El Senado Mexicano, Estructura y Funciones


 

Sen. Juan Antonio García Villa

Presidente de la Comisión de Gobernación, Segunda del Senado de la República.
Integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional.

 

El 10 de septiembre de 1856, por 44 votos a favor contra 38, el Congreso Constituyente de 1857 decidió la desa-parición del Senado mexicano. A decir de un diputado de esa asamblea, León Guzmán, tal decisión "causó en el Congreso una impresión muy viva". A pesar de ella, el hecho es que durante más de 17 años el Poder Legislativo del país se compuso de una sola Cámara.

Salvo ese periodo relativamente breve que va, en el siglo XIX, del año 57 al 74, el Congreso mexicano se ha integrado por dos cámaras, la de Diputados y la de Senadores. Aun durante la vigencia de constituciones y regímenes de corte centralista, el Poder Legislativo nacional fue bicameral y el Senado, por ende, estuvo presente.

Durante la vigencia de los regímenes federales, exceptuando el caso ya señalado, el Senado y el federalismo se han identificado plenamente. En otras palabras, este órgano legislativo ha sido un importante elemento federativo. Conforme al modelo estadounidense, el Senado equilibra la participación de las entidades federativas en la conformación del Poder Legislativo, toda vez que aquel se integra por igual número de representantes de cada Estado, con independencia del tamaño de su población.

No ocurre así, en contraste, en la conformación de la Cámara de Diputados, en la que las entidades más pobladas cuentan con mayor número de representantes. En el Senado, en cambio, la paridad en la representación estatal es un dato fundamental. Para algunos, este dato convierte al Senado en garante del pacto federal.

 

Conformación del senado

De acuerdo con el artículo 56 de la Constitución Federal, la Cámara de Senadores se integra por 128 senadores, de los cuales, en cada Estado y en el Distrito Federal, dos serán elegidos según el principio de votación mayoritaria relativa y uno será asignado a la primera minoría, entendiéndose por tal, el partido político que ocupe el segundo lugar en número de votos en la entidad de que se trate.

El 10 de septiembre de 1856, por 44 votos a favor contra 38, el Congreso Constituyente de 1857 decidió la desaparición del Senado mexicano. A decir de un diputado de esa asamblea, León Guzmán, tal decisión "causó en el Congreso una impresión muy viva". A pesar de ella, el hecho es que durante más de 17 años el Poder Legislativo del país se compuso de una sola Cámara.

Salvo ese periodo relativamente breve que va, en el siglo XIX, del año 57 al 74, el Congreso mexicano se ha integrado por dos cámaras, la de Diputados y la de Senadores. Aun durante la vigencia de constituciones y regímenes de corte centralista, el Poder Legislativo nacional fue bicameral y el Senado, por ende, estuvo presente.

Durante la vigencia de los regímenes federales, exceptuando el caso ya señalado, el Senado y el federalismo se han identificado plenamente. En otras palabras, este órgano legislativo ha sido un importante elemento federativo. Conforme al modelo estadounidense, el Senado equilibra la participación de las entidades federativas en la conformación del Poder Legislativo, toda vez que aquel se integra por igual número de representantes de cada Estado, con independencia del tamaño de su población.

No ocurre así, en contraste, en la conformación de la Cámara de Diputados, en la que las entidades más pobladas cuentan con mayor número de representantes. En el Senado, en cambio, la paridad en la representación estatal es un dato fundamental. Para algunos, este dato convierte al Senado en garante del pacto federal.

 

Conformación del senado

De acuerdo con el artículo 56 de la Constitución Federal, la Cámara de Senadores se integra por 128 senadores, de los cuales, en cada Estado y en el Distrito Federal, dos serán elegidos según el principio de votación mayoritaria relativa y uno será asignado a la primera minoría, entendiéndose por tal, el partido político que ocupe el segundo lugar en número de votos en la entidad de que se trate.

Como el número de estados es de 31 más el Distrito Federal, suman, entonces, 32 las entidades. Si en cada una de éstas se eligen dos senadores según el principio de votación mayoritaria relativa, que se atribuyen al partido que en cada entidad obtenga mayor número de votos, hasta esta parte de la fórmula van (32 por 2) 64 senadores. A éstos se agrega uno más por entidad, que se adjudica al partido que alcance el segundo lugar en la votación (primera minoría), por lo que se trata de otros 32 senadores, que sumados a los 64 anteriores de mayoría relativa van hasta aquí 96. Faltan 32 para completar los 128 a que hace referencia el citado precepto de la Constitución.

Mediante reforma aprobada a la Carta Magna en agosto de 1996, al artículo 56 constitucional se adicionó un párrafo que dice: "Los 32 senadores restantes serán elegidos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripción plurinominal nacional".

Es claro que la elección de estos 32 senadores conforme al principio de representación proporcional, producto de la reforma política de 1996, vino a romper la igualdad en la representación de todas y cada una de las entidades federativas en la integración del Senado, pues nada garantiza que la asignación de esta porción de 32 senadores resulte hecha de tal manera que, al final de cuentas, cada entidad federativa cuente con una representación de cuatro senadores.

Tal igualdad resulta prácticamente imposible, en virtud de que ni la Constitución ni la ley electoral obligan a los partidos políticos a formar su lista nacional de candidatos al Senado estrictamente a razón de uno por entidad. Y en el supuesto de que así fuera, tampoco se daría necesariamente la paridad en la representación porque el orden de preferencia que en la confección de su lista de candidatos establezca cada partido y, por otro lado, la proporción que de la votación nacional obtenga cada partido en la elección, son factores que hacen imposible que subsista tal paridad, a razón de cuatro senadores por entidad.

Sin embargo, se advierte que con la reforma de 1996 el Constituyente Permanente quiso propiciar la integración de un Senado plural, en el que tuvieran cabida por la vía de la representación proporcional todos los partidos políticos con tan sólo obtener 3.125 por ciento de la votación nacional, coeficiente que resulta de dividir la votación total (es decir, ciento por ciento de ésta) entre los 32 senadores a repartir, requisito relativamente fácil de cumplir, como lo demostró el hecho de que en la pasada elección federal, la de julio de 1997, fueron cuatro partidos políticos (PAN, PRI, PVEM y PT) los que lo cumplieron dicho requisito.

Sin embargo, el Constituyente Permanente no sólo equivocó la fórmula, sino que terminó con el principio de igualdad en la representación senatorial de todas las entidades, principio tomado del modelo estadounidense por todas las constituciones federales mexicanas, la de 1824, la de 1857 (a partir de 1874 cuando se restaura el Senado) y por la de 1917, hasta la reforma de agosto de 1996.

Cuando se deliberó en 1996 acerca de la reforma del Senado, se partió del falso supuesto de que es imposible integrarlo de manera plural, con la inclusión en su seno de, cuando menos, tres partidos políticos, sobre la base de un número relativamente limitado de senadores por entidad, cuatro por cada una de ellas, y preservar a la vez el principio de paridad en la representación.

 

La fórmula trinominal

La verdad es que tal fórmula sí es posible, y no sólo con cuatro, sino hasta con tres senadores por entidad, si para ello cada una de éstas se convierte en una circunscripción trinominal. La siguiente aplicación de la fórmula que se propone así lo demuestra. Al efecto, se toman como referencia los resultados de la elección para senadores por el principio de representación proporcional (pues no hubo según el principio de mayoría relativa) del 6 de julio de 1997. Para el ejercicio sólo se considera a los partidos políticos que alcanzaron, en dichos comicios, el umbral de 2 por ciento de la votación nacional, que fueron cinco: PAN, PRI, PRD, PVEM y PT. Los porcentajes de votación que a continuación se manejan están referidos sólo a la suma de los votos alcanzados por estos cinco partidos.

La fórmula que se propone para la asignación de tres senadurías por entidad tiene el siguiente desarrollo: Al partido que obtenga la mayoría relativa en la votación de cada entidad, se le atribuye la primera senaduría. Ahora bien, si este mismo partido duplica en votos al partido que le sigue en votación, se le acredita entonces la segunda senaduría. Y si ningún otro partido alcanza cuando menos 20 por ciento de los sufragios de la entidad, el partido que obtuvo la mayoría relativa se lleva en tal caso los tres senadores.

En el supuesto de que el partido mayoritario no duplique en votos al que ocupe el segundo lugar en la votación, lo que hoy el artículo 56 constitucional llama el partido de la primera minoría, el segundo senador corresponderá a éste, a condición de que alcance en la entidad cuando menos 20 por ciento de la votación.

El tercer senador será para el partido que ocupe el tercer lugar en la votación, siempre que como mínimo obtenga 20 por ciento de la votación de la entidad. En el caso de que un tercer partido no alcance este porcentaje, entonces el tercer senador se acreditará, como quedó dicho, al partido que haya logrado la mayoría relativa en la entidad.

Aplicada la fórmula anterior a los resultados de las elecciones de julio de 1997, el Senado de 96 miembros, a razón de tres por entidad, tendría la composición siguiente: 27 senadores serían para el PAN, que representarían 28.1 por ciento de la Cámara. Como Acción Nacional obtuvo en dicha elección 27.5 por ciento de la votación nacional recibida por los cinco partidos que superaron el umbral de 2 por ciento, en consecuencia tendría el PAN una sobrerrepresentación apenas superior a medio punto porcentual.

Al PRI le tocarían 48 senadores, equivalentes a 50 por ciento del total, pero tendrían una sobrerrepresentación de casi 11 puntos, toda vez que su votación representó 39.4 por ciento. Para el PRD serían 20 senadores, que representarían 20.8 por ciento del total, con una subrrepresentación de casi 6 puntos, ya que el porcentaje de su votación obtenida fue 26.4. Al PT le correspondería un senador (del estado de Durango, por cierto), pero de todas maneras registraría una subrrepresentación de 1.5 por ciento.

Como se advierte, se trata de una buena fórmula, toda vez que propicia la integración de un Senado plural, pues con los resultados de la elección senatorial de 1997, serían cuatro los partidos representados en él, con márgenes aceptables de sub y sobrerrepresentación. Además, disminuye el número de senadores de 128 a 96, lo cual tiene no sólo ventajas presupuestales, sino el hecho de que una Cámara de ponderación, serenidad y equilibrio, como se supone que debe ser la de Senadores, funciona mejor con un menor número de miembros.

Asimismo, la fórmula tiene como su elemento más valioso la preservación del principio federalista según el cual todas las entidades cuentan con igual número de representantes en la integración del Senado. Será necesario efectuar de nuevo el ejercicio con las cifras de la elección del 2 de julio de 2000 y analizar los resultados que arroje la aplicación de la fórmula propuesta, a fin de establecer su viabilidad.

 

Las funciones del senado

La Cámara de Senadores comparte con la de Diputados las responsabilidades a que se refiere la larga lista de facultades mencionadas en el artículo 73 constitucional. Fundamentalmente, la expedición de las leyes sobre las materias que son competencia de la Federación.

Adicionalmente, el Senado tiene como funciones exclusivas, es decir, no compartidas con la Cámara de Diputados, las que menciona el artículo 76 de la Constitución en sus 10 fracciones.

Aunque en general todas esas facultades exclusivas del Senado son importantes, sin duda la de mayor significación es la que se menciona en la parte final de la fracción I, consistente en aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomáticas que celebre el Ejecutivo de la Unión, responsabilidad en la que, como se mencionó, nada tiene que ver con ella, a pesar de evidente importancia, la Cámara de Diputados.

La creciente apertura de las fronteras y la globalización mundial han hecho de los asuntos internacionales una materia cada vez más trascendente, compleja y delicada. Sin embargo, al Senado sólo le corresponde aprobar y por simple mayoría (o sea, decir únicamente sí o no) lo que funcionarios del Ejecutivo acuerdan con representantes extranjeros en largas, complicadas y muy especializadas negociaciones. Como se comprenderá, no es responsable que al final, casi siempre presionados por los tiempos, los senadores dispongan de sólo unos cuantos días, a veces de escasas semanas, para conocer y, en su caso, aprobar lo que a los negociadores del Ejecutivo les llevó no sólo meses, sino incluso años convenir. Se impone resolver esa práctica, hoy por hoy francamente irresponsable, ¿pero cómo?

Al efecto se pueden apuntar un par de propuestas, ambas tomadas de la Constitución estadounidense, modelo de la mexicana, que en su artículo II, sección 2, establece lo siguiente: "Tendrá (el Presidente) facultad, con el consejo y consentimiento del Senado, para celebrar tratados con tal de que den su anuencia dos tercios de los senadores presentes".

Si se entiende que el "consejo" al Presidente de la República, como reza el precepto estadounidense, debe ser previo a la conclusión de los tratados internacionales y –en nuestro caso– de las convenciones diplomáticas, y el "consentimiento" poste-

rior a la conclusión y además por mayoría calificada de las dos terceras partes de los senadores presentes, entonces el Senado sería verdaderamente tomado en cuenta en la negociación de ambos tipos de instrumentos.

Otra facultad exclusiva importante con que cuenta el Senado, hoy en el olvido por no haber sido aplicada en el último cuarto de siglo, pero que en el pasado fue con relativa frecuencia importante herramienta para los abusos del centro y para dar rienda suelta a los peores excesos del presidencialismo mexicano, es la que previene la fracción V del mencionado artículo 76, que establece:

El Senado tiene facultad para declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un Estado, que es llegado el caso de nombrarle un gobernador provisional, quien convocará a elecciones conforme a las leyes constitucionales del mismo Estado. El nombramiento de gobernador se hará por el Senado a propuesta del Presidente de la República con aprobación de las dos terceras partes de los miembros presentes, y en los recesos, por la Comisión Permanente, conforme a las mismas reglas.

Esta facultad, por la agresión que su ejercicio puede entrañar a la autonomía de los estados, debe ser meditada con toda serenidad, a fin de determinar, si subsiste, qué ajustes han de hacérsele para evitar abusos y excesos, como frecuentemente ocurrió en el pasado.

En fin, también compete en exclusiva al Senado, ratificar los nombramientos que el Ejecutivo haga del procurador general de la República, así como de los ministros, agentes diplomáticos, cónsules generales y empleados superiores de Hacienda, y también de coroneles y demás jefes superiores del Ejército (fracción II).

Asimismo, le corresponde a la llamada Cámara de Senadores erigirse en jurado de sentencia en los casos de juicio político (fracción VII) y designar a los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de entre la terna que someta a su consideración el Presidente de la República (fracción VIII).

Cabe señalar que la fracción X del citado artículo 76 indica, como suele ocurrir cuando se enuncian atribuciones de los órganos del Estado, que –en el caso que nos ocupa– también son facultades exclusivas de la Cámara de Senadores las demás que la misma Constitución le atribuya. Entre éstas se cuenta la de aprobar la designación que haga el Presidente de la República de las personas a cuyo cargo estará la conducción del Banco de México (artículo 28, séptimo párrafo); así como elegir, por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, a los magistrados del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, a propuesta de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (artículo 99).

Asimismo, elige, por la ya señalada mayoría calificada, a los 10 integrantes del Consejo Consultivo de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (artículo 102-B), y también a los magistrados del Tribunal Fiscal de la Federación, de acuerdo con lo establecido por la Ley Orgánica de éste.

Así como la Cámara de Diputados queda marginada del ejercicio de importantes facultades como –entre otras– las arriba mencionadas, por ser exclusivas del Senado, de igual manera éste permanece al margen de algunas no menos importantes atribuciones que la Constitución, en su artículo 74, señala como exclusivas de los diputados, entre las que sobresalen dos:

1) El examen, discusión y aprobación anual del Presupuesto de Egresos de la Federación, facultad que desde mediados del siglo pasado, al iniciar su vigencia la Carta Magna de 1857, ha sido considerada como propia de la Cámara de Diputados, situación que los tratadistas han señalado como extraña, toda vez que se trata de un caso raro, pues en general en los países con Poder Legislativo bicameral la aprobación del Presupuesto de Egresos corre a cargo de ambas cámaras, y

2) La revisión de la Cuenta Pública anual del Gobierno Federal. En la distribución de competencias legislativas que se hizo en 1874, con motivo de la restauración del Senado, esta facultad se asignó en exclusividad a la Cámara de Diputados. El Constituyente de 1917 modificó el criterio y la hizo común a ambas cámaras, hasta la reforma de 1977 que la volvió a hacer propia de los diputados.

Como es de suponerse, a través del tiempo han surgido doctas voces y hasta iniciativas concretas de reformas constitucionales, a fin de hacer común este par de importantes facultades a una y otra Cámara. Igual ha ocurrido por lo que hace a la aprobación de tratados internacionales y convenciones diplomáticas, hoy –como ya se dijo– función exclusiva de los senadores.

Al respecto debe señalarse que tales propuestas, sin duda importantes por su trascendencia, han de ser analizadas, deliberadas y resueltas no en forma aislada, sino en el marco de una profunda e integral reforma del Poder Legislativo, reforma que necesariamente deberá comprender la derogación de la absurda disposición que desde casi siete décadas prohíbe en nuestro país la reelección, para periodos consecutivos, de diputados y de senadores. Asimismo, deberán tomarse en consideración los antecedentes históricos del país en las referidas materias, así como el proceso de consolidación y fortalecimiento de los órganos del Congreso mexicano, una vez agotado el tramo final (que es la alternancia) del proceso de transición a la democracia, a fin de evitar en dicha etapa desajustes o turbulencias que pueden afectar al proceso mismo.

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