La representación proporcional en el diseño
institucional mexicano

Alejandra Sota y Benjamín Hill           


 

 

I. Introducción

A partir de la instalación de la LVII Legislatura de la Cámara de Diputados (1997-2000) se abrió la discusión sobre la posibilidad de considerar nuevos y distintos diseños institucionales para el Poder Legislativo. Este debate ha llevado a la consideración de varias alternativas para la organización, administración e incluso, la integración de la Cámara de Diputados. Ubicados dentro de la agenda de la Reforma del Estado, los temas que abarcan el fortalecimiento del poder legislativo han logrado emigrar del ámbito estrictamente académico para colocarse dentro de la discusión de la agenda pendiente de este legislatura. La importancia de acercar ambas discusiones (tanto académica como política) es fundamental para analizar el diseño institucional existente y comprender cuáles son las exigencias reales de una reforma política que sea coincidente con el desarrollo de la democracia mexicana, con nuestras necesidades institucionales y con las realidades del sistema político.

En este ensayo pretendemos analizar los posibles efectos de una reforma institucional que modifique el actual sistema electoral en la Cámara de Diputados; revisar brevemente la evolución del sistema electoral mexicano en cuanto a la integración de la Cámara de Diputados; precisar las condiciones que permitieron que se implementara el sistema de representación proporcional en nuestro país y finalmente, hacer una breve descripción de los posibles efectos políticos de una modificación a este arreglo institucional.

II. Los sistemas de representación proporcional

Como lo ha mencionado Dieter Nohlen, los sistemas electorales determinan la forma en que los votos de los ciudadanos se convierten en curules o escaños dentro de un parlamento o asamblea. Los sistemas electorales tienen además efectos sobre el comportamiento electoral de los ciudadanos, sobre los resultados finales de las elecciones, sobre la conformación del sistema de partidos y finalmente, sobre la estabilidad política de un país.1

Los sistemas electorales se pueden agrupar de acuerdo a los elementos técnicos que los componen. La clasificación que hace Arend Lijphart2 separa a los sistemas electorales en tres principales fórmulas: los sistemas de mayoría, los sistemas semiproporcionales y los de representación proporcional. Esta clasificación a su vez, se ve afectada por otras dimensiones: la magnitud del distrito o circunscripción; el tamaño de la asamblea; la fórmula bajo la cual los votos se convierten en escaños; los umbrales de representación y la estructura de la boleta electoral. La forma en que cada uno de estos sistemas influye sobre el sistema político de cada país depende de la manera en que se encuentren combinados esos elementos dentro de cada fórmula electoral.

Fórmulas y sistemas electorales

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Magnitud de los distritos
Tamaño de las Asambleas

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Sistemas
Electorales

 

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Fórmulas de Asignación de escaños

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Umbrales de representación
Estructura de la Boleta Electoral

La magnitud del distrito se refiere al número de escaños que se disputan en cada circunscripción: el tamaño de la asamblea se refiere al número de asientos del órgano legislativo; la fórmula de asignación de escaños determina la forma en que se distribuyen los triunfos en sistemas de representación proporcional; el umbral de representación -también llamado cociente electoral-, establece el porcentaje de votos a partir del cual un partido puede aspirar a ocupar escaños en la asamblea. Finalmente, la estructura de la boleta electoral influye en el comportamiento de los electores al acotar o abrir las posibilidades de elección entre candidatos o partidos.

Los efectos políticos de cada sistema electoral dependen de las combinaciones de esos distintos elementos, cuyos efectos pueden ser intensificados o anulados dependiendo de cómo se integren así como de las características sociales y políticas de cada país. También es importante recordar que las generalizaciones sobre los efectos que cada uno de estos sistemas tiene sobre un sistema político sólo pueden ser efectivas bajo ciertas condiciones sociales o políticas particulares. En México, la Cámara de Diputados se integran con una fórmula mixta de asignación de escaños. En nuestra cámara baja conviven 300 diputados electos bajo un sistema de mayoría en distritos uninominales, y 200 diputados electos bajo la fórmula de representación proporcional en cinco distritos plurinominales en los que se elige a 40 diputados (magnitud = 40). Para efectos de este ensayo revisaremos únicamente los efectos y características de las fórmulas de elección presentes en nuestro país. Podemos definir las características de los sistemas de mayoría y representación proporcional de la siguiente forma:

"En los sistemas de mayoría el triunfador se queda con todo; en los sistemas proporcionales, el triunfo es compartido y sencillamente se requiere un porcentaje electoral (por lo general, el cociente electoral). En los sistemas mayoritarios, la elección del votante es canalizada y finalmente limitada a una alternativa; en los sistemas proporcionales no se obliga a los votantes a concentrar su voto y las posibilidades de elegir pueden ser muchas. Por otra parte, los sistemas de mayoría proponen candidatos individuales, personas; comúnmente, los sistemas proporcionales proponen listas de cada partido."3

En los sistemas de mayoría sólo hay un triunfador que se lleva todo mientras que los otros competidores no obtienen nada. Este sistema lleva consigo una inequidad intrínseca, pues sólo recompensa a quien obtiene el primer lugar. En elecciones competitivas, el sistema de mayoría deja sin representación a quienes no votaron por el triunfador y que en ocasiones constituye una gran parte de los electores totales. El sistema de elección mayoritario tiende a sobrerrepresentar a los partidos que obtienen más del 20% de los votos, mientras que aquellos que no superan dicho umbral suelen estar subrepresentados con ese mismo sistema4. A cambio, estos sistemas evitan la fragmentación del sistema de partidos al promover la conformación de un sistema bipartidista y al mismo tiempo, facilitan la integración de gobiernos estatales bajo la forma de mayorías de un sólo partido.

En los países en donde las asambleas se integran mediante alguno de los mecanismos existentes de representación proporcional, este sistema ha servido para eliminar las distorsiones que introducen los sistemas de mayoría. La representación proporcional pretende crear en las asambleas una imagen lo más fiel posible de las distintas corrientes de opinión e intereses presentes en una sociedad heterogénea. Sin embargo, los resultados políticos de los sistemas de representación proporcional no son fáciles de predecir debido a la multiplicidad de factores que actúan sobre ellos y que afectan su funcionamiento (magnitud de la circunscripción, tamaño de la cámara, fórmulas de asignación de escaños, estructura de la boleta electoral).

Para los sistemas de representación proporcional la magnitud de la circunscripción es fundamental para conocer el grado de proporcionalidad de un sistema: si la magnitud del distrito es muy limitada, la proporcionalidad disminuye; mientras más escaños se eligen por distrito por el contrario, la proporcionalidad del sistema aumenta5.

Los sistemas de representación proporcional aparecieron por primera vez en países europeos en los que convivían grupos sociales con una marcada heterogeneidad cultural, religiosa, étnica o lingüística6. En sociedades originalmente divididas como las de esos países, las elecciones bajo el sistema de mayoría sólo podían intensificar las discordias provocadas por una mayoría que sistemáticamente impidiera la representación política de la minoría. La representación proporcional llegó al principio como una estrategia de consolidación territorial para algunos países amenazados por el fantasma del separatismo. Más adelante, la presión de nuevos actores políticos (obreros, campesinos, mujeres, minorías inmigrantes) que demandaban una mayor participación política llevó a nuevos países a admitir en sus sistemas electores el principio de representación proporcional para la elección de sus asambleas. De hecho, el respaldo al sistema de representación proporcional vino en dos sentidos: minorías y nuevos actores políticos que demandaban más participación la promovieron desde abajo; al mismo tiempo los partidos establecidos, al ver amenazada por estos grupos su permanencia en el poder, la apoyaron desde arriba para asegurar su integración en el gobierno.

En su estado puro, la representación proporcional puede promover la fragmentación del sistema de partidos al hacer más fácil la incorporación de grupos minoritarios a la participación política. Sin embargo, este problema se evita fácilmente echando mano de las variables y que conforman la estructura de un sistema de partidos. En México, la existencia de un sistema mixto para la integración de la Cámara de Diputados compensa los posibles vicios de un sistema de mayorías y evita los inconvenientes de la representación proporcional. Al contar con ambas reglas, se contribuye a alcanzar un equilibrio. Sin embargo, consideramos importante recalcar que los efectos de un sistema electoral no se pueden predecir a primera vista pues dependen de una gran variedad de elementos.

III. Representación proporcional y Cámara de Diputados

El primer antecedente de lo que después sería el sistema de representación proporcional en la Cámara de Diputados se originó durante la presidencia de Adolfo López Mateos7. Su gobierno se enfrentaba al problema de imagen que representa, para un gobierno que presumía ser democrático, el que las oposiciones permanecieran prácticamente borradas de la representación política debido a las distorsiones del sistema de mayoría. A pesar de que participaban recurrentemente en las elecciones, los partidos de oposición sucumbían ante las distorsiones del sistema de mayoría, el cual como hemos visto, tiende a favorecer al partido más grande.

La reforma política que se instrumentó para la elección de diputados en 1962 consistió en otorgarle a los partidos que obtuvieran más del 2.5 por ciento de la votación, cinco diputados, más un diputado por cada 0.5 por ciento de votación adicional, hasta un máximo de 20 legisladores. La regla sólo se aplicaba a los partidos que obtuvieran menos de 20 triunfos en distritos de mayoría. Esta forma de asignación de asientos para la Cámara de Diputados fue aplicada en cinco elecciones federales: 1964, 1967, 1970, 1973 y 1976.

Sin embargo, la reforma electoral en 1962, lejos de fortalecer el sistema de partidos, consolidó el dominio electoral del partido oficial y consignó a los partidos de oposición a un lugar inofensivo a través de las asignaciones de los diputados de partido. Lejos de eliminar los problemas de representación, esta reforma robusteció los problemas de sobrerrepresentación del PRI y subrepresentación de las oposiciones en los distritos de mayoría. Durante el período anterior a la reforma (1946-1961), de 955 diputaciones de mayoría que estuvieron en disputa, el PRI perdió 46 (4.8%). En el período de la reforma (1962-1976), de 924 diputaciones de mayoría en contienda, el PRI perdió sólo 10 (1.08%)8. Podemos decir que la reforma electoral de 1962, si bien permitió una mayor participación de la oposición, estuvo acompañada también de la intención de endurecer la política gubernamental en la búsqueda del carro completo para las diputaciones de mayoría, el cual se alcanzó por primera y única vez en 19709. El problema con la reforma electoral de 1962 es que tenía por objeto legitimar la fachada democrática del sistema de partidos sin poner en riesgo el dominio político de la Cámara de Diputados. La reforma permitía la participación institucional de las oposiciones pero no pretendía atacar las distorsiones de representación inherentes al sistema mayoritario.

El 30 de diciembre de 1977 se promulgó la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales (LFOPPE). La reforma electoral que promovía esta ley ofreció a los partidos de oposición nuevas oportunidades de participación. Introdujo por primera vez el concepto de representación proporcional al Poder Legislativo, al definir que por esa vía serían serían electos 100 diputados (la cuarta parte de la Cámara, que entonces contaba con 400 asientos) en cinco circunscripciones plurinominales en las que se elegirían 20 escaños. Esta reforma eliminaba automáticamente de la representación proporcional al partido más grande al estipular que quien obtuviera más de 60 triunfos en distritos uninominales no tendría derecho a espacios de representación proporcional.10

Lo que parecía novedoso en esta nueva ley radicaba en que aparentemente intentaba atacar por vez primera los problemas de representación inequitativa del sistema de mayoría. Sin embargo, el efecto que produjo en términos de la relación entre votos y espacios de representación en la cámara fueron en cierta medida contraproducentes. De acuerdo con los datos electorales correspondientes a las elecciones de 1979, 1982 y 1985, el promedio de representación electoral utilizado por Juan Molinar11 es de 91.4 (100 puntos correspondientes al ideal). El mismo promedio de representatividad electoral para el período de los diputados de partido (de 1962 a 1976) fue de 94.5, mayor que con la nueva reforma "representativa". Como vemos, la instrumentación de dispositivos de representación proporcional o de otros mecanismos de asignación de escaños que tome en cuenta los niveles de votación de un partido no pueden funcionar si estas reformas no vienen acompañadas de instrumentos adicionales que permitan que esa representación se haga efectiva. Dicho de otra manera: podemos poner en marcha reformas que promuevan una mayor proporcionalidad en la participación política y al mismo tiempo, es posible anular la representación efectiva mediante otros instrumentos que la contrarresten.

Las reformas electorales emprendidas en 1987 hicieron crecer el número de diputados electos por el criterio de representación proporcional de 100 a 200, elevando a su vez su importancia conceptual sobre el número total de diputados de la cámara (de 25% anteriormente a 40% con las nuevas reformas). Esta reforma tuvo sin embargo, dos importantes inconvenientes: por un lado, permitía la participación del partido mayoritario a la repartición de diputados de representación proporcional y por el otro, incorporaba la funesta "cláusula de gobernabilidad", que garantizaba la mayoría absoluta en la cámara de diputados al partido que obtuviera una mayor votación nacional12.

La aparición de nuevos mecanismos de proporcionalidad, junto a las tendencias electorales que apuntaban a la desaparición de una mayoría absoluta en la Cámara de Diputados, pusieron en tensión dos valores: por un lado, alcanzar una proporcionalidad exacta; por el otro, la conveniencia de asegurar la gobernabilidad del sistema mediante una mayoría estable13. Se argumentó que una repartición más proporcional de los asientos en la cámara no llevaría necesariamente a favorecer la democratización del sistema político, sino que conduciría a una era de desequilibrio político y de paraplejía política en la relación con los otros poderes14. La cláusula de gobernabilidad especificaba que si el partido más grande no conseguía en las elecciones de diputados de mayoría al menos 251 triunfos, se le asignarían entonces un número adicional de asientos por la vía de representación proporcional suficientes como para completar la mayoría absoluta de la cámara.

En 1989 se hizo una nueva reforma a la ley electoral de tal manera que además de asegurar la mayoría absoluta de los diputados para el partido más grande, se le regalarían además dos diputados por cada punto porcentual en que la votación para ese partido haya rebasado el 35%. Es decir, si el partido mayoritario hubiese obtenido el 40% de los votos, obtendría automáticamente 261 diputados15, el 52.2% de los asientos de la asamblea: una sobrerrepresentación mayor a 12%. Las consecutivas modificaciones o formas en las que evolucionó la "Cláusula" en 1988 y 1993 continuaba con los mismos problemas de representación que tenían las anteriores reformas y que pueden resumirse en la siguiente forma: no se había logrado establecer un sistema electoral que tradujera votos a curules en forma precisa y equitativa.

En 1996 se introdujeron dos modificaciones que definitivamente acercaban la legislación electoral a la intencionalidad de ofrecer un marco jurídico más justo en términos de representatividad. Primeramente, se fijó un límite para la asignación de asientos en la cámara a la que puede acceder un solo partido ya sea por la vía de distritos de mayoría como por el sistema de representación proporcional de hasta 300 lugares. En segundo lugar, se estableció que ningún partido podría contar con un número de diputados electos que signifique una sobrerrepresentación de más de ocho por ciento respecto de los votos que obtuviera.16

La reforma electoral de 1996 supone un avance y un puerto de llegada de las reformas electorales instrumentadas en México desde 1962. Como ya lo habíamos visto, la introducción de instrumentos electorales que se sujeten a la proporcionalidad de los votos no necesariamente tiene efectos positivos sobre la representación. La historia de la introducción de mecanismos de representación en México, es también por desgracia la historia de instrumentos paralelos que no han permitido que se alcance la proporcionalidad deseada. A partir de la reforma de 1996, los instrumentos de representación consiguieron actuar con una mayor efectividad. Si bien bajo la actual legislación se permite la integración de una Cámara de Diputados fragmentada, los problemas de una asamblea dividida pueden resolverse sin afectar la representación política. Ahora sabemos que es necesario idear mecanismos más claros que faciliten el trabajo de la Cámara de Diputados, que aseguren la gobernabilidad del sistema y que permitan alcanzar acuerdos sin afectar la representatividad alcanzada.

IV. Conclusiones

Los sistemas electorales constituyen una pieza importante del diseño institucional del sistema político pues sus efectos abarcan una variedad de ámbitos. Las opciones que se presenten para modificar el actual arreglo institucional de la Cámara de Diputados deben tomar en cuenta el conocimiento empírico fundado en el campo de los sistemas electorales comparados. Las experiencias concretas de otros países con sus sistemas electorales, así como la experiencia histórica de nuestro país en cuanto a los instrumentos electorales que se han puesto en operación, son el punto de partida para preparar y ordenar las propuestas.

Un enfoque institucionalista de las reformas políticas requiere tomar en cuenta todas las posibilidades que estas tienen para aumentar la legitimidad de un sistema político y para fortalecer la gobernabilidad de un país.

La principal obligación de un diseñador de reformas institucionales debe ser entonces, la de prever las consecuencias de cada una de las propuestas que se introduzcan.

Ubicados dentro de un proceso de transición y de cambio político en el que estamos tratando de consolidar un sistema electoral democrático que apenas está dando sus primeros pasos, es fundamental que consideremos la puesta en marcha de mecanismos institucionales que faciliten la participación de la mayor parte de los actores políticos. Grupos sociales relegados o discriminados tendrían incentivos para llevar su participación a vías no institucionales o de disidencia.

Esta advertencia es especialmente importante para la participación institucional de grupos indígenas, pues por más pequeños que sean comparados con la población total del país, es mejor incluirlos que dejarlos sin una vía institucional que garantice su representación y asegure que su voz sea escuchada.

Finalmente, necesitamos idear y promover mecanismos institucionales para el Poder Legislativo que ofrezcan al mismo tiempo las ventajas de la gobernabilidad, las virtudes de la representación política y que promuevan el fortalecimiento de ese órgano de gobierno.

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Alejandra Sota y Benjamín Hill. Politólogos.

1Nohlen Dieter. Sistemas Electorales y Reforma Electoral. Una introducción, Ponencia presentada en el Seminario sobre la Reforma del Estado, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas.

2 Lijphart, Arend, Democracies, Pattems of Majoritarian and Consensus Goverment in Twenty-One Countries. New Heaven, Yale University Press, 1981, cap. 9. Electoral Systems: Majority and Plurality Method vs. Proportional Representation.

3 Sartori, Giovanni, Ingeniería Constitucional Comparada. México, FCE, 1996, p.15.

4 "Según un cálculo de Douglas Rae, en el que se toman en cuenta 664 partidos en 115 elecciones bajo el sistema mayoritario, el partido que alcanza un porcentaje de votación superior al 20 por ciento tiende a ser sobrerrepresentado por el sistema mayoritario. Por el contrario, los partidos que no logran superar dicho umbral, tienden a ser subrerrepresentados. Véase Douglas Rae, The Political Consequences of Electoral Laws. New Heaven, Yale University Press, 1967, p. 71.", Lujambio, Alonso y Marván, Ignacio, "La Formación de un sistema electoral netamente mexicano", en Diálogo y Debate de Cultura Política No. 1, Abril-Junio de 1997, México. Centro de Estudios para la Reforma del Estado, p. 43.

5 Rae, op. cit.

6 "Dinamarca en 1855"Dinamarca en 1855; los cantones suizos en 1891; Bélgica en 1899; Moravia en 1905; Finlandia en 1906", Rokkan, Stein, Citizens, elections, Parties: Approachez to the Comparative Study of the Process of Development. New York, McKay, 1970, p. 157.

7 Lujambio y Marván, op. cit., p. 41.

8 Molinar, Juan. El Tiempo de la Legitimidad. Elecciones, autoritarismo y democracia en México. México, Cal y Arena, 1991, p. 83

9 Molinar, op. cit.

10 Becerra, Ricardo, Salazar, Pedro y Woldenberg, José. La Reforma electoral de 1996. Una descripción General. México, FCE, 1997, p. 203.

11 Molinar, op. cit., p. 134.

12 Becerra, Salazar y Woldenberg, op. cit. p. 203.

13 Becerra, Salazar y Woldenberg, op. cit. p. 205.

14 Lujambio, Alonso, Federalismo y Congreso en el Cambio Político de México. UNAM, 1996, p. 57.

15 Esto es, 251 diputados por ser el partido mayoritario más 10 escaños por la diferencia entre el 40% obtenido y el 35% del que habla la ley.

16 Fracción V del Artículo 54 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.