El Ramo 33, Aportaciones Federales para Entidades
Federativas y Municipios y Avances
en el Federalismo


 

Lic. Eduardo Escalante Macín

Director General de Programación y Presupuesto de Salud, Educación y Laboral de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

I. Génesis, características y funciones

En cumplimiento de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, el Gobierno Federal emprendió una política progresiva e irreversible en materia de federalismo, la cual ha fortalecido la descentralización de las funciones públicas en los ámbitos administrativo y presupuestario y, simultáneamente, ha permitido avanzar en el proceso de consolidación de la vida democrática nacional.

Bajo esta premisa, los tres órdenes de gobierno han entablado una mejor relación con base en la redistribución de facultades, responsabilidades y recursos. Así, se ha contribuido tanto a elevar la eficiencia del gasto público en la atención de los requerimientos de los grupos sociales más desfavorecidos, como a mejorar la participación social.

Hasta 1997, la derrama de recursos federales en las entidades federativas se realizaba mediante dos vías: las participaciones federales y los convenios de descentralización. El Ramo 33, Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, se creó en 1998 como una tercera vertiente del federalismo, por medio de la adición y reforma a la Ley de Coordinación Fiscal (LCF). Su importancia estriba en que los fondos descentralizados para el desarrollo social se ceden a estados y municipios por ley, y no por convenio como sucedía hasta 1997. De tal manera, los estados y municipios ganan en términos de seguridad jurídica, transparencia y conocimiento anticipado de la disponibilidad de recursos, además de que pueden conservar las economías presupuestales generadas.

Originalmente, el Ramo 33 constaba de cinco fondos: i) el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal, FAEB, ii) el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud, FASSA, iii) el Fondo de Aportaciones para Infraestructura Social, FAIS, iv) el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal, FAFMyDF y v) el Fondo de Aportaciones Múltiples, FAM. Con las reformas a la LCF de 1998, se añadieron dos más: el Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de los Adultos, FAETA, y el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, FASP. Más adelante se les describe. Desde su aparición, el Ramo 33 se ha fortalecido progresivamente con presupuestos crecientes y ajustes operativos diversos.

 

I.1. Normatividad del ramo 33

La reasignación de las responsabilidades y recursos está normada por instrumentos jurídicos. Las atribuciones, funciones y obligaciones de cada uno de los tres órdenes de gobierno en el proceso de federalización están contenidas en las Bases de Coordinación Administrativa. Por su parte, y con el mismo objetivo de establecer normatividad clara, las dependencias del Gobierno Federal responsables de cada fondo y la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo, Secodam, firmaron las Bases de Coordinación Intersecretarial.

Con la LCF y las Bases de Coordinación Administrativa e Intersecretarial se establecen reglas claras para la asignación transparente del presupuesto. En estos documentos destaca que es obligación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) publicar en el Diario Oficial de la Federación, en enero de cada año, las asignaciones presupuestales a los estados, el calendario mensual y las fechas de ministración, a fin de que las entidades federativas y los municipios cuenten con la seguridad jurídica sobre la disponibilidad de los recursos, lo que les permite también, realizar una mejor planeación y programación que redunda en mayores beneficios para la población.

La LCF establece que el control y supervisión del manejo de los recursos quedará a cargo de las siguientes autoridades, en las etapas que se indican:

1. Presupuestación y Ministración. Desde la presupuestación hasta la entrega de los recursos a las entidades federativas, corresponderá a la Secodam;

2. Ejecución de los recursos. Desde que las entidades federativas y los municipios reciben los recursos hasta que los erogan totalmente, corresponderá a las autoridades de control y supervisión interna de las entidades federativas y las autoridades de los gobiernos municipales, según sea el caso;

3. Fiscalización. La fiscalización de las cuentas públicas de las entidades federativas y los municipios la efectuará el Congreso local que corresponda, por conducto de su Contaduría Mayor de Hacienda, conforme a sus propias leyes, a fin de verificar que se aplicaron los recursos de los fondos para los fines previstos en esta ley. Asimismo, en el ámbito federal, la Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados, CMH-CD, verificará que las dependencias del Ejecutivo Federal cumplieron con las disposiciones legales y administrativas federales.

Cuando las autoridades estatales o municipales conozcan que los recursos de los fondos no han sido aplicados a los fines señalados para cada fondo por la ley, deberán hacerlo inmediatamente del conocimiento de la Secodam.

Por su parte, cuando la Contaduría Mayor de Hacienda de un Congreso local detecte que los recursos de los fondos no se han destinado a los fines establecidos en la ley, debe hacerlo del conocimiento inmediato de la CMH-CD del Congreso de la Unión.

Las responsabilidades administrativas, civiles y penales que deriven de afectaciones a la Hacienda Pública Federal en que incurrieren las autoridades locales o municipales, exclusivamente por motivo de la desviación de los recursos recibidos de los fondos señalados, serán sancionadas en términos de la legislación federal por las autoridades federales. En los demás casos, las responsabilidades serán sancionadas y aplicadas por las autoridades locales con base en sus propias leyes.

Además, las dependencias responsables de cada fondo están obligadas a publicar en el Diario Oficial de la Federación (DOF) las fórmulas, instrumentos, criterios y lineamientos utilizados para la asignación de recursos a estados y municipios.

 

I.2. Recursos canalizados a estados
y municipios 1998-2000

El Ramo 33 ha canalizado recursos crecientes a estados y municipios y al Distrito Federal. Los 179 mil 506.4 millones de pesos que manejará en el año 2000 superan en 22.4 por ciento y 8.2 por ciento en términos reales a los de 1998 y 1999, respectivamente, tal como se puede apreciar en el Cuadro 1. El crecimiento refleja el mayor impulso dado a la educación básica, tecnológica y de adultos; el fortalecimiento a los servicios de salud a población abierta; el combate contra la delincuencia y el comportamiento esperado de la Recaudación Federal Participable, RFP, para los fondos que al momento de su presupuestación la toman como parámetro.

Cuadro 1
Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios.
Comparativo de Gasto
(millones de pesos de 2000)

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Del total de los recursos del Ramo 33, las entidades federativas recibirán en el año 2000 el 83.8 por ciento, lo que representa un incremento real de 9.1 por ciento con respecto a 1999, en tanto que los municipios ejercerán el restante 16.2 por ciento de los recursos, equivalentes a un aumento real de 4.0 por ciento en comparación al año anterior.

Uno de los objetivos fundamentales del federalismo, es el referente al principio de equidad, el cual se ha cumplido al transferir más recursos a las entidades federativas con mayores niveles de pobreza. Por ello, en 1999 los estados de Chiapas, Guerrero, Hidalgo, México, Oaxaca, Puebla y Veracruz concentraron 40.8 por ciento de los recursos del Ramo 33, y 41.3 por ciento en el año 2000.

Es importante destacar que las entidades federativas no han sido afectadas por las reducciones que ha experimentado el gasto total programable del Gobierno Federal durante los últimos ejercicios.

II. Los siete fondos constitutivos

II.1. Fondo de aportaciones para la educación básica y normal, faeb.

La Secretaría de Educación Pública distribuye el presupuesto de este fondo entre los estados con base en elementos como el Registro Común de Escuelas, la plantilla de personal y los gastos de operación y mantenimiento de la infraestructura.

II.2. Fondo de aportaciones para los servicios de salud, fassa.

La Secretaría de Salud distribuye entre los estados los recursos del FASSA, en función de factores como el inventario de infraestructura médica, las plantillas de personal, los gastos de operación e inversión y otros recursos destinados expresamente por el Presupuesto de Egresos de la Federación a promover la equidad en los servicios de salud. Este último componente se distribuye mediante una fórmula de asignación construida expresamente con ese fin.

II.3. Fondo de aportaciones
para la infraestructura social, fais.

A este fondo se asignó, en los años 1999 y 2000, el 2.5 por ciento de la RFP, contra 2.318 por ciento en 1998.

Cuadro 2
Recursos asignados al FAIS
(% de la RFP)

CONCEPTO 1998 1999-2000
Total 2.318 2.500
Estatal 0.281 0.303
Municipal 2.037 2.197

La Secretaría de Desarrollo Social se encarga de hacer la distribución por estado de los recursos del FAIS, considerando la proporción que corresponda a cada estado de la pobreza extrema total del país. Para esto se toma en cuenta el Índice Global de Pobreza, IGP, que se integra por el ingreso per cápita del hogar; el nivel educativo promedio por hogar; y la disponibilidad tanto de espacio de vivienda y drenaje como de electricidad-combustible para cocinar. Al relacionar el IGP con el factor poblacional, se conforman las llamadas "masas carenciales" a nivel hogar, estatal y nacional.

Los estados deben distribuir entre los municipios los recursos del FISM con esa misma fórmula o, en caso de no contar con información, con los elementos estipulados en la LCF, buscando siempre el carácter redistributivo del fondo.

Recientes reformas a la LCF estipulan que los recursos del FAIS deben transferirse en partes iguales a los estados y municipios y durante los primeros 10 meses del año. También los autorizan a que destinen hasta el 3.0 por ciento de los recursos a gastos indirectos.

Las reformas de 1999 indican que la totalidad de los recursos del FISM para el 2000 se distribuirá entre los estados a partir de la fórmula que comprende criterios de pobreza. En 1999 la proporción fue de 84.5 por ciento.

II.4. Fondo de aportaciones para el fortalecimiento de los municipios, fortamun.

Este fondo se distribuye entre las entidades federativas en proporción directa al número de habitantes de acuerdo con la información estadística reportada por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI). Su asignación presupuestal se determina como porcentaje, sólo para efectos de referencia, de la RFP, el cual ascendió de 1.5 por ciento registrado en 1998, a 2.35 por ciento a partir de 1999.

II.5. Fondo de aportaciones múltiples, fam.

Este fondo se determina en el PEF por un monto equivalente 0.814 por ciento de la RFP. Consta de dos vertientes: la asistencia social y la infraestructura educativa. Los recursos para asistencia social se canalizan a desayunos escolares y apoyos alimentarios y de asistencia social; y los de infraestructura educativa, a construcción, equipamiento y rehabilitación de instalaciones de los niveles de educación básica y superior.

Se distribuye entre las entidades federativas de acuerdo con las asignaciones y reglas que establezcan en el PEF tanto el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia, DIF; como la SEP respectivamente.

II.6. Fondo de aportaciones para la seguridad
pública, fasp.

La Secretaría de Gobernación realiza la distribución de los recursos de este fondo entre los estados con criterios que consideran el número de habitantes; los índices delictivos y de ocupación penitenciaria; la profesionalización de los ministerios públicos, la modernización y el equipamiento, el avance en la aplicación del Programa Nacional de Seguridad Pública y las inversiones en proyectos convenidos.

II.7. Fondo de aportaciones para la educación tecnológica y de adultos, faeta.

Este fondo se determina en el PEF a partir de elementos como los registros de planteles escolares, plantillas de personal y gastos de operación. Para el caso del componente de educación para adultos incluye indicadores de rezago en alfabetización, educación básica y formación para el trabajo.

III. Avances en el Federalismo

El proceso de descentralización ha transferido importantes responsabilidades y recursos a favor de los estados, los municipios y la población. Consideradas las tres fuentes de recursos –participaciones federales, convenios de descentralización y Ramo 33– y el nuevo Programa de Apoyo, las entidades federativas y los municipios ejercerán 371 mil 072.6 millones de pesos en el año 2000, 8.7 por ciento más en términos reales que en 1999. Este monto equivale a 58.0 por ciento de la RFP.

Al final de la presente Administración, por cada peso que erogue la Administración Pública Centralizada en 2000, las entidades federativas y los municipios del país erogarán 1.5 pesos, proporción superior a las de 1994 y 1998, que fueron de 0.78 y 1.34 pesos, respectivamente.

Cuadro 3
Recursos a Estados y Municipios
(millones de pesos de 2000)

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Otro indicador relevante del avance del federalismo es el hecho de que 70.1 por ciento del gasto educativo y 59.0 por ciento del de salud y asistencia social será ejercido en forma descentralizada en el año 2000.

Ante el avance en la federalización del gasto público, las posibilidades de ampliar la descentralización de recursos y competencias a estados y municipios se van reduciendo. Como se ve en la Gráfica 1, hay áreas del Gobierno Federal en los ámbitos de salud, agricultura, educación y desarrollo social, cuyos recursos ascenderán en el año 2000 a 162 mil 228.6 millones de pesos, 43.7 por ciento de los montos que ya son transferidos, pero dichos recursos no son susceptibles de ser descentralizados en su totalidad.

Gráfica 1
Total de Gasto Primario y Actividades Descentralizadas a Entidades Federativas y Municipios
(millones de pesos de 2000)

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