"LA FISCALIZACION PUBLICA EN DIFERENTES REGÍMENES DE GOBIERNO"
La separación de poderes postulada por Montesquieu sigue manteniendo toda su validez y forma la base para la estructura del Estado, moderno, sin embargo, ello no debe impedir el desarrollo orgánico de sus ideas hacia nuevas instituciones estatales que hayan sido creadas posteriormente, como la moderna fiscalización pública.
Los Congresos y Parlamentos tienen desde su aparición a partir del siglo XIII en Inglaterra, una tarea tan importante como la de legislar, autorizar el cobro de contribuciones, el presupuesto público y controlar que el gasto se ciña a lo previsto en las leyes y el presupuesto.
En cumplimiento a esa tarea cifra el equilibrio de poderes que, como sabemos, es un principio democrático fundamental. En el tiempo que vivimos, la democracia ha desdoblado sus exigencias y significados. No se refiere solamente a cuestiones electorales, o creación y distribución social de la riqueza, sino a formas de control de las autoridades y de seguimiento y verificación de las cuentas públicas, a través de órganos que vigilan en forma sistemática la eficacia de la acción gubernamental y aprueba sus gastos.
El control hecho por un órgano independiente, que puede no depender de ninguno de los poderes del Estado, tiene el fin primordial de ofrecer a la ciudadanía la certeza de que el gasto público, que se hace a partir de sus contribuciones, es transparente y esta bien utilizado, lo cual legitima al gobierno que lo ejerce y ofrece seguridad a la sociedad.
Estos órganos tienen distinta caracterización, atendiendo a su dependencia o vinculación con alguno de los Poderes del Estado, su grado de autonomía respecto de ellos, las facultades que tienen. La decisión sobre el tipo de supervisión y control de las finanzas públicas, presenta graves cuestionamientos, sobre todo en sociedades con democracias débiles, no consolidadas o bien de reciente establecimiento.
LOS TRIBUNALES DE CUENTAS EN EUROPA
En los países europeos en general existen los llamados Tribunales de Cuentas. Tales son los casos de Alemania, Francia Italia y España. El caso español que puede sernos el más relevante como experiencia por la cercanía cultural. Esta función de vigilancia y fiscalización la realiza un Tribunal de Cuentas, que es un órgano jurisdiccional, integrado por doce miembros, o consejeros de cuentas, que son nombrados por las Cortes Generales: 6 magistrados del Senado y 6 del Congreso de los Diputados. Su presidente es nombrado por el rey de entre sus miembros. Los consejeros duran en su encargo 9 años. Este organismo que se desarrolla recientemente a partir del nuevo orden constitucional español (1978), tiene antecedentes en la Constitución de Cádiz de principios del siglo pasado, en la que se prevenía una Contaduría Mayor de Cuentas, de donde nuestra institución tomó presumiblemente el nombre para su órgano técnico.
En Francia La Corte de Cuentas (Cour des Comtes) existe desde 1807 y tiene encargado el control de la legalidad de los actos del gobierno en materia económica. También hay que destacar que este tribunal puede exigir responsabilidades directamente a los administradores públicos, con el apoyo de un órgano auxiliar llamado la Corte Disciplinaria (Cour de Discípline BudgetaÍre e Financiere).
La Corte de Cuentas Italiana (Corte des Contí), está integrada en diez secciones especializadas y sus consejeros y funcionarios ingresan por oposición a través de concursos públicos, y una vez que ingresan son inamovibles. Existe también desde 1862. La característica más destacada de. este órgano es su capacidad de establecer preventivamente la legalidad de los actos gubernamentales y no sólo la verificación contable de los gastos y su correcta aplicación. Para ejemplificar las funciones preventivas, pueden mencionarse la autorización para suscribir convenios y contratos de cierta cuantía, o la aprobación de actos de programación que impliquen gastos.
En los tres casos, español, francés e italiano, los resultados de las investigaciones que realicen deben informarlas a los respectivos parlamentos, por lo cual, aún cuando forman parte del Poder Judicial, participan al Legislativo de los elementos con los cuales este último Poder incide en el ejercicio de la división de poderes.
LAS EXPERÍENCIAS LATINOAMERICANAS
En América Latina hay varios países que han adoptado un sistema semijudicial similar al español, entre los que pueden mencionarse Uruguay, el Salvador y la República Dominicana.
Por otra parte hay organismos colegiados, o con un titular unipersonal, que no se vinculan a ninguno de los tres tradicionales de Estado, sino que operan en forma independiente. Tal es el caso de países como Bolivia, Colombia, Costa Rica, Guatemala o Ecuador. Se trata de un Controlador o Contralor General.
EL CONTROL Y VERIFÍCACIÓN CONGRESIONAL NORTEAMERÍCANO
El control externo en Estado Unidos, depende de los comités del Congreso, el cual se apoya en oficinas técnicas que operan con gran autonomía, como la Oficina de Presupuesto (Office of Management and Budget), que prepara los cálculos generales y específicos para el proyecto presupuestal anualmente y, sobre todo, la de Contabilidad General que practica sistemáticamente auditorías de las cuentas y particularmente de los Programas públicos.
Esta última oficina opera también como un órgano preventivo que busca impulsar la eficiencia de los programas, mas que detectar irregularidades establecer responsabilidades. Tiene un Contralor General. Su forma de operar es desarrollando formas de operación y procedimientos a los cuales tiene que ajustarse los programas, para lograr los objetivos y frutos deseados.
La Oficina General de Contabilidad, no tiene como en el caso de los tribunales europeos, la facultad directa de exigir responsabilidades, pero cuando detecta que los programas no están siguiendo los procedimientos previstos, lo comunica a los comités respectivos del Congreso y éstos tienen capacidad para detener los programas en operación o suspenderlos. En este caso estamos enfrente de esta facultad de revisión llamada concomitante, que es del Congreso pero que se funda en las auditorías de la Oficina General de Contabilidad.
Ronald Young, menciona en su libro Control sobre las finanzas federales que: "En sus informes al Congreso, el Contralor General debe formular recomendaciones que permitan obtener mayor economía o eficacia en los gastos públicos. También debe informar sobre todos aquellos gastos realizados por cualquier ministerio u organismo, en cualquier año, violaciones de la ley, realizar las investigaciones requeridas por cualquiera de las Cámaras del Congreso, o por una Comisión de cualquiera de las Cámaras que tenga jurisdicción.
LA OFICINA DEL AUDITOR GENERAL EN CANADA
El Poder Ejecutivo del Gobierno de Canadá esta formado por miembros del Parlamento; es decir miembros del cuerpo legislativo. El Primer Ministro es electo por el partido en el poder, el que tiene la mayoría.
La Oficina del Auditor General se ubica en el cuerpo legislativo del Congreso, este auditor legislativo es el responsable de informarle a la legislatura y tiene total independencia de los parlamentarios, ya que solo se considera su opinión para saber los temas a tratar en los reportes. Existe un equipo de unidad parlamentaria o de enlace parlamentario para que a los miembros del Parlamento se les informe el trabajo desarrollado mediante reportes, para lo cual es necesario tener coordinación con los comités parlamentarios.
Se evalúan los estados financieros de las corporaciones de la Corona, (el equivalente de las paraestatales en México) varias veces al año y anualmente se publican en un ejemplar.
Por lo que respecta al trabajo regulatorio se realizan auditorías de desempeño y se publican tres veces al año, en una carpeta y se envían al parlamento para su conocimiento.
Otro tipo de auditorías se relacionan con el trabajo ambiental. En el año de 1993, el gobierno liberal que asumió el poder tomó como plataforma electoral la necesidad de trabajar mas para ayudar al medio ambiente y se nombró un Auditor General del Medio Ambiente, por lo que como consecuencia se tuvo que crear una Comisión Ambiental que presenta un informe anual con el mismo formato que tienen los informes de desempeño.
Este órgano de Fiscalización no esta embestido de autoridad por lo que no puede obligar a ningún ente a cumplir en algo específico, no tiene función de toma de decisiones, por lo que solo puede emitir recomendaciones, proporcionar información, realizar análisis y emitir opiniones. Las acciones que se llevan a cabo a través de las auditorías son realizadas para sustentar revisiones financieras del Gobierno
Existe dentro de la Oficina de Auditoría un Comité de Cuenta Pública, que se encarga de concentrar la información. La Cuenta Pública se presenta al legislativo a través de éste comité.
Se revisan también los ingresos gubernamentales y se rinde un informe a cerca de la recaudación de recursos, cómo se recaudaron y si la manera de recaudarlos es la correcta, por lo que existe una cercanía permanente con el Departamento de Hacienda para poder asegurar la base tributaria.
Asimismo se impulsan acciones para asegurar que los niveles de corrupción se mantengan bajos, como de hecho lo son el la actualidad. Se trata de asegurar que haya eficiencia y productividad en el servicio público.
Los comités juegan un papel muy importante para asegurar que el mensaje de las auditorías lleguen a su objetivo . Resulta interesante por ejemplo, cuando un comité llama al departamento para que explique las medidas a tomar en cuanto a las recomendaciones, en muchas ocasiones los auditores son llamados como testigos en la comparecencia, con el objeto de que el Auditor General pueda actuar y pedirle respuesta al subsecretario o subministro.
Se cuenta con un equipo de auditoría multidisiplinario, en el cual el 60% de los auditores son contadores públicos, contando también con ingenieros, economistas, sociólogos, abogados y médicos que colaborar en la realización de auditorias desde diferentes puntos de vista y con las especificaciones que cada ente requiere. Para la Oficina de Auditoría resulta mas costeable y práctico capacitar a estos especialistas para que hagan un buen trabajo de auditoría, que capacitar a un contador para que realice labores de ingeniería o medicina.
El 10% del presupuesto asignado a este Organo Auditor se designa a la contratación de consultores externos con especialización en áreas específicas para que trabajen en las auditorías.
AUDITOR GENERAL: Es nombrado por un consejo especial durante un periodo de 10 años, denominado Consejo de Ordenanza, únicamente puede ser removido del puesto por alguna decisión de la Cámara de los Comunes, no puede ser nombrado nuevamente al concluir su periodo.
De acuerdo con una resiente encuesta de opinión, los miembros del Parlamento consideran que el trabajo de la Oficina del Auditor General es de gran integridad, de hecho, incluían a ésta oficina como una de las que cuentan con mayor credibilidad ante el público.
OFICINA NACIONAL DE AUDITORIA EN EL REINO UNIDO
El líder de la auditoría general es nombrado por la Reina y ratificado por el Primer Ministro con el respaldo del Presidente de Cuanta Pública. Siempre será un miembro del partido opositor, es decir, el Contralor General emite resoluciones generales para ambas cámaras parlamentarias, la de los Comunes y la de los Lords.
La seguridad es un pilar crucial de su independencia para el ejercicio de sus funciones, ya que el Auditor General puede decidir que examinar o a quien nombrar y es independiente de la oficina nacional. Puede ordenar auditorías directamente con compañías del sector privado.
Respecto al financiamiento independiente de la Oficina Nacional de Auditoría, la Ley de Auditoría en 1983 establece la creación del Comité de Cuenta Pública, el equivalente a la Comisión de Vigilancia en nuestro país, la cual supervisa las finanzas de la Oficina. Esta Comisión esta presidida por un miembro del partido en el Gobierno y seis integrantes del Parlamento.
La función principal en las oficinas de auditoría, es doble. Primero da seguridad independencia y asesoría al Parlamento en el manejo de activos de ingresos y egresos y verificar que el Parlamento haya autorizado todos los gastos del gobierno.
Se emiten alrededor de 50 informes anuales al Parlamento con el objeto de ayudar a sus integrantes que intentan optimizar los beneficios del dinero de los contribuyentes, cabe señalar que los contribuyentes generan gran parte del ingreso de los servicios gubernamentales. Estos informes pueden abarcar todos los aspectos de los costos y resultados de las políticas gubernamentales. El Comité de Cuentas Públicas examina estos informes del mismo modo que examina informes sobre las cuantas. En los informes del Auditor General destaca claramente la recomendación de mejoras en la aplicación de las políticas gubernamentales.
El Comité de Cuentas Públicas toma declaración a los funcionarios superiores pertinentes sobre aproximadamente 40 de los informes del Auditor General, cada año y publica sus propios informes. Si bien el Comité esta integrado por miembros de todos los partidos, sus informes son unánimes, lo cual proporciona un instrumento poderoso para que el poder legislativo haga que el poder ejecutivo dé cuentas.
Al expandirse el Gobierno en Canadá se ha incrementado el numero de entidades que reciben fondos públicos y preparan cuantas, especialmente las entidades independientes del Gobierno que reciben fondos por una vía indirecta. El Auditor General no revisa todas estas cuentas pero ha intentado que se le de acceso a las que no revisa. En la actualidad revisa mas de 500 cuantas y tiene acceso a mas de 4 mil entidades aproximadamente.
Un elemento clave de las atribuciones del Auditor General es el requisito legislativo de que al hacer la revisión de cuentas: "se asegurará de que el dinero gastado se haya asignado a la finalidad o a las finalidades a las cuales estaban destinadas las autorizaciones del Parlamento".
En un sentido estricto el Auditor verificará que el Parlamento haya autorizado los gastos del Gobierno, sin embargo, si suponemos que el Parlamento no desea que se incurra en gastos de un modo indebido o dispendioso, esto abre una auditoría mucho mas amplia del modo en que el Gobierno aplica sus políticas.
En general se considera que la Oficina de Nacional de Auditoría de ha ahorrado al Gobierno alrededor de 1. OOO millones en los tres últimos años. Este es el dinero que puede canalizarse hacia el cumplimiento de otros objetivos de las políticas gubernamentales.
CONCLUSIONES
Si bien la capacidad del poder legislativo de controlar y supervisar la formulación y aplicación de políticas gubernamentales de ha desarrollado considerablemente en el curso de los años, hay evidentemente varios retos a los que las Auditorías Superiores deben hacer frente en particular:
Que independientemente de la forma en que estos órganos operan con autonomía dentro de la esfera de alguno de los dos poderes diferentes al Ejecutivo, deben reportar al Parlamento o Congreso, los resultados de sus investigaciones, cálculos y auditorías.
La autonomía se garantiza en parte, por la forma en que los funcionarios de éstos órganos son seleccionados en concurso públicos. Y particularmente cuando se trata de un Contralor o Fiscalizador General, éste cuenta con aprobación del Congreso o Parlamento.
La mayor parte de éstos órganos tanto de Europa como de América Latina y en Estados Unidos, tienen facultades para ejercer controles concomitantes. Esta atribución les da una gran fuerza y capacidad para cumplir sus objetivos de trasparencia y legalidad, pero además para procurar la eficacia y la eficiencia de los programas públicos.
La capacidad y fuerza de las Comisiones Congresionales, cuando éstas intervienen en las investigaciones, como en el caso de los Estados Unidos y Canadá. A través de ellas se logra un control muy eficaz del gasto público y de la adecuada aplicación presupuestal. Esta experiencia debe ser tomada en cuenta con particular atención porque serviría además para fortalecer al Poder Legislativo en diversos aspectos y específicamente en las atribuciones de sus comisiones.
DIP. JOSE ANTONIO MAGALLANES
México D.F. 23 de Abril de 2001.
TALLER: "ENTIDAD DE FISCALIZACION SUPERIOR"
LIII LEGISLATURA DEL ESTADO DE QUERETARO
LA FISCALIZACION PUBLICA EN DIREFENTES REGÍMENES DE GOBIERNO
DIP. JOSE ANTONIO MAGALLANES RODRÍGUEZ
SECRETARIO DE LA COMISION DE VIGILANCIA
H. CONGRESO DE LA UNION LVIII LEGISLATURA
ABRIL DEL 2001