Iniciativas
QUE REFORMA LAS FRACCIONES I, II Y VII DEL
ARTICULO 115 DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, A FIN DE REGULAR
LA FORMA DE ELECCION DE SINDICOS Y REGIDORES MUNICIPALES, PRESENTADA POR LA DIPUTADA
GABRIELA CUEVAS BARRON, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PAN, EN LA SESION DEL MARTES 19 DE
MARZO DE 2002
Los suscritos, diputados a la LVIII
Legislatura del H. Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en la fracción
II del artículo 71 y 135, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
así como de la fracción II del artículo 55 del Reglamento Interior del Congreso
General, sometemos a la consideración del Constituyente Permanente, el decreto que
reforma a través de la modificación de la fracción I y adecua la fracción VIII del
artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de
regular la forma de elección de presidentes, síndicos y regidores municipales, acorde a
la siguiente:
Exposición de Motivos
"...Todo régimen democrático debe
respetar, promover y garantizar, mediante procedimientos electorales imparciales y
objetivos, la expresión y representación de las minorías, los derechos del
ciudadano para intervenir en el proceso de integración del gobierno al que vive
sujeto y a formar parte del propio gobierno, y debe asegurar a los ciudadanos la
libertad de información y su libertad de criticar a quienes ejercen el
poder".
Manuel Gómez Morín
El origen de la representación se
encuentra en la ideología de la democracia; en la necesidad que el gobierno tiene de ser
legitimado por la sociedad, y en la necesidad que a su vez tiene la sociedad de encontrar
mejores formas de organización política delegando algunas de sus funciones a la
autoridad.
Anteriormente los gobiernos lograban
legitimar su autoridad en varias fuentes, sin embargo muy pocas veces tomaban en cuenta a
los gobernados.
Esta visión fue evolucionando hacia el
derecho de gobernar sólo cuando la población otorga su consentimiento; cuando la
posibilidad de mantener o no esa autoridad dependería en gran parte de la capacidad de
responder a las necesidades de la comunidad.
Así surge la representación como la
autorización que una comunidad otorga a algunas personas para actuar, escoger y hablar
por todo el grupo.
La representación consiste en basar las
preferencias e ideas del debate político en los problemas y deseos de sus constituyentes.
La representación debe actuar como espejo de la nación. La democracia representativa
como forma de gobierno pierde todo significado si no responde a los intereses de las
personas.
Para que una nación sea plenamente
democrática debe manifestarse en todas las esferas de la vida política, es decir, en los
ámbitos nacional, estatal y municipal. No se puede pensar en ser ciudadano en solo un
espacio, pues en cada nivel donde se crea algún aparato público, existe una demanda de
participación ciudadana, de intervención y, en definitiva, de representación.
El municipio concebido como un orden de
gobierno, se entiende como el nivel primario de la organización estatal e incluso
nacional. Debe ser una expresión concreta de la realización de la democracia. En él
está el espacio político inmediato en el que los ciudadanos ven protegidos sus intereses
de manera directa y se encuentran reflejados en su inclusión política.
Por ello es indispensable que exista una
representación real de los ciudadanos en los municipios y que se realicen las
atribuciones ciudadanas. Sólo con ayuntamientos representativos y claramente
democráticos, podremos pensar que los estados lleguen a ser también representativos y
democráticos.
El municipio se formula a partir de la idea
de la descentralización política y administrativa, cuya finalidad es el manejo de los
intereses colectivos que corresponden a la población radicada en una circunscripción
territorial para posibilitar una gestión más eficaz de los servicios públicos.
Sin embargo, el actual mecanismo de
elección de los regidores por planilla hace que el cabildo no responda a los intereses de
toda la población sino que se concentra normalmente en determinadas zonas como la
cabecera municipal mientras que otras regiones carecen de representación.
Es necesario generar un contenido
democrático en todas nuestras instituciones empezando por la regulación de los procesos
electorales municipales a fin de generar desde este ámbito una verdadera representación
de las demandas ciudadanas, mucho más allá de la representación proporcional que se
otorga a los partidos políticos.
Las prácticas electorales de los
municipios son objeto de una fuerte demanda democrática pues aún existen muchas
estructuras que incentivan claramente prácticas autoritarias. Entre estas prácticas se
encuentra la manera en que se construyen las planillas; la ausencia de autonomía
política de algunos regidores; y el poco pluralismo existente en varios municipios y en
la toma de decisiones al interior de los cabildos.
Aun con la introducción del principio de
representación proporcional en 1983, no ha sido suficiente para crear una verdadera
democracia dentro de éstos.
El diseño institucional que rige
actualmente las elecciones municipales obliga a una votación por fórmula, y en muchos
casos la fórmula o planilla no está constituida de forma que represente de forma clara a
todo el territorio y población municipal, lo que puede derivar en políticas públicas
incompletas o sesgadas a los intereses de ciertas áreas del municipio.
Es en la creación de la planilla donde se
puede inducir una hegemonía del presidente municipal al interior de ésta y, al mismo
tiempo, la ausencia de autonomía política de los regidores que lo acompañan. La
afinidad y la coincidencia son algunos valores predominantes en la planilla por encima de
la representación política.
Este presidencialismo existente en muchos
de los cabildos de México, devalúa el papel político del regidor, que en muchos casos
sigue la inercia del presidente municipal y parece perder su oficio y olvidar su papel
como representante de los ciudadanos.
Por otro lado, los regidores difícilmente
tienen la posibilidad de acercarse a un determinado distrito, es decir, a una base social
de representación que le posibilite un margen de autonomía política frente al
presidente.
Aún cuando en teoría, al votar por una
planilla se elige al presidente municipal, al síndico y a los regidores que la integran,
en la práctica muchas veces se vota por el candidato para presidente municipal, con lo
que se obstruye la capacidad del regidor para formar su propia base social.
El perfil predominante de la integración
de los ayuntamientos en México, con excepción de los que su sistema electoral es por
usos y costumbres, es de sistema mixto. Lo que cambia en la legislación electoral entre
los diferentes estados es el tamaño de los ayuntamientos, el peso de los puestos de
mayoría relativa y de representación proporcional en el cabildo y el procedimiento
matemático utilizado para distribuir las regidurías de representación proporcional, lo
que ha generado numerosas fórmulas a lo largo del territorio nacional. No todas estas
fórmulas se encuentran basadas en la idea de justicia, de proporcionalidad o de
representación ideológica.
Además de esta integración, en algunas
elecciones municipales los partidos políticos pueden obtener triunfos únicamente en los
puestos de mayoría relativa o en los de representación proporcional, siendo esto
insuficiente para una efectiva representación de las muy diversas comunidades que
conviven en el territorio de un municipio.
En 26 estados de la República, las
fórmulas previstas en la legislación electoral aseguran la mayoría de los puestos que
integran el ayuntamiento al partido político que gana la elección, generando una injusta
distorsión de la representatividad de la sociedad y una desproporcionalidad con respecto
a los resultados de la elección. Con esto se segrega a las minorías, pues son las
principales relegadas de los procesos de toma de decisión.
Bajo el esquema actual, el presidente
municipal y sus regidores pueden ignorar a los regidores de las minorías pues apenas
existen decisiones de gobierno sujetas a principios de mayoría absoluta o de mayoría
calificada en la reglamentación municipal.
Las decisiones se toman por mayoría simple
o, en su caso, por la mitad más uno de los miembros del cabildo, votos que normalmente
tiene asegurados el partido mayoritario independientemente de lo competida que se haya
presentado la elección.
Los únicos casos donde se contempla la
mayoría calificada desde la reforma al texto del artículo 115 son: i) para dictar
resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario o ii) para celebrar actos o convenios
que comprometan al municipio por un plazo mayor al periodo del ayuntamiento.
Por lo anteriormente expuesto, queda claro
que los regidores en su mayoría no suponen una representación de los ciudadanos hacia el
ayuntamiento pues no traen bajo su cargo la representación de zonas geográficas o
núcleos de población específicos, y por lo tanto, no están vinculados con los
problemas de la localidad.
En México los centros de población
ubicados fuera de la cabecera municipal han sido tradicionalmente comunidades abandonadas,
no contempladas en el diseño de las políticas públicas y por tanto en el presupuesto
municipal, son localidades que han carecido de adecuados mecanismos de representación
ante las autoridades municipales.
Este sistema de elección por planillas no
sólo debilita la representación ciudadana en el cabildo, sino que además genera
autoridades que no tienen una clara rendición de cuentas frente a la población que los
eligió, ya que la responsabilidad se comparte con el resto de los regidores.
La propuesta que hoy se presenta busca una
forma distinta de elegir a los cabildos excepto en aquellos municipios que se rigen por
usos y costumbres. Es nuestro deber forjar instituciones democráticas, representativas y
responsables frente a la población, por ello esta propuesta pretende que en el artículo
115 constitucional se contemple la elección de regidores por mayoría relativa en
distritos uninominales, conservando la representación proporcional en la integración del
cabildo mediante listas establecidas por un solo distrito municipal.
Con la incorporación de la elección por
distritos uninominales se busca fortalecer la figura de los regidores garantizándoles un
mayor respaldo social, una mayor autonomía del presidente municipal y así crear un
vínculo más estrecho con la ciudadanía a quien deberán representar y rendir cuentas
permanentemente.
El principio de elección por distritos
electorales submunicipales, es decir, por un cierto territorio, facilita la suma de
voluntades y de expresiones concretas como de hecho sucede en los demás órganos de
representación política de nuestro país: Los Congresos locales y el Honorable Congreso
de la Unión.
Bajo este esquema, los cabildos podrán
contar con una función ya no sólo administrativa sino también legislativa, mientras que
el control último de la administración municipal, recaerá nuevamente en el ciudadano,
que en cada elección será quien evalúe el desempeño del funcionario.
Por otro lado, con esta reforma, finalmente
los municipios encontrarían la forma de dar cumplimiento a lo establecido en la fracción
VII del artículo 2 de la Constitución federal, que obliga a elegir, en los municipios
con población indígena, representantes de los ayuntamientos para fortalecer la
representación y participación política de los indígenas.
La elección de los regidores por distritos
uninominales también busca que todos los partidos políticos puedan competir tanto por
los puestos de mayoría relativa como por los de representación proporcional en todos las
entidades federativas. Con esto se espera que los diversos actores políticos se
encuentren representados con la debida y justa proporcionalidad, evitando así la
sobrerrepresentación del partido mayoritario.
De esta manera la oposición tendrá más
presencia al interior del ayuntamiento y las decisiones que se tomen en éste tendrán que
contar con la anuencia de la oposición política, es decir, el consenso será la base
necesaria para el desarrollo municipal, lo que servirá como un importante contrapeso para
los intereses parciales o de facciones.
No se trata de imaginar diseños
institucionales de los que no se conozcan sus consecuencias ya que en los años
posteriores a 1917 existió esta división al interior de los municipios para elegir a los
regidores. Tal fue el caso del Distrito Federal, y de algunos estados como Guanajuato,
Hidalgo y Michoacán, donde en sus constituciones se hizo referencia a la elección de los
regidores por secciones electorales, es decir, la elección sí se realizaba por
planillas, pero a la vez las municipalidades se dividían en distritos electorales no
forzosamente uninominales donde se llevaban a cabo los comicios por renovación de
mitades.
También es materia de esta iniciativa el
dotar a cada uno de los miembros del cabildo de un peso específico tal, que no suponga
más valor en el voto de uno de sus miembros que pudiese sesgar la votación. Es decir, el
síndico sólo contará con voz al interior del cabildo, lo que lo llevará a poder actuar
con menor presión política en el desempeño de sus funciones administrativas y para el
caso del presidente municipal, éste contará con derecho a voz y podrá votar solamente
en caso de empate, ya que el derecho que se contempla en varias legislaciones estatales
sobre el voto de calidad, hace que el voto del presidente pueda tener el peso de dos votos
(en lugar de uno, que es el que le corresponde) lo que genera una distorsión en las
votaciones.
Como sucede en otros ayuntamientos del
mundo, con la elección de regidores por distritos y con la debida ponderación del voto
de cada uno de los miembros del cabildo se puede reforzar el papel de los regidores como
gestores de los intereses comunitarios de la zona que les corresponde, y así cumplir con
la idea original que da origen a la formación del municipio.
Por todo lo anteriormente expuesto y con
los fundamentos jurídicos expresados en el proemio, me permito poner a la consideración
del Constituyente Permanente, la siguiente iniciativa de:
Decreto que reforma las fracciones I, II
y VIII, del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo Unico. Se reforma a
través de modificación los párrafos primeros de las fracciones I y II, se adiciona a
ésta última un párrafo tercero, y se adecua la fracción VIII, todos del artículo 115
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 115...........
I. Cada municipio será gobernado por un
ayuntamiento integrado por un presidente municipal, regidores y síndicos. Las leyes de
los estados preverán lo referente a la elección municipal, a través del principio de
mayoría relativa, para el cargo de presidente municipal y síndicos. Respecto del número
total de regidores, una mitad será electa por el principio de mayoría relativa mediante
el sistema de distritos electorales municipales; y la otra por el principio de
representación proporcional mediante el sistema de listas votadas en una circunscripción
plurinominal municipal, según corresponda y determinen las Legislaturas de los estados.
Los regidores integrantes de los ayuntamientos, con independencia del principio de
votación por el que fueron electos tendrán los mismos derechos y obligaciones. La
competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el
ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el
gobierno del estado.
........
........
II. .........
Los ayuntamientos tendrán facultades para
discutir y aprobar, de acuerdos con las leyes en materia municipal que deberán expedir
las legislaturas de los estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos,
circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus
respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen
las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren
la participación ciudadana y vecinal.
Las decisiones de los ayuntamientos serán
tomadas por votación de los regidores, en los términos que dispone esta Constitución y
las de los estados, mientras que el presidente municipal y los síndicos, tendrán derecho
de voz, pero no de voto, sólo en casos de empate el presidente municipal tendrá derecho
de voto.
III. a VII. ...
VIII. Las relaciones de trabajo entre los
municipios y sus trabajadores se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de
los estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de esta Constitución, y sus
disposiciones reglamentarias.
Transitorio
Primero. Las legislaturas de los
estados contarán con un año a partir de la entrada en vigor del presente decreto para
actualizar sus ordenamientos.
Segundo. El presente decreto
entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la
Federación.
Palacio Legislativo, a los 19 días del mes
de marzo de 2002.
Diputados: Gabriela Cuevas Barrón,
Armando Salinas Torre, Cuauhtémoc Cardona Benavides, Guillermo Anaya Llamas, Beatriz
Grande López, Omar Fayad Meneses, Miguel Gutiérrez Machado, Armando Enríquez Flores,
Rodolfo Dorador Pérez Gavilán, Francisco García Cabeza de Vaca, Miguel Barbosa Huerta,
Francisco Javier Cantú Torres, Fanny Arellanes Cervantes, Carlos Flores Gutiérrez,
Mercedes Hernández Rojas (rúbricas).
(Turnada a las Comisiones de Puntos
Constitucionales, y de Fortalecimiento del Federalismo. Marzo 19 de 2002.)
