Sinopsis Curricular

Actualmente es Director de la División de Economía del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE).

De 1988 a 1992, realizó estudios de Doctorado en Economía en Washington University, Estados Unidos 1988-1992. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores; miembro de la Latin American and Caribbean Economic Association y miembro del consejo asesor de la North American Economics and Finance Association.

Ha sido profesor en el CIDE, la Facultad de Economía de la UNAM, el ITESM y en Washington University. También ha participado en diversas conferencias nacionales e internacionales sobre ahorro, sistema financiero y sistemas de pensiones. Ha sido coordinador del Grupo Mexicano para el Desarrollo de Mercados Financieros de la PECC (Pacific Economic Cooperation Council). Fue asesor del Presidente de la CONSAR 1995-2000.

Ha publicado diversidad de artículos en revistas nacionales e internacionales, así como varios libros, siendo el mas reciente "La Seguridad Social en México"

El 1º de Julio de 1997 entró en vigor la reforma al programa de pensiones del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), conocido como el IVCM. A más de tres años de su funcionamiento se han logrado importantes avances, por lo que el nuevo sistema tiende a consolidarse. Por ejemplo, la evolución de la afiliación de los trabajadores al nuevos sistema conformado por las administradoras ha mostrado un comportamiento favorable.

Los esfuerzos de difusión se reflejaron en una relativamente rápida afiliación a las AFORES, como se muestra en la gráfica 1, de tal forma que en la actualidad se cuenta con poco más de 26 millones de afiliados, de los cuales aproximadamente el 70% son trabajadores activos y el resto son inactivos. Estas cifras colocan al sistema mexicano como el más importante en América Latina.

Gráfica 1

La acumulación de recursos en el sistema también ha mantenido una importante tendencia. En conjunto, para septiembre del 2001, el total de estos recursos ascendían a 365 mil millones de pesos, lo que representa aproximadamente el 6.4% del PIB actual (grafica 2).

Gráfica 2

El comportamiento de las inversiones y rendimientos generados por el sistema a los recursos de pensiones invertidos en las SIEFORES también muestra resultados favorables, otorgando rendimientos positivos en términos reales que han superado otras opciones de ahorro financiero disponibles a los trabajadores. Habría que señalar que la existencia de un solo régimen de inversión acotado junto con las condiciones del mercado de instrumentos, en particular privados, ha conllevado a que la cartera de inversión del sistema muestre una alta concentración de instrumentos gubernamentales. En la gráfica 3 se detalla la estructura actual de la cartera total del sistema por tipo de instrumento.

Gráfica 3

Es claro que en la medida que la mayor parte de la cartera esta invertida en instrumentos de deuda pública, el comportamiento de las tasas de interés de estos instrumentos ha determinado la evolución de los rendimientos otorgados por los recursos en el sistema de pensiones. Por otro lado, en la medida que la estructura de las carteras de las distintas SIEFORES muestran una composición relativamente semejante en virtud del régimen de inversión vigente, la dispersión en los rendimientos por AFORE es también muy pequeña.

No obstante, debe señalarse que estas pequeñas diferencias sí resultan relevantes en el largo plazo en términos de los recursos acumulados en las cuentas individuales y que son la base para el cálculo de las pensiones de los trabajadores. En la gráfica 4 se muestra la rentabilidad histórica, nominal y real, obtenidas por las SIEFORES existentes, así como del promedio del sistema para el periodo del 2 de julio de 1997 al 28 de septiembre del 2001. La rentabilidad histórica nominal promedio del sistema ha sido del 21.4%, mientras que la tasa real fue del 8.9%.

Gráfica 4

No obstante estos indicadores, es importante enfatizar que existe aún un conjunto de elementos en el nuevo sistema cuyo impacto, en particular en el mediano y largo plazo, puede ser negativo, impidiendo que los beneficios esperados para los trabajadores se materialicen cabalmente. La agenda pendiente de aspectos que deben de discutirse y modificarse es amplia, aunque el peso específico de cada uno de estos aspectos es distinto. Algunos pasos se han dado ya con la propuesta de reforma enviada por el ejecutivo al Congreso, aunque desde mi punto de vista esta propuesta es aún tibia considerando la agenda que aquí discuto. Si bien es cierto que es importante avanzar en clarificar la Ley para darle mayor transparencia, hay aspectos de mucho mayor envergadura que no son tocados.

En particular hago referencia al manejo actual de la subcuenta de vivienda, del seguro de invalidez y vida y el régimen de inversión actualmente vigente. En el caso del primer elemento, la canalización de estos recursos al INFONAVIT y los consecuentes bajos rendimientos afectan en forma importante la magnitud de las pensiones que obtendrían los trabajadores. Además de que afecta negativamente su bienestar durante su retiro, aumenta el costo fiscal del Estado al incrementar la probabilidad de que más trabajadores recurran a la garantía de la pensión mínima. En cuanto al seguro de invalidez y vida, su funcionamiento actual implica un importante costo para el Estado y no genera los incentivos adecuados para hacer más eficiente su administración. Finalmente, el régimen actual de inversión es muy limitado, reduciendo la gama de elecciones de los afiliados cuyas características son muy variables.

Otro tema, que si bien no es parte del nuevo sistema de pensiones se encuentra estrechamente vinculado a él, se refiere al esquema de pensiones otorgado a los trabajadores del Apartado B. Aunque la reciente reforma al sistema de pensiones no los incluye, una reconsideración de este hecho tendría al menos dos efectos importantes: reducir el creciente costo fiscal que implica sostener programas como el del ISSSTE, y fortalecer el actual sistema de pensiones al contar con un mayor número de afiliados al ampliar su cobertura. La propuesta del ejecutivo busca mecanismos para darle acceso a estos trabajadores al sistema de AFORES, pero debe quedar claro que lo que requiere el sistema ISSSTE es una reforma realmente de fondo, como lo discuto más adelante.

Debido a la importancia que tiene el sistema de pensiones en el conjunto de la economía, la agenda de temas pendientes puede ser muy amplia como ya he mencionado. Aquí discuto sólo tres puntos que considero relevantes: a) Subcuenta de Vivienda; b) Régimen de Inversión y c) Ampliación Cobertura: Apartado B. Sin embargo, debe mencionarse que en el futuro deben incluirse otros aspectos como el aspecto de las comisiones y la magnitud actual de las contribuciones.

Las aportaciones correspondientes de la subcuenta de vivienda (5 % del salario base de cotización) del trabajador son canalizadas al INFONAVIT, quien destina dichos recursos al otorgamiento de créditos a los trabajadores para la compra de vivienda y financiamientos para su construcción. A diferencia de la subcuenta de retiro, los intereses que obtienen estos recursos están en función de los remanentes de operación del Instituto y, a partir de 1997, la Ley señala que este interés anual siempre deberá ser superior al incremento del salario mínimo general del DF. (SMGDF).

Un problema es que históricamente el Instituto ha otorgado rendimientos reales negativos, y no obstante las recientes reformas, dichos rendimientos no se comparan con los obtenidos por la subcuenta de retiro. En el 2000 el rendimiento real fue del aproximadamente 2% mientras que la subcuenta de retiro otorgó rendimientos superiores al 9% real. En este sentido, los recursos totales de un trabajador al momento de retiro resultan menores comparados con el caso en el cual la subcuenta de vivienda fuera invertida con los mismos criterios que la de retiro.

Como consecuencia destaca la posibilidad de que un trabajador, al momento de retiro, obtenga una pensión de menor magnitud, con dos efectos importantes. una reducción en el bienestar del trabajador y un aumento en el costo fiscal para el Estado, en la medida que un número mayor de retirados tenga que recurrir a la garantía de la pensión mínima, o que el Estado deba de realizar una mayor contribución para complementar los saldos en las cuentas individuales de los trabajadores en transición que optan por los beneficios del sistema anterior.

Si bien es cierto que las reformas al INFONAVIT que se instrumentaron en 1992 y 1997 tienen efectos positivos en su funcionamiento, aún están lejos de corregir los problemas que se mencionan antes. Los resultados que ofrece el Instituto en su último informe sobre disminución de cartera vencida es más un efecto contable, y aún está por verse si los mecanismos actuales son adecuados para mantener un alto nivel de recuperación. Además, es prácticamente imposible que el Instituto puede ofrecer mayores rendimientos a la subcuenta de vivienda, ya que utiliza tasas de interés subsidiadas, además de los problemas de recuperación de cartera que enfrenta. En consecuencia, la capitalización de las cuentas individuales de los trabajadores será menor que en el caso donde los recursos de vivienda ofrecieran mayores rendimientos. Finalmente, el objetivo redistributivo del Instituto que busca favorecer a los trabajadores de menores ingresos no es muy claro ya que son aquellos trabajadores con mayores ingresos los que se ven más beneficios por el financiamiento. En consecuencia, es necesario realizar otras modificaciones al esquema actual que permitan resolver estos problemas.

El costo fiscal tiene básicamente dos fuentes: i) de aquellos trabajadores que al jubilarse, no lograron alcanzar con sus recursos acumulados una pensión al menos igual a un salario mínimo, por lo que deben de acogerse a la garantía de la pensión mínima. ii) Trabajadores considerados en transición y que optan por los beneficios del sistema anterior. En este caso, el Estado toma sus recursos acumulados en su cuenta y los complementa para otorgar los beneficios de la ley anterior. En ambas situaciones, el Estado complementa los saldos acumulados con recursos provenientes de presupuesto federal, por lo que entre menor sea el saldo acumulado en sus cuentas individuales, mayor será el costo fiscal. En el cuadro 1 se ofrece una estimación de este costo fiscal. La cifra reportada corresponde a la diferencia entre el costo fiscal cuando la subcuenta de vivienda obtiene rendimientos distintos de cero con el costo obtenido cuando el rendimiento es igual al obtenido por la subcuenta de retiro.

Cuadro 1

En cuanto al efecto negativo sobre el bienestar de los trabajadores pensionados, se estima que si esta subcuenta ofrecciera rendimientos semejantes al de la subcuenta de retiro, la pensión del trabajador podría aumentar entre un 20% y 30%.

La ley autoriza a las AFORES a tener más de una SIEFORE, con la restricción de que al menos una debe de proteger el valor adquisitivo de los trabajadores. No obstante esta disposición, la reforma inició con la autorización de una sola SIEFORE bajo un régimen de inversión relativamente restringido con criterios cuantitativos. Una de las principales razones de este hecho fue el objetivo de darle tiempo al sistema que madurara, así como de mantener una posición prudente ante los afiliados. Dada las características del régimen de inversión actualmente vigente, la cartera esta fuertemente dominada por papel público. Esta situación significa reducir la posibilidad de elección del afiliado, así como limitar la posibilidad de obtener mayores rendimientos al no alcanzarse una estructura de carteras diversificadas más eficientes. Otro elemento se refiere a la prohibición de invertir en instrumentos extranjeros, lo cual también reduce la posibilidad de diversificación por motivos asociados a un riesgo país.

Es importante realizar modificaciones al actual esquema de inversión que le permita mayor flexibilidad. Recientemente la CONSAR ha realizado modificaciones al régimen de inversión que apuntan en la dirección correcta, al ampliar las oportunidades de inversión por moneda y tipo de emisor o permitir el uso de instrumentos financieros de cobertura. Pero aún se requieren de modificaciones más profundas. El objetivo debe ser el moverse hacia un régimen mucho más flexible que de paso a instrumentos de renta variable, e incluso elimine la restricción de invertir en instrumentos foráneos, ya que esto limita la diversificación de la cartera por motivos de riesgo país.

Finalmente, en este punto cabe mencionar que sería un gran error el modificar la ley para obligar que los recursos de estos fondos de pensiones sean invertidos en proyectos específicos, lo cual conduciría a una mayor restricción en el régimen de inversión. El sano manejo financiero de los recursos no esta reñido con la promoción de proyectos prioritarios para el país, siempre y cuando estos proyectos compitan sanamente por los recursos disponibles.

La reforma al sistema de pensiones sólo incluye a los trabajadores afiliados al IMSS, quedando excluido el resto de los trabajadores del país, y en particular los del sector público. Estos últimos, regidos por el apartado "B" del artículo 123 de la Constitución Mexicana, incluye a los trabajadores de los Poderes de la Unión y del Gobierno del Distrito Federal, paraestatales y algunas otras entidades afiliadas, los cuales seguirán gozando del esquema de pensiones otorgado por el ISSSTE, junto con el programa complementario conocido como SAR. Adicionalmente los gobiernos de los Estados de la Federación ofrecen programas de seguridad social a sus trabajadores mediante Institutos Estatales, los cuales tampoco fueron afectados por la reforma al IMSS. Esta situación conlleva a varios efectos no deseados. Probablemente el que más se ha mencionado se refiere a la inviabilidad financiera de estos programas debido a razones similares a las esgrimidas para la reforma del programa del IMSS.

En consecuencia, el costo fiscal que se deriva de mantener el actual esquema deberá ser cubierto por el gobierno afectando negativamente sus finanzas. Tiene que tenerse presente que a diferencia del costo fiscal de la transición en la reforma del IMSS, el costo de mantener el esquema actual de estos programas públicos para los trabajadores sujetos al Apartado "B" es creciente y permanente.

Estos programas enfrentan serias restricciones que sugieren su inviabilidad financiera en los próximos años. También se sugiere que las tendencias en el crecimiento de trabajadores activos y de pensionados sólo agravarán esta situación en los próximos años, ya que es poco probable que se de un aumento importante en la planta laboral del sector público, y si en cambio aumentará el número de pensionados. Este proceso parece ser más acelerado que en el caso del IMSS, debido a que la edad promedio de los afiliados al ISSSTE es mayor. Utilizando supuestos moderados para el comportamiento futuro de estas erogaciones, estimamos que el costo fiscal derivado sólo de estas transferencias, distintas a las cuotas del Estado, para los próximos 50 años representa alrededor del 35% del PIB, en valor presente.

Con la información disponible se sugiere la inviabilidad financiera del programa de pensiones del ISSSTE en el mediano y largo plazos, por lo que necesariamente generará un importante costo fiscal para su sostenimiento y hacer válidos los derechos adquiridos por sus afiliados. Pueden presentarse algunas estimaciones informales para darle una mejor dimensión a este costo, ya que incluso, en la actualidad ya representa una erogación presupuestal, distinta de las propias aportaciones realizadas por el Estado, y que corresponde a la partida destinada del ramo XIX al pago de pensiones del Instituto. Para el año 2001, las transferencias vía el ramo XIX del presupuesto de egresos de la Federación representaran el 0.21% del PIB. Estas últimas transferencias fueron equivalentes al 0.10% del PIB en 1997. Dado el comportamiento de trabajadores activos y de pensionados ya mencionado, es de esperarse que estas transferencias mantengan una tendencia creciente en el futuro, e incluso se acentúe. De hecho, estos recursos federales que no constituyen cuotas del Estado, ya significan un costo fiscal y pueden ser un buen indicador de la evolución futura de este costo.

Para tener una idea más precisa de este monto podemos utilizar la información reciente sobre el crecimiento de los trabajadores y pensionados del Instituto. Si asumimos una tasa de crecimiento promedio real del PIB del 3.5% y del 1% para el salario real, podemos considerar que estas transferencias crecerían, en un escenario conservador, a una tasa real promedio del 9% anual. Con esta información tendríamos que, para un horizonte de 50 años, el costo fiscal de estas transferencias a valor presente sería de aproximadamente 35% del PIB. Debe enfatizarse que nuestro escenario es conservador ya que entre 1997 y 1998, estas transferencias aumentaron en aproximadamente un 35% en términos reales. Si se mantuviera esta tendencia, este costo se acercaría al 100% del PIB. No obstante que nuestra primera estimación es moderada, resulta plausible si se compara con el costo fiscal estimado por Sales, Solís y Villagómez (1999) para el programa IVCM en caso de que no se hubiera reformado, que es aproximadamente un 50% mayor en su escenario conservador, pero debe tenerse presente que éste último cuenta con al menos cinco veces más afiliados que el primero.

La situación de los programas estatales no es mejor. Para 1995 la población cubierta por estos Institutos Estatales ascendía a aproximadamente 890 mil trabajadores activos, mientras que el número de pensionados ascendía a cerca de 91 mil trabajadores. La relación de trabajadores activos a pensionados, para el global de estos Institutos, fue de 9.8 en 1995. Esta cifra resulta superior a los valores reportados para el ISSSTE y el IMSS en ese año, por lo que en principio estarían en mejor situación.

Sin embargo, debe recordarse que representa al total de los Institutos, pero la situación particular de cada uno de ellos es muy variada. Entre estos casos destacan los Institutos de los Estados de Chihuahua, Nuevo León, Sinaloa (programa magisterial), Veracruz y del Distrito Federal (policía), en donde la relación de activos a pensionados es igual o menor a 5, cifra inferior a la del ISSSTE y del IMSS. En un segundo grupo estarían los programas de Coahuila (burócratas), Colima, Durango, Hidalgo, Morelos, Nayarit y Yucatán, cuya relación es menor a 8. Las cifras para estos Institutos, y en particular el primer grupo, sugieren que podrían enfrentar serios problemas de insolvencia en un futuro cercano.

De acuerdo a información obtenida de Hernández, Gamboa y Díaz (1999), el déficit actuarial para 17 de estos Institutos que proporcionaron información a 1997 ascendía a 166 mil millones de pesos, esto es, alrededor del 5.2% del PIB de ese año. Esta cifra resulta muy baja comparada con los análisis del IMSS y el ISSSTE, pero no incluye la información de todos los Institutos, además de que refleja información parcial, por lo que debe tenerse eso presente en la valoración aquí discutida. En todo caso, algunos Institutos también reportaron una estimación de los años de suficiencia de las actuales reservas para hacer frente a las obligaciones por pensiones actuales, y 9 de los 19 Estados que ofrecieron esta información señalan un periodo igual o menor a diez años, por lo que después de este lapso estarían en situación de insolvencia.

Es urgente insistir en la necesidad de que se realicen reformas a estos programas. Estas reformas pueden ser parciales, como ha sucedido en varios países de la OECD, o puede ser más radical como ha sucedido en varios países de América Latina, incluyendo el programa IVCM del IMSS.

Referencias

Hernandez, F., R. Gamboa y A. Díaz (1999), Fiscal Decentralization in Mexico: The bailout Problem, Documento de trabajo #164, División de Economía, CIDE, México.

IMSS, (1995), Aportaciones al Debate: La Seguridad Social ante el Futuro, México: IMSS.

Sales, C., Solís, F., Villagómez, A., (1996), "Pension System Reform: The Mexican Case", NBER Project on Social Security Conference, Agosto.