La Reforma de la Constitución
(Versión estenográfica)

Dr. Diego Valadés          


 

La preocupación que todos tenemos por examinar los problemas del Estado y de la Constitución, corresponde a una idea central en nuestro tiempo que es examinar cuál es la situación que guarda en este momento nuestro sistema constitucional, cuáles son las características domintantes del Estado de nuestro tiempo, y cuáles son las perspectivas que se pueden perfilar hacia el futuro.

El tema señalado es "La Reforma de la Constitución". Evidentemente, un tema de estas características puede ser abordado desde múltiples perspectivas y puntos de vista; podríamos orientarnos al estudio o a la descripción si se quisiera ser menos ambicioso del proceso de reformas que ha tenido la Constitución a partir de la primera que se le introdujo en 1921, o también podría centrarse la exposición sólo en la mecánica de reforma que se prevé en el artículo 135 y en la forma como se ha venido desarrollando a lo largo de las décadas; pero esto nos dejaría solamente en la superficie.

Lo importante en cuanto al tema de la reforma de la Constitución es ver dos aspectos: uno, cuál ha sido la génesis y, en todo caso, los propósitos que se han venido produciendo en México con los procesos sucesivos de reforma constitucional; y dos, en qué punto nos encontramos en el momento actual con relación a exigencias y expectativas en cuanto a nuevos cambios en el orden constitucional mexicano.

Llegar a lo segundo, exige que pasemos por lo primero, que veamos cuál es este mismo para que después identifiquemos dentro de ese proceso el punto en el que nos encontramos y el horizonte previsible y deseable en cuanto a las reformas constitucionales que habrán de venir; por lo menos así lo apunta el sentido de las exigencias y expectativas de la sociedad, en cuanto a la consolidación democrática, que en México es un imperativo histórico.

El problema central de la reforma constitucional se plantea en un binomio que es el del sistema representativo y el de soberanía. Éste significa, a su vez, una adecuación de los viejos conceptos doctrinarios oriundos fundamentalmente del periodo de la Ilustración.

Andando el tiempo, ambos conceptos llegaron a empalmarse y hoy forman parte del bagaje constitucional del mayor número de constituciones en el mundo, incluida, por supuesto, la nuestra; pero hay que tener en cuenta que existe una pugna natural entre el concepto de soberanía y el concepto de sistema representativo.

El concepto riguroso de soberanía, sostenido en términos que influyeron en el constitucionalismo moderno, aparece claramente enunciado por Rousseau. La soberanía y la representación –según él–, son términos incompatibles. Él hizo en algún momento, una pequeña concesión cuando abordó el problema de la Constitución de Polonia y de la Constitución de Córcega, y admitió que para algunos aspectos era aceptable que hubiera y funcionasen algunas instituciones de naturaleza representativa; pero esencialmente consideraba que la representación política era una forma de desnaturalizar el concepto puro de soberanía.

Por su parte, quienes se orientaron hacia la búsqueda de instituciones basadas en la construcción de un sistema representativo, que fue lo que animó el proceso de elaboración de la Constitución norteamericana, consideraron que los atributos que residen en el pueblo en cuanto a tomar las decisiones máximas, entre otras, la de construir un sistema constitucional, pueden ejercerse a través de instrumentos o mecanismos de naturaleza representativa.

¿Por qué traigo a colación el tema en este momento? Pues, precisamente, porque la hipotética vetustez del debate no le quita actualidad de acuerdo con la circunstancia en la que nosotros nos encontramos, y se relaciona directamente con los planteamientos que están en este momento en el debate nacional.

Uno de estos planteamientos es el que atiende a las siguientes posiciones: elaborar una nueva Constitución; reformar la Constitución actual; o convocar a un Congreso Constituyente.

Adicionalmente, se están planteando instituciones susceptibles de ser incorporadas a nuestro sistema constitucional, algunas incluso ya lo han estado, y antes de haber sido aplicadas fueron sustituidas o derogadas, como la iniciativa popular y el referéndum legislativo.

Más adelante volveré sobre este tema, porque tiene mucho que ver y es aquí donde encontramos el contraste entre el concepto primigenio de soberanía absoluta y el concepto original de sistema representativo y veremos hasta qué punto es importante tomar decisiones o saber exactamente los efectos que cualquiera de las decisiones que se tomen en este sentido, afectan al sistema representativo o lo consolida.

El caso es que nosotros hemos venido reformando nuestra Constitución a partir de 1921, y la propia Constitución de 1917 reformó la de 1857 aplicando el principio de la representación política. En ningún caso, nuestras reformas actuales ni nuestras constituciones precedentes han sido sometidas a la aprobación referendaria.

A diferencia de otros sistemas constitucionales, en los que las constituciones han sido llevadas para su instauración o para su reforma a la decisión directa de la sociedad, en el caso mexicano hemos optado, desde la primera, por la adopción a través de instrumentos de representación política.

Esto ha generado un inconveniente, y es que se ha desarrollado un sistema de uso y también de abuso de la capacidad reformatoria de nuestras instituciones. Digo y distingo entre el uso y el abuso, porque numerosas reformas han sido de gran trascendencia, de importancia vital para la vida política y social del país.

Sin el sistema de reformas constitucionales, por ejemplo, no habríamos podido pensar en la incorporación de la mujer a la ciudadanía, por más que una interpretación muy inteligente de Manuel Gómez Morín, antes de que se produjera esta reforma se cifraba en el análisis gramatical de la Constitución. Decía que cuando la Constitución usaba el género masculino, se refería gramaticalmente y de manera indistinta a mujeres y hombres, lo cual en rigor es cierto, porque independientemente de que se haya hecho la distinción expresa en cuanto a la ciudadanía para las mujeres y la ciudadanía para los varones, en todos los demás artículos de la Constitución, todos los derechos que la misma establece y en los que se refiere y utiliza el género masculino, comprende también a las mujeres. Cuando habla de los trabajadores, se refiere también a los derechos de las trabajadoras y cuando dispone que en México no habrá esclavos, no quiere decir que sí puede haber esclavas.

La interpretación de Gómez Morín era certera y pudo haberse reconocido el derecho de ciudadanía de las mujeres por una simple interpretación literal de la Constitución. No fue el camino por el cual se optó, pero de todas maneras hemos de reconocer que la reforma que entró en vigor en 1953, fue una reforma importante como lo han sido muchas otras; como fue la que estableció la posibilidad de que estuvieran en esta Cámara los diputados de partido, como la que redujo la edad para alcanzar la ciudadanía y como las sucesivas que han venido abriendo espacios para los procesos democráticos, fundamentalmente a través de nuevas formas de regulación de los aspectos electorales en la Constitución.

Hay elementos muy significativos en cuanto a que el uso del sistema de reforma constitucional ha permitido un avance significativo de nuestras instituciones sociales y políticas. Pero también hallamos que el abuso del sistema de reformas constitucionales ha dado lugar a que cuando se encuentra que en la Constitución existe alguna limitación, impedimento o valladar para la adopción de determinado tipo de medidas políticas o económicas, se ha optado por decir: "removamos el obstáculo representado por la Constitución", y en este caso, las reformas han tenido una naturaleza esencialmente instrumental y han generado, adicionalmente, un importante problema, que es el reglamentarismo de nuestras normas en la Constitución. Un buen ejemplo de ello es el artículo 122 constitucional, que justamente incide en ese gran problema de convertir a la Constitución –o a diferentes preceptos constitucionales– en preceptos de naturaleza reglamentaria y no en enunciados de naturaleza general.

En estas condiciones nos encontramos con que en la actualidad, para atender las necesidades de consolidación democrática que el país está en posibilidad de exigir y practicar, se dan dos opciones: una, cambiar la Constitución por otra y, dos, reformar la Constitución de manera importante.

Ambas opciones tienen ventajas y desventajas. Evidentemente a lo largo de los años, a partir de la primera reforma de 1921 y hasta la fecha, nos encontramos con que las técnicas de reforma constitucional han sido disímbolas. Algunos preceptos, como ya señalé, han incidido en el problema del reglamentarismo. Asimismo, la terminología que ya se ha filtrado a la Constitución en ocasiones plantea, si no contradicciones, por lo menos incongruencias. Nos encontramos con que es necesario que la Constitución tenga un proceso de revisión, para que mediante la refundición del texto, se le dé homogeneidad, no sólo técnica sino, inclusive, gramatical.

En ese sentido, pensar en una nueva Constitución es pensar en resolver a fondo el problema que en este momento presenta una Constitución que ha venido siendo reformada de muy diversas formas y en muy diversas épocas. Pero plantea, a su vez, una desventaja muy importante, y es que no todo el contenido de la Constitución está en este momento sujeto a debate y que ésta contiene una serie de consensos, algunos de naturaleza esencial y algunos de naturaleza operativa que no valdría la pena volver a traer a colación, ni a debate, llamar nuevamente a la tribuna aspectos con relación a los cuales en este momento no existe polémica de fondo, sería abrirla de manera artificial y contribuir, con ello, a confundir lo que se busca con lo que en este momento no se plantea, se generaría una carga de tensiones y de expectativas que superarían las que razonablemente se pueden resolver.

Por su lado, una reforma a fondo de la Constitución implica como desventaja seguir adicionando a diferentes preceptos modificaciones que contribuirán a mantener e incluso, tal vez, hasta acrecentar las incongruencias que se dan en el orden gramatical y técnico en el ámbito de nuestra carta fundamental; pero tendrían, a su vez, la ventaja de reducir el espectro de la deliberación estrictamente a aquellos aspectos que en este momento son importantes para la vida del país.

En realidad, si hablamos de nueva Constitución o de una Constitución reformada, con que habláramos de una nueva constitucionalidad para allí englobar las modificaciones institucionales que el país está exigiendo, sea suficiente y con eso podamos eludir los aspectos que no están sujetos a discusión y que vale la pena, no traer a la mesa del debate.

Pero hay un tercer planteamiento; el que se refiere a un Congreso Constituyente, y aquí hay que distinguir que hacer una nueva Constitución, no equivale a convocar un Congreso Constituyente. Por eso hice referencia a la distinción entre sistema representativo y soberanía popular.

Nuestro artículo 39 determina que el pueblo tiene en todo momento el derecho para cambiar y modificar su forma de gobierno. Pero el sistema constitucional mexicano ha establecido que la expresión de esa voluntad del pueblo se produzca a través de las instancias representativas que se llaman, esencialmente, Congreso de la Unión y congresos estatales.

De suerte que el ejercicio de esa función se ha venido llevando a cabo, y se podrá seguir llevando a cabo, sin que para ello haya que convocar a un Congreso Constituyente.

¿Cuál es el problema de un Congreso Constituyente? El problema central consiste en que para convocar un Congreso Constituyente no se tendría base constitucional y habría, por tanto, que forzar la vida institucional del país, al punto de decir: "disolvamos el Congreso de la Unión y convoquemos un Congreso Constituyente a partir de cuyo trabajo emerja una nueva organización y funcionamiento de otro Congreso de la Unión".

Los procesos de cambio constitucional el muchos lugares del mundo han estado cifrados en la Constitución precedente. En rigor, las Constituciones vigentes no son, por lo menos no en todos los casos, un valladar insalvable cuando se trata de instaurar una nueva Constitución. La nuestra misma, si ustedes revisan el decreto promulgatorio del 5 de febrero que surtió efecto el 1° de mayo de 1917, señala que el Congreso Constituyente de 1916-1917 reforma la Constitución de 1857.

Lo que tenemos, si nos atenemos a esa declaración inicial, es una Constitución reformada, la de 1857. Incluso muchos de los preceptos son literalmente los mismos o lo fueron antes de resultar modificados, a su vez, en el proceso de reformas constitucionales que se inició en 1921.

Si vemos otras constituciones, encontraremos que se produjo exactamente el mismo proceso. En Argentina se dio un cambio constitucional importante en 1994 y se habla de la Constitución de 1994 aunque en realidad sigue siendo la Constitución de 1853. Allí se convocó a una Convención Constituyente. ¿Por qué? Porque el artículo 30 de la Constitución argentina de 1853 establecía que para ser reformada tenía que convocarse a una Convención Constituyente. Ha sido la argentina una de las Constituciones más rígidas de cuantas han estado en vigor en nuestro hemisferio y por eso se convocó a una Convención Constituyente, pero con base en el artículo 30 de la de 1853 que, por cierto, las nuevas reformas conservaron.

Veamos otras reformas y otras constituciones. La francesa de 1958 se basó en el artículo 90 de la Constitución de 1946, que preveía que para su modificación era necesario que el proyecto correspondiente se sometiera a la deliberación de una asamblea y a la ratificación de la sociedad por la vía de un referéndum, y así se procedió: fue aprobada la Constitución de 1958 como reforma de la de 1946.

En el caso de España, la Constitución de 1978 se adoptó conforme a la Ley Orgánica del Estado Español que había sido promulgada de manera directa por decreto de Francisco Franco, y tomando como base la Ley Orgánica del Estado que, justamente, preveía que sus modificaciones debían ser adoptadas por la vía de la consulta popular. Así, las Cortes ordinarias, que están compuestas por el Congreso de los diputados y por los senadores, discutieron el nuevo proyecto de Constitución, al mismo tiempo que seguían fungiendo como Cortes ordinarias para todos los aspectos cotidianos de la vida del Estado. Se dio un fenómeno muy interesante, en cuanto a que una Constitución haya sido debatida y aprobada por dos cuerpos representativos colegiados de manera sucesiva; se discutió primero por los diputados, se discutió después por los senadores, las observaciones de los senadores regresaron a los diputados y cuando las dos cámaras estuvieron de acuerdo, lo expresaron en un mismo acto, en una votación simultánea, si bien separada; de manera que fue un Congreso ordinario el que expidió una Constitución totalmente nueva.

Hay otros casos que podemos considerar de naturaleza fundacional. Ahí la integración de los congresos constituyentes tiene otra naturaleza. Estos procesos de naturaleza fundacional sobrevienen a las revoluciones o son el resultado de la independencia de los países. Por eso, menudearon en África y en Asia a partir de los procesos de descolonización, después de la Segunda Guerra y por ello han sido, también, normales después de los procesos revolucionarios, como fue la situación de México, de la Unión Soviética o de Cuba, o como fue el caso, asimismo, de los países que vieron cancelada su vida institucional, como Alemania en la primera posguerra, de la que surgió la Constitución de Weimar, o en la segunda posguerra, la Ley Fundamental de Bonn en 1948, o bien, la Constitución italiana de 1947.

Sin embargo, hay un factor interesante en estos procesos constituyentes fundacionales, y es que tampoco surgen de la nada; lo que ha sido práctica adoptada, por lo menos la más frecuente, es que se llegue a los congresos constituyentes como resultado de grandes acuerdos entre las formaciones políticas a las que denominamos partidos y que preceden a éstos.

En esas condiciones, ¿cuál es el camino de México en el orden formal? En el orden formal podemos construir una nueva constitucionalidad sin tener que elaborar formalmente una nueva Constitución, y podemos aplicar el artículo 135 de la Constitución, para modificar tantos aspectos de ésta como la representación nacional señale.

El tema de los límites en cuanto a la reforma constitucional se ha planteado entre nosotros estrictamente en el orden doctrinario. En rigor, nuestra Constitución no establece de manera taxativa o expresa, ninguna limitación para su reforma o modificación. Muchas constituciones, por el contrario, señalan la intangibilidad de ciertos preceptos. Quizás una de las reformas que se tengan que introducir a nuestro sistema de reforma constitucional, pudiera ser la intangibilidad de ciertos preceptos o, por lo menos, de ciertos principios, como el principio republicano –por señalar alguno– o como el principio federal –por señalar otro más.

Pero en este momento, en el orden formal, aunque entiendo que muchos colegas se escandalizarían al oír lo que voy a decir, no existe ninguna limitación y, teóricamente, podría México convertirse en una República unitaria, aunque desde luego, no ocurrirá y podría convertirse en una monarquía, aunque por supuesto tampoco ocurrirá. Pero en todo caso, no es un debate que haya estado ajeno a la realidad constitucional de otros países.

Hace sólo cinco años, en Brasil se planteó y se sometió a referéndum –porque la Constitución no lo impedía– optar por conservar el sistema republicano o por adoptar el sistema monárquico, y una vez que mediante referéndum se decidió por el sistema republicano, se puso a debate si se conservaba el sistema presidencial o se prefería el sistema parlamentario.

En el caso nuestro –reitero– hay que considerar si la norma que establece la reformabilidad de la Constitución es, a su vez, una norma reformable. La respuesta, categóricamente, es sí. ¿Por qué?, porque la experiencia ya lo ha establecido. En 1966, se reformó el artículo 135, si bien para un aspecto de naturaleza estrictamente formal, de suerte que la Comisión Permanente pudiera hacer el cómputo de los votos obtenidos en los estados para que una reforma constitucional entrara en vigor.

La doctrina, en términos generales, es unánime en señalar que los preceptos que regulan la reforma de la Constitución son, a su vez, reformables si bien se ha interpretado de manera dominante que esa reforma debe consistir en acentuar o agravar las dificultades de la reforma constitucional y no al revés. ¿Por qué?, por una sencilla razón, por el principio general de la supremacía de la Constitución. Esto es, no se podría establecer un procedimiento de reforma constitucional que correspondiera, en última instancia, al procedimiento de reforma de la legislación ordinaria, porque entonces la Constitución habría dejado de ser Constitución, ya no existiría ningún elemento distintivo entre la norma suprema y las normas que de ella derivan, porque todas se reformarían de acuerdo con un procedimiento semejante. Se aplica simplemente un razonamiento lógico y se dice: "la Constitución no puede ser reformada de la misma manera que la legislación ordinaria", y por ende, los mecanismos de reforma constitucional, no pueden ser desmontados hasta el punto de acercarlos o de convertirlos en mecanismos iguales que los que dan lugar a la reforma de la ley ordinaria.

Pero a la inversa sí, y entonces es posible pensar que nuestra Constitución en su artículo 135 incluya tantas limitaciones o dificultades para su reforma, como en algún momento se considere necesario pensando que siempre es necesario, también, dejar un margen de flexibilidad para que la Constitución sea reformada, adecuándose así a las necesidades que en diferentes tiempos se le vayan planteando. De otra manera, lo que se haría es reducir las posibilidades cronológicas de la vigencia de una Constitución, porque lo que nosotros podamos considerar hoy como satisfactorio para las necesidades de la sociedad del año 2000, pueden no resolver los problemas de la sociedad del año 2050, y si la Constitución no tiene la capacidad de acoger las necesidades planteadas por la sociedad del 2050, la sociedad del 2050 se verá en la necesidad de cambiar esa Constitución con todas las tensiones que esto supone.

¿En qué sentido puede modificarse el artículo 135? En dos sentidos desde mi punto de vista. Uno, incluyendo si así se considera necesario, los principios irreformables de la Constitución y, dos, estableciendo mecanismos de mayor participación para la reforma de la Constitución, como puede ser el referéndum constitucional.

Aquí quiero hacer una distinción: El referéndum legislativo es una institución que tiene su origen en el concepto de soberanía radical de Rousseau y que contraviene directamente el principio de sistema representativo. Esto es, si las decisiones de los legisladores quedan sujetas a la ratificación del electorado, estamos atendiendo, desde luego, al principio de soberanía popular más ortodoxo que se ha formulado, pero el principio de representación queda considerablemente debilitado.

Ésa es una decisión que solamente la sociedad y sus representantes deberán y sabrán tomar en su momento. Si se quiere tener un sistema representativo más débil o se quiere tener un sistema representativo muy eficaz; si se quiere tener un sistema representativo débil, adóptese el referéndum legislativo; si no, prescíndase del sistema de referéndum legislativo.

Pero el referéndum constitucional es otra cosa, porque éste se refiere a decisiones fundamentales, y al involucrar a la sociedad para que participe en la adopción de normas de naturaleza suprema, se obtienen dos ventajas importantes: una, se "encarece" el procedimiento de reforma constitucional y ya no se estará reformando la Constitución cada tres por cuatro, porque no se pueden tener tres o cuatro referendos por año.

De manera que habrá que pensar mucho más las reformas y habrá que agruparlas en paquete para que se sometan al electorado cada vez que corresponda, de acuerdo con las estimaciones políticas que solamente los partidos y los congresos pueden formular.

Esto significa que la Constitución tendría un proceso de estabilización que le llevaría a una segunda gran ventaja. La estabilización de la norma constitucional permitirá que exista una mayor integración entre el nivel de conocimiento que la sociedad tiene de la propia Constitución, y por ende, de exigencia de su aplicación y la adhesión que la Constitución suscite entre la población.

En este momento, nuestra Constitución ha sido objeto de un sistemático ataque que ha mermado considerablemente la respetabilidad entre la sociedad; la respetabilidad que merece una norma de naturaleza suprema, porque ya se habla por todos lados, lo hacemos en la cátedra, se hace en la tribuna, se lleva a cabo en los medios de comunicación, se dice en todos los espacios de la sociedad, que la Constitución está llena de parches, que no tenemos respeto por la Constitución y que la manoseamos de continuo. ¿Podemos pensar que una Constitución a la que nosotros tildamos de parchada, de manoseada, de alterada y adulterada, suscite un nivel de adhesión social importante?

Si nosotros mismos estamos degradando la naturaleza de la Constitución y vituperando sus defectos en ese sentido, cómo podemos esperar que haya una sociedad que diga: "respeto y venero la Constitución".

Si hemos llegado al extremo de reformar la Constitución en cuanto a normas que todavía estaban en el periodo de vacatio legis y que nunca llegaron a entrar en vigor; si hemos generado un nivel de inestabilidad en nuestras normas que ya solamente los expertos en legislación pueden conocer, ¿cómo podemos esperar una adhesión generalizada de la sociedad a su Constitución? Aquel que haya querido estar al corriente en los últimos 30 años de la Constitución, tuvo que comprar 49 ediciones, porque en 30 años se modificó en 49 momentos diferentes.

La Constitución necesita estabilidad: necesita ser una norma durable pero no inmutable; no se trata de que esté presente ahí y para siempre, se trata simplemente de que constituya un referente y de que sea el instrumento que la sociedad adopte como propio para poder aducir sus derechos y también sentirse obligada a cumplir con sus obligaciones. Esto se consigue, desde mi punto de vista, con el referéndum constitucional incorporado al procedimiento de reforma.

Todo lo anterior resulta polémico, pero sociológicamente podemos constatar que el desapego por la Constitución es creciente. Tenemos, incluso, dificultades para enseñar lo que es la Constitución a los estudiantes de primaria y de secundaria en sus clases de civismo, porque la Constitución que se les está enseñando de acuerdo con los textos escolares, no siempre corresponde a la Constitución reformada. Y esto supone un problema cívico importante, porque no se puede construir una democracia estable y funcional si no se cuenta con un elemento fundamental que se llama ciudadanía.

Los partidos son el gran instrumento de las democracias contemporáneas, pero los partidos no son otra cosa que organizaciones de ciudadanos; por tanto, en la base de la democracia estamos los ciudadanos y si los ciudadanos no tenemos un referente que se llama Constitución, que nos garantice un mínimo de estabilidad en nuestras instituciones, acabamos por perder la brújula y dudamos de la democracia constitucional y de la importancia de las instituciones.

Este cambio, por supuesto, no se debe dar sólo en el ámbito federal, sino que se debe proponer también en los niveles estatales. La inestabilidad constitucional es tan amplia y tan extendida en el ámbito federal, cuanto en el local, y en este último no existe una Editorial Andrade, que haga las Constituciones en hojas sustituibles.

Somos de los pocos países que tenemos nuestra Constitución impresa en hojas sustituibles; pero como en los estados no existe ese sistema de sustitución de las hojas de las Constituciones, cuesta trabajo conocer las Constituciones al corriente.

Así pues, la reconstrucción del sentimiento constitucional en un sistema federal como el nuestro, incluye la adecuación a ciertos principios, no sólo de la Constitución Federal, sino también de las Constituciones estatales.

Quiero también, señalar cuáles son las propuestas de reformas que se advierten en este momento en diferentes espacios y que están dando lugar, o lo darán, a un debate de naturaleza nacional.

Hay dos grandes capítulos que distinguir: uno, el de las normas programáticas que conciernen a un nuevo tipo de pacto social, y otro el de las normas orgánicas que conciernen a la organización del poder. Y en cuanto a la organización del poder hay cuatro cuestiones fundamentales: la estructura del poder, el funcionamiento del poder, el control del poder y la relación del poder con la sociedad.

El nuevo pacto social debe ser el resultado de las demandas que la sociedad presenta para ser titular de derechos que le permitan acceder a condiciones de bienestar que ha venido perdiendo paulatinamente en los últimos años. Este aspecto concierne a la necesidad de no acabar desmontando el Estado social de Derecho.

Volver al Estado mínimo –como se ha planteado en la doctrina norteamericana, particularmente, a raíz de las aportaciones de Hayek a la economía y al derecho, y de Nozk en la filosofía jurídica y la teoría del Estado– lleva, precisamente, a que surja, al margen de la capacidad de articulación social del Estado, una serie de fuerzas que ocupan su lugar y no necesariamente preocupadas por extender derechos de naturaleza social a la comunidad, sino por ejercer, fundamentalmente, derechos de naturaleza individual.

Esta pérdida del sentido de lo colectivo es un fenómeno que se está dando en todo el mundo y es un punto que seguramente habrá de debatirse porque ya está planteado en nuestro ámbito político y social.

El otro tema es el que se refiere a las normas orgánicas, y aquí tenemos que distinguir tres aspectos: lo que corresponde al gobierno, lo que corresponde al Congreso y lo que corresponde a los partidos políticos.

Por lo que respecta al gobierno, el catálogo también es amplio, porque se está debatiendo si debemos preservar el sistema presidencial, si debemos orientarnos hacia un sistema parlamentario o si debemos adoptar un sistema que incorpore instituciones del presidencial y del parlamentario, para generar lo que tiende a denominarse "presidencialismo acotado", "presidencialismo reformado", "presidencialismo modernizado" o "presidencialismo actualizado".

¿Cuáles son las instituciones que en ese sentido están a debate? Creo que conservar intangible la organización actual del poder, es algo con lo cual ya muy pocas personas comulgan. Transformar el sistema presidencial en un sistema parlamentario (algo que también se está planteando y que cuenta con algún apoyo) es algo que plantea problemas de ajuste muy delicados, porque no se trata solamente de un cambio institucional, sino incluso de un cambio conceptual de las instituciones, y ésos son cambios muy difíciles.

Tradicionalmente, se ha planteado que los cambios más fácilmente aceptables y asimilables por la sociedad son aquellos que implican el menor nivel de ajuste conceptual o terminológico.

Y voy a dar un ejemplo de lo hecho por esta misma soberanía. Cuando se reformó el sistema de gobierno en el Distrito Federal, y desde mi punto de vista, muy acertadamente la denominación de jefe de Gobierno del Distrito Federal, porque de alguna forma, el concepto de jefe del Departamento del Distrito Federal ya existía en el léxico cotidiano de los habitantes de la ciudad. El cambio nominal fue mínimo y no impidió, sin embargo, un cambio organizativo, estructural y funcional muy importante.

Esto también cuenta a la hora de programar las reformas constitucionales. Por eso, cuando se habla de un sistema parlamentario, lo que hay que ver es qué se quiere del sistema parlamentario, y qué aspecto del sistema parlamentario es susceptible de ser incorporado al sistema presidencial.

Y aquí hay que atender, esencialmente, a los cambios que se planteen en el ámbito del Congreso.

Por cierto –y quiero señalarlo como un reconocimiento– he visto con enorme satisfacción, que esta Legislatura ha generado ya una nueva Ley Orgánica del Congreso, que representa un avance importante en la vida institucional del país.

Sin embargo, hay cosas que todavía siguen faltando y hay aspectos de la vida del Congreso que tendrán que verse en el futuro y voy a los casos:

Uno, la reelección de los legisladores. La proscripción de la reelección de los legisladores en 1933 obedeció a un muy sencillo propósito, se había establecido el Partido Nacional Revolucionario como una conjunción de las fuerzas políticas del país, y para evitar que el partido generase procesos excluyentes, se resolvió suprimir la reelección de los legisladores, de suerte que la rotación de los mismos, permitiera incorporar al más amplio número de protagonistas políticos en el país.

En tanto que sólo había un partido, era necesario para ese partido, como condición de sobrevivencia, flexibilizar al máximo su capacidad de incorporación de dirigentes políticos en el país.

Se dijo, sin embargo, en aquella misma ocasión, que era una medida antidemocrática y realmente lo es. La forma de consolidación de los partidos implica la posibilidad de que los legisladores se reelijan, porque es también la única forma de estimular la vinculación creciente del representante con los representados y la Constitución, por ende, de fuerzas políticas estables en el país.

Otro aspecto consiste en abrirle la posibilidad al Congreso y a los congresos locales, de interpelaciones a los funcionarios de gobierno. Sin esto, se mantiene una distancia muy grande entre el gobernante y el gobernado, utilizando un viejo esquema de la separación de poderes.

En el principio de separación de poderes fue en el que se refugiaron nuestros dictadores. El principio de separación de poderes existe para otra cosa, existe para la libertad de organizarse y de funcionar, pero no para evitar que entre los órganos del poder se den procesos de contacto, de comunicación y de interacción. Una lectura equivocada de la separación de poderes, ha impedido que prosperen los procesos de democratización institucional en nuestro país.

Si nosotros mantenemos a ultranza este principio, no tendremos forma de justificar que un Congreso interpele a un miembro del gabinete, y si no encontramos los mecanismos para justificar que el Congreso interpele a un miembro del gobierno, los instrumentos de control no estarán funcionando y, subsistirá la argumentación favorable al establecimiento de un sistema parlamentario; porque en un sistema parlamentario los ministros responden ante los congresos.

Otro aspecto en el que es necesario avanzar y que tiene su origen también en las instituciones parlamentarias y que de ninguna manera es incompatible con las instituciones de naturaleza presidencial, es la capacidad de investigación de las comisiones del Congreso.

Las limitaciones que todavía tenemos nosotros en el artículo 93 constitucional, deben ser superadas; lo han sido en prácticamente todas las constituciones contemporáneas, presidenciales o parlamentarias, y todos los congresos cuentan con capacidad para organizar comisiones de investigación; pero no sólo eso, sino que también las comisiones de investigación pueden ser organizadas no sólo por la decisión mayoritaria de los congresos, sino, incluso, por la decisión minoritaria. O sea: a minorías determinadas se les reconoce el derecho de organizar comisiones de investigación, porque de otra forma si el gobierno cuenta con mayoría amplia en un Congreso puede evitar que éste lo investigue o constituya dichas comisiones. Y no sólo eso, las comisiones de investigación han extendido sus facultades de investigar más allá de lo público y pueden también convocar a particulares. Ésta es otra tendencia que se está dando en muchas constituciones contemporáneas. ¿Por qué? Porque resulta que merced a estos procesos de desincorporación de grandes tramos del Estado, ahora hay numerosos servicios públicos prestados por particulares y si los congresos no tienen la facultad de investigar también a los particulares, entonces resulta que muchos servicios de naturaleza pública quedan sustraídos al control de los representantes de la ciudadanía.

Aquí podemos encontrar que es posible la ampliación de las facultades del Congreso, sin desnaturalizar el carácter del sistema presidencial. Ahora, para corresponder a esta ampliación, el gobierno también tiene que modificarse. Aunque muchos creen que sistemas presidenciales nada más son el estadounidense y los latinoamericanos, el hecho es que de las 194 constituciones que hay en el mundo, 89 son presidencialistas, y de esas 89, 45 han establecido ya la figura del jefe del Gabinete o del primer ministro. Estos funcionarios siguen siendo sujetos de disciplina jerárquica, con relación al presidente, pero también están sujetos a la confianza, en todos los casos para la investidura y en numerosos casos e incluso para su permanencia de los congresos.

Argentina, por ejemplo, es un caso que se encuentra en esa situación; hay un sistema presidencial, pero hay un jefe del Gabinete; éste puede ser censurado y, en ese momento, obligado a su destitución por el Congreso. Rusia es otro caso semejante; Perú también. No se han registrado todavía históricamente estos procesos, porque el gobierno mantiene la mayoría en los casos de Perú y Argentina. En Rusia no tiene mayoría, aunque todos hemos visto las enormes tensiones que se han dado entre la Duma y el presidente, quien simplemente les dice: "si ustedes mantienen su voto de censura, yo convoco a una nueva legislatura".

Desde luego, estos mecanismos de interacción tienen que darse para que no se generen desequilibrios y relaciones asimétricas.

Pero creo que éste es uno de los temas que se tienen que debatir en el país. Otro asunto es la duración del periodo presidencial.

En México, históricamente, el periodo presidencial fue de cuatro años. Sólo dos reformas establecieron que el periodo presidencial se ampliara a seis; una en 1904, las postrimerías del porfirismo, cuando el dictador estaba cansado y prefería ya no hacer campañas ni siquiera pro-forma; y otra, cuando se dio la reelección del general Obregón. Se planteó la reforma en 1927 y se juntaron dos reformas que había usado Porfirio Díaz, de manera precedente. Porfirio Díaz había establecido primero la reelección no sucesiva y después la ampliación al periodo de seis años, y en 1927 se decidió que de una vez se hicieran las dos modificaciones juntas y se estableció que los presidentes entraran por seis años y con reelección sucesiva.

Los argumentos de los años 1927-1928 fueron: uno, que era necesario estabilizar al país porque los procesos electorales cada cuatro años generaban enormes tensiones e incluso, tenían a veces un desenlace de naturaleza armada; y tenían razón, era un argumento pertinente.

El segundo argumento atendía a las precarias condiciones de la política mexicana y se decía que México carecía de clase política, y que como no tenía tantos políticos como para que hubiese presidentes cada cuatro años, era necesario que duraran seis y que, además, se pudieran reelegir de manera discontinua para que los pocos políticos capaces que había tuviesen la responsabilidad de ejercer la Presidencia.

Yo creo que en este momento hablar de que de los seis años depende la estabilidad del país, sería algo más o menos desmesurado, y agregar que en México no hay clase política suficiente como para que tengamos un presidente distinto cada cuatro años, sería el reconocimiento de un fracaso de enorme y considerable magnitud.

El sistema de 1917 establecía cuatro años sin reelección absoluta y, en ese sentido, volver a un sistema semejante, no sería ajeno a nuestra tradición y no sería tampoco ajeno a las condiciones de demanda de consolidación democrática en el país. ¿Por qué?, porque los voceros del sistema parlamentario señalan que ese sistema tiene, esencialmente, dos grandes ventajas: la primera, que no hay una duración determinada para el gobierno, esto es, un gobierno en un sistema parlamentario dura tanto tiempo cuanto la ciudadanía lo quiere conservar. Y segunda: que en un sistema parlamentario, el triunfador no lo "toma todo" –perdonen esta expresión, pero es la que ha adoptado la doctrina–. Se entiende que en el sistema presidencial el presidente "toma todo", o sea, es dueño del gobierno, designa y remueve y, además, lleva un programa que es suyo, que no debate con un órgano representativo ni lo somete a su aprobación, ni siquiera a su deliberación.

Estos ingredientes de "tomarlo todo" y de tener un periodo rígido, son apuntados por los partidarios del sistema parlamentario como elementos negativos del sistema presidencial. Pero, ¿cómo han reaccionado los sistemas presidenciales? Han reaccionado acortando sus periodos y construyendo mecanismos de responsabilidad de sus ministros con relación a los congresos.

En Estados Unidos se planteó a la inversa, se dijo: vamos a ampliar el periodo a seis años. Así lo sostuvieron en su momento los presidentes Johnson, primero, y Nixon, después, y se encontraron con una gran oposición en el Congreso. ¿Por qué?, porque allá la intención era otra.

En el sistema presidencial estadounidense, el poder que se tiene en los primeros cuatro años es diferente del que se tiene en los segundos cuatro años. Durante los primeros cuatro años los presidentes actúan como candidatos a la Presidencia y sólo son realmente presidentes, en el sentido ortodoxo, durante los segundos cuatro, cuando son reelegidos.

Todo el primer periodo lo tienen que transcurrir cortejando a los legisladores, a los periodistas, a los sindicatos, a los gobernadores de los estados, a los diferentes grupos de interés y de presión, para que cuenten con la plataforma suficiente y sean postulaldos y puedan ganar su reelección.

Tanto Johnson como Nixon dijeron que para no ser rehenes del Congreso ni de la opinión pública, era mejor tener un solo periodo, pero para que valiera la pena debía ser por seis años, y entonces la oposición vino del Congreso.

Invoco este argumento, justamente, para señalar que la duración del periodo tiene mucho que ver con la interacción que se da entre los órganos de gobierno y los órganos de representación política.

Por el momento dejo hasta aquí estas reflexiones.

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Dr. Diego Valadés. Director del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Conferencia Magistral dictada en el "Último Seminario Constitucional y Parlamentario del Milenio", organizado por la Comisión de Estudios Legislativos. Palacio Legislativo de San Lázaro, octubre 19 de 1999.