Policía Federal Preventiva

Sen. Adolfo Aguilar Zinser       


 

Si fuera posible caracterizar al gobierno de Ernesto Zedillo con una ex presión sencilla, pocos dudarían en llamarlo "el sexenio del miedo a la criminalidad". El fenómeno central de estos años, el que ha capturado casi por entero los titulares de los medios de información, la preocupación de los ciudadanos y la atención de los políticos, ha sido la violencia criminal en las zonas urbanas. Desde 1994, los índices de criminalidad se han disparado en todo el país, hasta 70 por ciento en algunos lugares, como la Ciudad de México, Baja California o Sinaloa. Encuesta tras encuesta revela que la seguridad se ha transformado en la fuente principal de desasosiego ciudadano, por encima del empleo, la inflación, la democracia o el medio ambiente. Los partidos políticos han registrado ese movimiento de opinión y temen las potencialmente devastadoras consecuencias electorales de acusaciones de ineficacia en el combate al delito. Sin embargo, saben que la inseguridad está empotrada en sólidas estructuras de corrupción y desigualdad, y, por tanto, no puede abatirse dentro de plazos electoralmente pertinentes. Por ello, la clase política ha buscado fórmulas efectistas, que no eficaces, para dar muestras públicas de su firmeza.

La creación de la Policía Federal Preventiva (PFP) es un ejemplo paradigmático de esa lógica. Nacida de la Ley del mismo nombre –aprobada en diciembre de 1998– la PFP es el primer cuerpo de seguridad establecido por mandato del Congreso de la Unión en la historia del país. Los motivos de su constitución fueron por tanto, debatidos públicamente en el Pleno de ambas cámaras. Durante las discusiones que precedieron al voto aprobatorio de la mayoría de los legisladores, numerosos senadores y diputados expresamos severas reservas de diverso tenor ante el proyecto. En mi caso, mis críticas se fundaron en un cálculo elemental de costo-beneficio: ni en el Dictamen ni en las intervenciones de los proponentes del Proyecto de Decreto se estableció de manera convincente la relación causal entre el medio (la fusión de varios cuerpos policiacos la Policía Federal de Caminos, la Migratoria y la Fiscal) y el supuesto objetivo (la reducción de la incidencia delictiva); en cambio, los riesgos de constituir una nueva corporación policiaca con vastos recursos y poderes, al mando de la Secretaría de Gobernación, resultaban incuestionables, sobre todo si no se establecían en paralelo mecanismos de fiscalización y vigilancia. Sin frenos externos, el nuevo organismo se podría transformar en un "Frankestein" que se volteara en contra de la ciudadanía, en cuyo nombre y para cuyo beneficio fue creado.

Esa crítica ha ganado en contundencia, me parece, durante la tormentosa puesta en operación de la PFP. Desde la primera presentación pública de la nueva policía, en febrero de este año, dos comisionados han pasado ya por la dirección del organismo y un puesto clave en su estructura de mando, el de comisionado adjunto, ha sido eliminado, aun cuando la Ley todavía lo contempla. Por otro lado, la PFP ha enfrentado severos problemas de personal, al grado de verse forzada a incorporar a más de 5 mil miembros del Ejército Mexicano a sus filas. Ello se debe, fundamentalmente, a que no ha sido posible la depuración de cuerpos de las policías fusionadas y el reclutamiento de nuevos oficiales ha estado plagado de insuficiencias y dificultades. La PFP no cuenta ni de lejos con recursos suficientes para afrontar la tarea que se le echó a cuestas. Por si fuera poco, el presupuesto para la nueva policía parece estar fluyendo a cuentagotas: según testimonios recogidos en la prensa, los policías federales preventivos han recibido sus sueldos, su equipo y sus instalaciones con retrasos de varios meses. De acuerdo con versiones oficiales, la corporación está aún muy lejos de adquirir una capacidad operativa mínima.

Resulta pues inobjetable que la PFP encara severos contratiempos que acrecientan los riesgos inherentes a la creación de un poderoso órgano policiaco. Se ha incrementado por tanto la necesidad de establecer mecanismos de supervisión y vigilancia de las operaciones de la nueva policía. Por definición, la fiscalización no puede estar a cargo de los fiscalizados; no puede ser, en consecuencia, una responsabilidad del Poder Ejecutivo. Los ciudadanos, si bien están facultados por la Ley para participar en las tareas de vigilancia del organismo, no cuentan con los instrumentos, el personal o el acceso a la información suficientes para afrontar el reto. La tarea recae por tanto en el Congreso de la Unión, el cual tiene una misión insustituible.

Por ello, en concordancia con integrantes de todos los grupos parlamentarios y con el respaldo expreso del Sen. Francisco J. Molina Ruiz (PAN-RP), quien por su trayectoria profesional, cuenta con amplia experiencia en la materia, propuse en septiembre de este año ante el Pleno del Senado de la República la aprobación de un Punto de Acuerdo para crear una subcomisión de seguimiento de la PFP. La propuesta, bien recibida en primera instancia por los liderazgos de todos los partidos representados en la Cámara Alta –incluido el PRI–, fue detenida, sin embargo, en la Comisión de Gobernación Primera, con objeciones jurídicas.

Según la interpretación del presidente de la comisión, el Sen. Dionisio Pérez Jácome (PRI-RP), el Congreso de la Unión carece de facultades indagatorias –salvo la Cámara de Diputados– para auditar la cuenta pública y ambas cámaras en los casos especificados en el párrafo tercero del Artículo 93 Constitucional como materia de comisiones investigadoras. Conforme a lo establecido en la nueva Ley Orgánica, dice el senador Pérez Jácome, el Senado no puede establecer comisiones especiales, como las comisiones Colosio y Ruiz Massieu. En cambio, propuso que la Comisión de Gobernación sea la encargada de dar seguimiento a la PFP, por encontrarse ésta situada dentro de la Secretaría de Gobernación y por tanto, dentro de la materia de estudio de la comisión. Ese seguimiento, sin embargo, no entrañaría de modo alguno una labor de indagación. De acuerdo a esa línea argumentativa, las tareas de vigilancia deben limitarse a objetivos presupuestales y son facultad exclusiva del recién creado Órgano Superior de Fiscalización. Si tal interpretación fuera cierta, significaría entonces que no existen mecanismos para evaluar el desempeño de las dependencias federales y los legisladores tendrían que limitarse a pedir informes a los servidores públicos, sin que ello entrañase un acto indagatorio.

Esa interpretación, de sumo limitativa de las facultades del Congreso de la Unión, es debatible en el mejor de los casos. El Congreso está facultado por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para conocer y legislar sobre numerosos temas de interés público. Como lo reconoce la propia Ley Orgánica, la acción legislativa exige un ejercicio de estudio y análisis de los temas a consideración. Los legisladores están por tanto no sólo facultados, sino obligados, en el más amplio sentido de la palabra, a indagar y a hacerse de información sobre materias de orden público. Por definición de diccionario, el estudio y análisis de un tema entraña actos indagatorios; por tanto, pretender lo contrario es caer en un absurdo semántico. Indagar no significa, desde el punto de vista jurídico, investigar en los términos establecidos para la actuación del Ministerio Público. La Constitución sí faculta al Congreso a investigaciones de plenos poderes en organismos descentralizados y empresas de participación estatal. Si bien investigar es una facultad acotada, indagar es una prerrogativa amplia, esencial para la vida legislativa, mediante la cual el Congreso ejerce una responsabilidad pública, inherente a su representación que no entraña usurpación de poderes ni invasión de las esferas de otros poderes.

Por otro lado, la evaluación del desempeño de las dependencias del Poder Ejecutivo Federal forma parte integral de las funciones y del trabajo de las comisiones ordinarias de ambas cámaras del Congreso. Las comisiones ejercen cotidianamente funciones de seguimiento de las dependencias federales y no se limitan (o no deben hacerlo) a recibir informes de funcionarios públicos. De hecho, organizan reuniones con representantes de sectores sociales, reciben opiniones de especialistas, realizan viajes de reconocimiento a diversas regiones del país y al extranjero, generan investigaciones bibliográficas y hemerográficas, etcétera. En otras palabras, se hacen de información propia, la obtienen del Estado, la solicitan de los particulares, para cotejarla con la información oficial, sobre todo en lo que se refiere al desempeño de los órganos del Poder Ejecutivo. Hasta la fecha, no se le ha ocurrido a nadie cuestionar esas actividades, ya que sin ellas, se paralizaría la actividad legislativa y se reduciría al Congreso de la Unión al papel de una oficialía de partes.

El problema central radica no en la ausencia de facultades indagatorias del Poder Legislativo, como en la inexistencia de un marco jurídico que regule con precisión esta y casi todas las atribuciones del Congreso. La nueva Ley Orgánica del Congreso de la Unión deja intactas muchas de esas lagunas y, por tanto, mantiene abierta la discusión sobre el alcance de las facultades de las cámaras. No se reguló, por ejemplo, el acceso a la información y a los documentos oficiales, ni la presentación de testimonios a las comisiones ordinarias o especiales. De hecho, tanto en la nueva Ley Orgánica como en la anterior, el trabajo de las comisiones es prácticamente ignorado, poniendo todo el énfasis en aspectos procedimentales y ceremoniales, y en la estructura de y los nombramientos a los órganos de gobierno. Ante las lagunas jurídicas, caben pues todas las interpretaciones y no existe mecanismo alguno para zanjar cualquier debate, que no sea la controversia constitucional.

Si bien es normal que el Poder Ejecutivo pretenda circunscribir en un estrecho cauce a las actividades indagatorias de los legisladores, resulta inexplicable y lamentable que sean los representantes populares quienes aten de pies y manos al Congreso con una interpretación restrictiva de la Constitución y la Ley. En el caso de la propuesta de creación de la subcomisión de seguimiento de la PFP, el Poder Ejecutivo ha mostrado su disposición a colaborar con las actividades de evaluación que el Senado de la República decida llevar a cabo; así lo han manifestado en público y en privado tanto el secretario de Gobernación, Diódoro Carrasco, como el subsecretario de Seguridad Pública, Jorge Tello. Las resistencias han provenido de la propia Cámara y, en particular, del presidente de la Comisión de Gobernación, Primera. Su lectura de la Ley Orgánica coloca al Congreso de la Unión en la incapacidad de medir el impacto y evaluar el funcionamiento de un órgano policiaco creado por mandato legal. Ante las evidencias crecientes de problemas en la PFP, el Poder Legislativo no puede, según el Sen. Pérez Jácome, más que solicitar y recibir reportes de los mandos de la corporación y de los funcionarios encargados de la seguridad pública. Si resultara necesario establecer correctivos legislativos para garantizar el sano desempeño del organismo, habría que hacerlo a ciegas o confiando en los informes posiblemente parciales o hasta sesgados que provengan de su interior.

Si aceptásemos los argumentos restrictivos de las facultades del Congreso, habría que declarar duelo por la separación de poderes en México. Sin capacidad indagatoria, el Poder Legislativo quedaría colocado en una posición de debilidad estructural frente al Ejecutivo, incapacitado para actuar como contrapeso y como factor de cogobierno, maniatado para cumplir con su responsabilidad de exigir cuentas a los servidores públicos. Si la nueva Ley Orgánica convierte todavía más al Congreso de la Unión en un lisiado político, no queda más que modificarla. De otro modo, dejaremos mano libre a los intentos de restauración autoritaria y haremos de la democracia una simple fachada, sin contenido, vigencia o legitimidad social.

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Sen. Adolfo Aguilar Zinser. Integrante de las Comisiones de Fortalecimiento del Federalismo; Jurisdiccional; Medio Ambiente; Recursos Naturales; Relaciones Exteriores, Segunda y Tercera.