentas. Fechado en la ciudad de México el 28 de enero de 1934;

  2. la Ley sobre ferrocarriles decretada por el gobierno el 29 de abril de 1899 y

  3. Decreto del Congreso que numera y clasifica los bienes la Federación. Fechado en la ciudad de México el 18 de diciembre de 1902.

En relación en este artículo 134 que fue el número con el que finalmente quedó incorporada la disposición propuesta por la Comisión de Constitución, según da cuenta la colección citada, no existe a la fecha tesis de jurisprudencia generada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Sin embargo, dicho precepto constitucional tuvo una reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 28 de diciembre de 1982, habiendo quedado en los términos ahora vigentes y que siempre es oportuno recordar:

Los recursos económicos de que dispongan el gobierno federal y el gobierno del Distrito Federal, así como sus respectivas administraciones públicas paraestatales, se administrarán con eficiencia, eficacia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.

Las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra que realicen, se adjudicarán o llevarán a cabo a través de licitaciones públicas mediante convocatoria pública para que libremente se presenten proposiciones solventes en sobre cerrado, que será abierto públicamente, a fin de asegurar al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes.

Cuando las licitaciones a que se hace referencia el párrafo anterior no sean idóneas para asegurar dichas condiciones, las leyes establecerán las bases, procedimientos, reglas, requisitos, y demás elementos para acreditar la economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez que aseguren las mejores condiciones para el Estado.

El manejo de los recursos económicos federales se sujetará a las bases de este artículo.

Los servidores públicos serán responsables del cumplimiento de estas bases en los términos del Título Cuarto de esta Constitución.

En el comentario correspondiente a este precepto constitucional, Ruperto Patiño Manffer (ob. Cit., t.XII, p. 1214 y sigs.) señala que el mismo consta de dos partes fundamentales: una primera, relativa a los principios fundamentales que deben observarse al administrarse recursos económicos del gobierno federal y una segunda parte en la que se señala el procedimiento respectivo. Dichos principios fundamentales son los siguientes:

  1. eficiencia,

  2. eficacia,

  3. honradez, y

  4. idoneidad del gasto.

Ahora bien, es importante precisar que el artículo 134 reformado en 1932 en los términos citados y comentados, no se refiere a la administración pública federal en sentido estricto, es decir, a las dependencias del Poder Ejecutivo Federal, sino que, como expresamente lo señala, a "los recursos económicos de que dispongan el gobierno federal y el gobierno del Distrito Federal".

Ciertamente, el artículo admite dos interpretaciones, una en el sentido de que el Constituyente Permanente haya utilizado la palabra "gobierno federal" como sinónimo de "administración pública federal", lo que es usual en la práctica administrativa mexicana. En esta hipótesis, para el caso de las obras públicas realizadas por el Poder Legislativo a que nos referimos en este trabajo, serían aplicables solamente las disposiciones constitucionales previstas en el artículo 77 citado. O bien, que el Constituyente Permanente intencionalmente haya dejado la expresión que admite un sentido restringido y uno amplio, con el propósito de que este fuese aplicado cuando hubiese llegado el caso de una mayor participación económica de los otros dos poderes en el ejercicio del gasto público federal.

A mayor abundamiento, independientemente de que no se compare el monto del gasto público ejercido por los otros dos Poderes con el que ejerce el Ejecutivo, esto no quiere decir que aquellas cantidades queden exentas del control constitucional y legal que corresponde al ejercicio del gasto público. Desde luego que hay que distinguir entre control constitucional y legal del gasto, y las disposiciones normativas aplicables al ejercicio del mismo. Por lo demás, como habremos de constatarlo en las referencias empíricas a las que habremos de acudir, en el caso de ambas Cámaras del Congreso de la Unión, éste ha sido el criterio que ha prevalecido, es decir, el de ajustarse a la disposición constitucional contenida en el artículo 134.

Sin embargo, el artículo primero de la Ley de Adquisiciones y Obra Pública, publicada en el Diario Oficial de la Federación correspondiente al 30 de diciembre de 1993, no incluye en el ámbito de competencia dicha ley reglamentaria del 134 constitucional a los poderes Legislativo y Judicial. La razón de esta exclusión obedece a que dicho ordenamiento secundario incluye procedimientos propios del Poder Ejecutivo Federal, de tal manera que haber incluido en el ámbito de validez de esas normas reglamentarias de la actividad administrativa del Ejecutivo a los otros dos Poderes, hubiese implicado una violación flagrante al principio constitucional de división de poderes.

En la hipótesis adoptada en el sentido de que el artículo 134 es aplicable en un sentido amplio a los tres Poderes, surge entonces la laguna jurídica en el ámbito de la indispensable reglamentación en una ley secundaria que regule la forma de llevar a cabo las adquisiciones, contrataciones, arrendamientos y obra pública que realice el Poder Legislativo. Si bien es cierto, insisto, en que los precedentes mas relevantes ponen de manifiesto que el espíritu y la letra del 134 constitucional se han cumplido, la urgencia aparece ante la necesidad de evitar que, en un momento dado, las dependencias de Poder Ejecutivo hagan valer en el ámbito del Legislativo ordenamientos que solo son aplicables a aquel Poder, lo que dependiendo de las circunstancias podría entrañar una invasión de competencias.

Es oportuno recordar, desde luego, que la esencia de nuestro sistema constitucional al estar basado en la división de poderes, implica un sistema de pesos y contrapesos, mediante los cuales existe una colaboración y coordinación entre los diferentes Poderes de la Unión, como una forma de transparentar el gobierno de la Federación. En esa división ideal de poderes, a quien toca supervisar el ejercicio del gasto en última instancia es el Poder Legislativo, sin embargo ¿quién supervisa y con base en qué ordenamientos, el ejercicio del gasto por parte del propio supervisor?

 

5. Las referencias empíricas

5.1. La obra pública

En el pasado inmediato hay los tres casos prácticos mencionados y que por su importancia política y la cuantía de las erogaciones, constituyen tres ejemplos a tener en cuenta por cuanto el ejercicio del gasto por parte del Poder Legislativo en materia de obra pública. El más conocido de todos ellos es la reconstrucción y remodelación del palacio Legislativo de San Lázaro, con motivo del incendio ocurrido en el año de 1989; así como el proyecto de construcción del nuevo edificio sede de la Cámara de Senadores en los predios y edificios ubicados en las calles de Eje Central Lázaro Cárdenas, Avenida Hidalgo y la Santa Veracruz, en el centro de la Ciudad de México. Finalmente la construcción del edificio anexo al recinto principal del Senado, el cual fue construido de 1992 a 1994 en el predio ubicado en la calle de Donceles No. 14, también en el centro de la ciudad.

En los tres casos, la solución que se dio a nivel de instancias operativas y supervisoras inmediatas del ejercicio del gasto público ejercido por el Poder Legislativo fue diferente. En el caso de la Reconstrucción del Palacio de San Lázaro, se estableció el acuerdo parlamentario que constituyó una Comisión de Reconstrucción, encargada de supervisar la dirección y ejecución de los trabajos a cargo de un Grupo Técnico integrado por una Coordinación General de Obra y tres secretarios ejecutivos (un diputado del PRI, otro del PAN y otro del PRD).

En el caso del edificio de Donceles No. 14 del Senado, el acuerdo de la Gran Comisión fue en sentido de que la dirección técnica y al ejecución de la obra se llevase a través de un Grupo Técnico integrado por la Dirección General de la Obra y sendos Comités de Adquisiciones y de Contratación de Obras y Servicios, integrados por servidores públicos de la Oficialía Mayor y de la Tesorería General, sujetos a la supervisión de la Comisión de Administración y de la Gran Comisión. En los dos casos citados, todos los elementos de control, dirección y ejecución de la obra pública estuvieron en manos exclusivamente de la Cámara correspondiente.

En cambio, en el caso de la construcción de la nueva sede del Senado, si bien es cierto que la responsabilidad ante la Cámara recayó igualmente en una comisión legislativa plural, la dirección técnica y la ejecución de la obra recayó en un fideicomiso integrado por el propio Senado, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Secretaría de Desarrollo Social, la Secretaría de la Contraloría, el Departamento del Distrito Federal y el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos por la vía del fideicomiso público constituido, la normatividad aplicable en la ejecución de la obra ha sido exactamente la aplicable al Poder Ejecutivo, según lo dispone la fracción VI del artículo 1º de la Ley de Adquisiciones y Obra Pública citada.

5.2. Las relaciones laborales

El régimen jurídico que regula cualquier tipo de relación laboral en nuestro país se deriva, en principio, de alguno de los dos apartados A o B del artículo 123 constitucional. En el caso de ambas Cámaras del Congreso de la Unión, por disposición expresa del artículo 1º de la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del apartado B del artículo 123 constitucional, es este ordenamiento el aplicable a sus relaciones laborales. Al amparo de esta ley y de su antecedente inmediato, desde el año de 1939 ha funcionado un Sindicato de Trabajadores y Empleados que, originalmente, fue exclusivo de la Cámara de Diputados; a partir de 1959 común a ambas Cámaras, aunque dividido en varias secciones de las cuales, la cuarta, correspondía al Senado. Actualmente, desde 1969, cada una de las Cámaras tiene su propio Sindicato, los cuales forman parte de la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE).

5.3. Las responsabilidades de los servidores públicos

Las responsabilidades legales a las que se encuentran sujetos los servidores públicos administrativos del Poder Legislativo Federal, son las mismas a que se encuentran sujetos los servidores Públicos del Poder Ejecutivo, con base al artículo 20 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos, en relación con el 108 constitucional invocado previamente.

Al efecto, es importante señalar que el régimen de responsabilidades ha sido ampliado con la aprobación de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (Diario Oficial del 4 de agosto de 1994), que regula la realización de los actos administrativos en el ámbito de la administración pública centralizada, de cuyo cumplimiento son responsables en el desempeño de sus funciones públicas los correspondientes servidores, a fin de dar seguridad jurídica a los particulares en su relación con la administración pública. Si bien es cierto que no es un ordenamiento muy difundido y que dada la complejidad de los procedimientos administrativos excluye expresamente algunos ámbitos de la propia administración centralizada, lo cierto es que sería conveniente ampliar el tipo de obligaciones y responsabilidades contenidas en dicha ley a los servidores públicos de los otros dos poderes; haciendo las adecuaciones necesarias para respetar el principio de división de poderes que hemos mencionado, pero salvaguardando así mismo la seguridad jurídica de los particulares y el principio de legalidad en el trato de éstos con las administraciones mencionadas.

5.4. El servicio civil de carrera

Paulatinamente se ha ido desarrollando en algunos espacios de la administración pública de nuestro país una regulación específica semejante al civil service de los anglosajones o la fonetion publique francesa. Los casos más conocidos han sido el escalafón académico de los profesores de la educación primaria y secundaria y de los profesores universitarios, así como el caso de los funcionarios del Poder Judicial, del Servicio Exterior Mexicano y del Banco de México –aunque en este caso con la discreción propia de esta institución–. Actualmente, el impulso que ha tenido la institución estatal electoral ha propiciado entre otros rasgos del fortalecimiento entre nosotros de una cultura política democrática, el hecho de que el servicio civil se esté desarrollando en el ámbito de los órganos de la autoridad federal electoral.

No es extraño, entonces, que en un corto plazo los legisladores federales provenientes de los diferentes partidos políticos que han impulsado el servicio civil en los órganos de la autoridad electoral federal, igualmente lo hagan en el espacio de ambas Cámaras del Congreso de la Unión. Un buen número de los argumentos aplicables al caso del servicio profesional electoral pueden ser llevados a justificar el servicio civil de carrera en el Poder Legislativo. Las experiencias iniciales al respecto son relativamente recientes, puesto que debe iniciarse por la formalización presupuestal de las plazas correspondientes para garantizar el apoyo profesional al trabajo que realizan las comisiones legislativas. En la Cámara de Senadores, por ejemplo, la figura del secretario técnico (no legislador) en las comisiones ordinarias fue considerado a partir de la IV Legislatura (1988-1931).

La composición partidista de las comisiones legislativas –variable de una legislatura a otra– hace más aconsejable aún la existencia de dicho servicio civil, para contribuir a asegurar la continuidad, el profesionalismo, la interlocución eficaz con los otros dos Poderes, la optimización de los costos de calificación y actualización, así como la sistematicidad y el rigor en los diversos ámbitos de la función legislativa.

Como lo hemos visto en el caso de ambas Cámaras, las funciones administrativas son confiadas, en principio, a comisiones o comités. Ahora bien, la permanencia, profesionalismo, continuidad y tiempo completo que entraña cualquiera de las funciones administrativas en sentido estricto a que nos hemos referido, hacen imposible que los ciudadanos legisladores miembros de las comisiones o comités respectivos, puedan realizarlas directamente, por lo que siempre ha habido servidores públicos encargados de materializarlas, independientemente de que la dirección y el control se encuentre a cargo de las comisiones o comités legislativos. Por eso es, como también ya lo hemos señalado, que tradicionalmente la supervisión directa de la operación de las mismas han sido encomendadas a la Oficialía Mayor y a la Tesorería de las Cámaras. Ahora bien, la renovación cada tres años de los miembros de la Cámara de Diputados, hace más urgente pensar a profundidad sobre ese mecanismo coadyuvante idóneo que sería el servicio civil de carrera en el Poder Legislativo.

.5. Programación y presupuestación

Como lo hemos podido advertir es uno de los pocos renglones de la administración del Poder Legislativo a los cuales se refieren de manera expresa tanto la Ley Orgánica como el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso. Ahora bien, las disposiciones que señalan las responsabilidades al interior de las Cámaras, se complementan con las que de manera general emiten el propio Congreso y el Ejecutivo Federal para la elaboración del Presupuesto de Egresos de la Federación, cuya presentación del proyecto respectivo es su responsabilidad. En consecuencia, la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público (art. 20.), así como las disposiciones contenidas en cada presupuesto anual de egresos para el ejercicio del gasto, son aplicables al Poder Legislativo y no ofrecen posibilidad de confusión sobre quién supervisa al supervisor, salvo por el hecho de que en la presentación general del presupuesto el Poder Legislativo es presentado como uno solo, sin precisar el desglose correspondiente a cada una de las Cámaras, las cuales ejercen de manera independiente su presupuesto.

Está claro que a través de ciertos instrumentos fundamentales para la administración de los Poderes de la Unión, principalmente la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, el Poder Legislativo se ha señalado obligaciones en materia que son las pensadas de origen para el Poder Ejecutivo de la Unión. Piénsese para efectos del principio de igualdad entre los poderes y fortalecimiento del Poder Legislativo, si la reglamentación de esta materia ha sido inveteradamente contraria al sano desarrollo de la infraestructura de apoyo presupuestal y administrativo que requiere el Congreso de la Unión. Aunque la Carta Magna no lo señale, nada impediría que el Poder Legislativo (si se modificaran las previsiones de la ley en comento) estableciera sus necesidades presupuestales y tomara las previsiones necesarias, de la recaudación esperada por el Ejecutivo, aun cuando la iniciativa formal del decreto de presupuesto corresponda al Ejecutivo de la Unión. En mucho tendemos a ver limitaciones en las normas constitucionales, que existen por razones del desarrollo de los sistemas políticos y no por norma constitucional. Véase el disímbolo de las Constituciones de Estados Unidos y de México.

5.6. Control y cuenta pública

De la misma manera que en el apartado anterior, las disposiciones aplicables son las comunes a todas las dependencias del sector público federal, por cuanto a que es un órgano diferente a la tesorería de ambas Cámaras. La Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados, el que habrá de verificar el correcto ejercicio del gasto (artículos 1º y 3º fracción I de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda). Sin embargo, como ya lo hemos señalado, en algunos casos la laguna subsiste puesto que deben estar expresamente definidos los criterios contra los cuales deba ser hecha la verificación correspondiente.

 

6. Las alternativas

6.1. El nivel constitucional

No obstante la práctica reciente a que nos hemos referido en el caso de la obra pública, según la cual ha sido el espíritu y la letra del artículo 134 constitucional los que han sido observados, en el texto vigente de la Constitución se mantiene la aparente contradicción entre las disposiciones previstas en el artículo 77 fracción I y el propio 134. De ahí que una disposición fehaciente e indubitable podía quedar contenida en el propio artículo 134 agregando de manera expresa al párrafo inicial, que se trata de "los recursos económicos de que dispongan los tres Poderes del gobierno federal…". Correlativamente, la fracción I del artículo 77 podría ser adicionada con la mención en los términos que señala esta Constitución".

6.2. El nivel reglamentario

En la práctica, los acuerdos parlamentarios suscritos por los legisladores de los diferentes partidos políticos que integran las asambleas legislativas correspondientes, han cubierto la laguna jurídica en algunas materias de la administración del Poder Legislativo.

Ciertamente este es el procedimiento por excelencia en el caso de una asamblea plural, toda vez que la composición de las comisiones, y en ocasiones las presidencias de las mismas, se encuentran en manos de legisladores que no pertenecen al partido mayoritario. Puesto que de la misma manera que en la relación entre los tres Poderes de la Unión se aplican los pesos y contrapesos, asimismo entre legisladores de diferentes partidos políticos hay una supervisión recíproca.

Pero no parece ser suficiente la práctica de los acuerdos casuísticos, menos aún cuando en el caso de la Cámara de Diputados se tienen renovaciones de todos los miembros del órgano legislativo cada tres años. De ahí la conveniencia de dejar establecidas las disposiciones relativas en un texto de duración prolongada y suficientemente conocido no sólo por los legisladores y los servidores públicos del Poder Legislativo, sino también por la ciudadanía en general, cómo podría ser el caso de la propia Ley Orgánica del Congreso y de su Reglamento para el Gobierno Interior del mismo.

En dichos ordenamientos podría establecerse una disposición general que prevea expresamente tanto la aplicabilidad en lo que corresponda de las reglas que prevalecen en el Poder Ejecutivo en el caso de adquisiciones, contrataciones, arrendamientos y obra pública, así como la colaboración y coordinación con las dependencias del Poder Ejecutivo en los casos necesarios. Esto tendría la ventaja, además, de que serían disposiciones comunes a ambas Cámaras, evitando así una diversidad de procedimientos que podrían prestarse a la suspicacia ciudadana.

Hay un sinnúmero de cuestiones particulares, desde luego, que deberán ser ajustadas a la dimensión de la administración del Poder Legislativo. De ahí que el caso de los montos, por ejemplo, en las diferentes transacciones como adquisiciones o contrataciones, tendrían que ser llevados a la realidad cotidiana de la administración de las Cámaras.

Al efecto, la cercanía e inmediatez entre los diferentes órganos de gobierno y de administración en cada Cámara, facilita en extremo la eficiencia necesaria para el establecimiento de normas y la supervisión de su correcta aplicación.

6.3. El nivel operativo

La regulación constitucional y reglamentaria propuestas constituirían un nuevo avance en la definición del régimen jurídico de la administración del Poder Legislativo, pero sin duda el establecimiento de un servicio civil de carrera al interior de ambas Cámaras, debidamente regulado en su acceso, permanencia y promoción, sería un elemento adicional para sistematizar y profesionalizar aún más la interlocución del Legislativo con los otros dos Poderes, pero sobre todo con el Ejecutivo.

La experiencia individual de los legisladores provenientes de diferentes áreas de la vida pública y social del país, tomando en cuenta el saber-hacer acumulado por aquellos que repiten de una Cámara a otra o que provienen de legislaturas locales, tal vez no sea suficiente para rehacer y consolidar en cortísimo plazo, cada tres o seis años, el conjunto de servicios que son indispensables para asegurar el eficaz desempeño de la función legislativa. No es materialmente conveniente, ni políticamente sano para el país, reconstruir administrativamente el Poder Legislativo Federal al inicio de cada legislatura.

Recordemos, al efecto, que el tiempo de trabajo legislativo de un legislador, independientemente del partido político al que pertenezca, compite en su agenda de compromisos políticos por lo menos con su quehacer partidista y con su función de gestoría de las demandas de sus representados.

Ahora bien, con la excepción de los legisladores que representan circunscripciones electorales del Distrito Federal –hasta ahora 40 diputados de los 500, más aquellos diputados de representación proporcional electos en la primera circunscripción plurinominal con cabecera en la ciudad de México y que aquí residan, y cuatro senadores de los 124–, todos los demás legisladores previsiblemente deben estar en contacto frecuente con sus electores y las dirigencias de sus partidos en los Estados de la República, lo que dificulta esa continuidad en la realización, seguimiento y supervisión de actividades administrativas que de suyo exigen tiempo completo.

Es por todo ello que en el ámbito específico de la administración, tal vez el rango distintivo del Poder Legislativo sea la falta de continuidad y de fortalecimiento de las experiencias adquiridas y de los procedimientos establecidos en una y otra Legislatura. Esta afirmación es válida lo mismo para el resguardo de la bibliografía acumulada y los archivos de una comisión legislativa, por ejemplo, que para el listado o padrón de proveedores y contratistas que durante una Legislatura acudieron a licitaciones públicas.

De ahí que la difusión y el constante perfeccionamiento de la reglamentación operativa existente o que pudiera existir en manuales de organización y manuales de procedimiento, lo mismo para el secretariado técnico de comisiones legislativas que para el control de inventarios de bienes de activo fijo, la selección de personal, la integración del padrón de contratistas y proveedores, la estructura y funcionamiento de los comités de adquisiciones y de contratación de obras y servicios, etc., sea otro punto que pudiera contribuir eficazmente a la sistematización mencionada. Al respecto, no olvidemos que la Ley Federal de Procedimiento Administrativo invocada establece la obligación de publicar en el Diario Oficial de la Federación los manuales que aquí hacemos referencia.

 

7. Gobernabilidad democrática y democracia gobernable

La gobernabilidad democrática está asegurada, en principio, a través de la soberanía popular y del sistema de representación política. Sin embargo, el perfeccionamiento democrático se logra, entre otras vías, mediante un sistema electoral que permita dar cuenta, en la integración de los órganos colegiados representativos, con la mayor fidelidad posible, de las preferencias del electorado.

 

Ahora bien, el hecho de que exista una composición plural de las Cámaras del Congreso, no implica que la gestión administrativa necesariamente deba ser plural. La unidad de mando y la unidad organizacional se contradicen con un gobierno de asamblea. Por eso es que debe prevalecer el principio mayoritario. Hay actividades en las cuales el principio democrático de la elección mayoritaria es viable, pero hay igualmente numerosas actividades sociales que por su propia naturaleza no pueden quedar sujetas a votación . En este caso, la gobernabilidad democrática se asegura mediante instituciones y procedimientos –entre otros muchos el servicio legislativo de carrera comentado ampliamente en este trabajo–, los cuales son regulados por la ley.

Porque tan importante como asegurar la gobernabilidad democrática, es lograr que la democracia construida y perfeccionada a lo largo de la historia nacional, se mantenga y fortalezca como una democracia gobernable basada en el imperio de la ley.

 

Leyes consultadas

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*Eduardo Castellanos Hernández. "El Régimen Jurídico de la Administración del Poder Legislativo" en Revista de Administración Pública (RAP). Edit. Instituto de Administración Pública A.C.;No. 92, México. Pp.43-64.