Iniciativas
CON PROYECTO DE DECRETO QUE REFORMA EL
ARTICULO 115 DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN MATERIA DE
IMPUESTO PREDIAL, PRESENTADA POR EL SENADOR FIDEL HERRERA BELTRAN, DEL GRUPO PARLAMENTARIO
DEL PARTIDO REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL, EN LA SESION DE LA COMISION PERMANENTE DEL
MIERCOLES 15 DE AGOSTO DE 2001
Honorable Asamblea:
El suscrito, senador Fidel Herrera
Beltrán, del grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento
en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, 122 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados
Unidos Mexicanos, y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del
Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, me permito poner a consideración de
esta Comisión Permanente del Honorable Congreso de la Unión, la presente Iniciativa
con proyecto de Decreto que reforma el párrafo segundo del inciso c) de la fracción IV
del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con
base en la siguiente:
Exposición de Motivos
Conforme al sistema previsto en la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y con base en la jurisprudencia,
el federalismo fiscal en México se ejerce concurrentemente entre los estados y la
Federación. La Federación al amparo del artículo 73, fracción VII, de la Constitución
federal, puede imponer todas las contribuciones necesarias para cubrir su gasto público;
y los estados a su vez, pueden establecer todas las contribuciones que necesiten con
excepción de las fuentes de riqueza que expresamente les prohíbe la fracción XXIX del
artículo 73, así como los artículos 117, fracciones IV, V, VI, VII y IX, y 118,
fracción I, todos ellos de la propia Constitución.
Debido al Sistema Nacional de Coordinación
Fiscal que rige desde 1980, las entidades federativas no han podido ejercer a plenitud su
potestad tributaria, toda vez que la Federación ha absorbido el ochenta por ciento de la
recaudación proveniente de fuentes de riqueza que los estados bien podrían gravar
concurrentemente con aquélla.
La homogeneización de los gravámenes, la
simplificación de las obligaciones fiscales evitando la múltiple tributación respecto
de un mismo hecho imponible, así como el abaratamiento de los costos en la
administración y recaudación de los recursos, fueron las razones principales que
impulsaron en su momento este sistema de coordinación fiscal.
Estas cuestiones están hoy siendo
replanteadas conjuntamente por este H. Congreso de la Unión, por el Ejecutivo federal,
por las mismas entidades federativas y por la ciudadanía, en el marco de un nuevo
federalismo hacendario.
Los municipios, célula de la organización
política y administrativa de los estados, ¿cómo se allegan recursos para satisfacer los
requerimientos de sus gobernados?; ¿cuáles son las fuentes impositivas con que cuentan
para prestar los servicios públicos que constitucionalmente están a su cargo?
La respuesta a estas cuestiones nos las da
la propia Ley Fundamental. Ella establece que los ayuntamientos no tienen potestad
tributaria; que los recursos propios con que cuentan serán los que a su favor establezcan
las respectivas legislaturas estatales, y que en todo caso, serán los relativos a la
propiedad inmobiliaria y los necesarios para poder prestar los servicios públicos a su
cargo.
Adicionalmente, del Fondo General de
Participaciones previsto en la Ley Federal de Coordinación Fiscal, los ayuntamientos
participan de un veinte por ciento de los que a su vez la Federación le participa a la
respectiva entidad federativa, pero este porcentaje, dividido entre el número total de
municipios y repartido en base a criterios preponderantemente demográficos, de
equipamiento urbano y de condiciones de pobreza, no deja de ser precario.
No hace falta decir que estos recursos son
insuficientes para las municipalidades y que por ello siempre han reclamado mayores
recursos, sea por la vía de las participaciones, o sea por la vía de los ingresos
propios mediante la recaudación tributaria.
De cualquier modo, lo idóneo es que los
ayuntamientos financien sus programas con sus propios ingresos, y en ese sentido, dentro
de la gama de contribuciones con que cuentan, la que históricamente más les reditúa, la
que soporta la mayor parte de sus ingresos, lo es el impuesto predial.
Este gravamen que recae sobre la propiedad
inmobiliaria, a raíz de la reforma al artículo 115 constitucional, reforma que en 1999
impulsaron todos los partidos políticos representados en ese entonces en el Congreso de
la Unión, tiene como tarifa y base gravable, las tablas de valores unitarios de suelo y
construcciones que ellos mismos propongan a sus respectivas legislaturas locales; con ello
se amplió la base gravable y, consecuentemente, aumentaron sus ingresos fiscales. Pero el
esfuerzo sigue siendo insuficiente.
En ese contexto, la defensa del impuesto
predial a favor de los municipios, la búsqueda de mayores recursos para aquéllos, y con
ello la posibilidad material y racional de que puedan prestar los servicios que requieren
sus ciudadanos, es lo que motiva la presente Iniciativa.
Por ello, proponemos reformar el párrafo
segundo del inciso c) de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, el cual establece la exención del impuesto predial y
demás contribuciones municipales, a los bienes del dominio público de los propios
municipios, de las entidades federativas, de la Federación, y de las entidades
paraestatales o los del dominio público que sean administrados por los particulares, bajo
cualquier título, siempre y cuando no se destinen a fines administrativos o propósitos
distintos a los de su objeto público.
Claro está que los bienes del dominio
público de los municipios, de los estados y de la Federación, cuando son administrados
por ellos mismos, justifica por sí misma la exención, como en su momento lo argumentó
el Constituyente Permanente en la reforma de 1982 al artículo 115 constitucional, pues el
sujeto pasivo de la obligación tributaria lo es el mismo Estado, en cualquiera de sus
tres órdenes de gobierno, incluso por los organismos paraestatales.
Pero cuando el sujeto pasivo a quien
favorece la exención lo son los particulares, quienes al explotar, aprovechar o usar un
bien del dominio público, bajo cualquier título, lo que buscan es el lucro y no el bien
público como lo busca el Estado, no puede justificarse la exención, ya que los coloca en
una situación privilegiada respecto del resto de los particulares que aun cuando no
utilizan bienes del dominio público, igualmente obtienen ingresos y bienes que les son
gravados.
Consideramos que esta exención otorgada a
los particulares no tiene más razón de ser, pues se afectan los recursos que
legítimamente corresponden a los ayuntamientos, y que debido a la excepción
constitucional, les está vedado cualquier cobro a dichos bienes del dominio público
cuando son administrados por particulares.
Así las cosas, cabe preguntarnos si esta
exención beneficia más a los particulares o perjudica más a los municipios. ¿Cuál es
el bien jurídico que debe tutelar la Constitución? ¿El de los particulares, para que
inviertan con fines mercantiles; o el de los municipios, para que presten servicios,
incluso a los mismos concesionarios?
Múltiples son los ejemplos de cómo la
Federación por sí, o mediante la concesión o permiso otorgado a particulares, sacando
provecho del territorio y de la propiedad inmobiliaria asentada en las entidades
federativas, no devuelve los beneficios a la territorialidad de donde obtiene los
recursos.
En el caso de las Administradoras
Portuarias Integrales, por disposición de la Ley de Puertos, éstas realizan una serie de
servicios públicos en inmuebles del dominio público, consistentes en la construcción,
uso, aprovechamiento, explotación, operación y administración de servicios portuarios,
como por ejemplo el embarque, desembarque, alijo, carga, almacenaje, estiba, acarreo,
entre muchos otros. La Ley General de Bienes Nacionales a su vez, determina que los
inmuebles destinados a la prestación de servicios públicos, independientemente de quien
los preste, serán del dominio público.
En Veracruz existen, por ejemplo,
Administradoras Portuarias Integrales, en los puertos de los municipios de Tuxpan,
Veracruz y Coatzacoalcos, y en atención al precepto constitucional que hoy proponemos
reformar, estas API?S están exentas del pago de contribuciones municipales.
Cabe mencionar, que si bien estas
administradoras portuarias se pueden concesionar a particulares, o a sociedades
mercantiles con participación estatal mayoritaria de las entidades federativas, según lo
disponen los artículos 20 y séptimo transitorio de la Ley de Puertos, respectivamente,
la exención sigue subsistente, pues expresamente el segundo párrafo del inciso c) de la
fracción IV, del artículo 115 de la Constitución Federal, en su última parte,
establece que aún cuando sean operados los servicios públicos por particulares, bajo
cualquier título, seguirá operando la exención, siempre y cuando los fines
administrativos o propósitos del servicio no desatiendan su carácter público. Nunca
pensó el Constituyente que estaríamos en presencia de un servicio público con fines
exclusivamente mercantiles.
De hecho, el pasado 1 de agosto del
presente año, esta H. Comisión Permanente aprobó un Punto de Acuerdo por el que se
exhorta a las Comisiones de Hacienda, de Comunicaciones y Transportes y Marina de ambas
Cámaras, para que impulsen la transferencia de las API?S que actualmente maneja la
Federación a las entidades federativas, en especial a las localizadas en el estado de
Veracruz. Pero el problema de la exención, y con ello de los recursos públicos, sigue
latente.
El caso es que las Administradoras
Portuarias Integrales, ya sea manejadas por el Estado, por organismos paraestatales, o por
particulares, no pagan el impuesto predial y demás contribuciones municipales; pero en
cambio, al amparo de la Ley Federal de Derechos, sí perciben grandes ingresos por el
cobro de derechos derivados de los servicios que prestan, de los cuales, los municipios no
obtienen un beneficio directo, proporcional y equitativo.
Se ha venido constatando que las API?S
manejadas por particulares perciben grandes ganancias, y que no obstante de que los
municipios respectivos les han pedido cooperación para realizar obras públicas que
directamente beneficiarían a las administradoras, éstas se han negado rotundamente, al
amparo del precepto constitucional que ahora se propone reformar.
En ese orden de ideas, tenemos que las
ventajas que pueden obtener los particulares concesionarios con motivo de la exención de
los impuestos municipales, son minúsculas si las comparamos con las desventajas que
tienen las municipalidades, al no poder gravar los bienes del dominio público de la
Federación, principalmente con el impuesto predial, que como ya se mencionó, es el
gravamen más productivo para las arcas municipales.
En conclusión, si el grueso de los
ingresos que perciben las Administradoras Portuarias concesionadas se sustentan
fundamentalmente en el cobro de derechos, de los cuales no se les participa directa y
proporcionalmente a los municipios donde residen, y si el gasto que evitan por no pagar el
predial no altera sustancialmente sus finanzas, creemos que en cambio, los municipios tan
faltos de recursos, verían en el cobro de este gravamen una remuneración indirecta, que
les ayudaría a satisfacer las necesidades sociales de sus gobernados, máxime que de las
actividades portuarias es de los que principalmente viven estas localidades.
Por todo ello, es por lo que proponemos a
esta H. Soberanía eliminar del texto constitucional la exención para los bienes del
dominio público cuando son manejados por particulares, siempre y cuando su actividad
busque el lucro, a fin de reivindicar a los municipios los recursos públicos que por
razón de justicia y equidad les corresponden.
Por lo anterior, es por lo que me permito
poner a la consideración de esta Honorable Asamblea, la presente Iniciativa con proyecto
de Decreto, en los siguientes términos:
ARTICULO UNICO: Se reforma el segundo
párrafo del inciso c) de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
"Artículo 115.- ...
I. a III. ...
IV. ...
a) a b) ...
c) ...
Las leyes federales no limitarán la
facultad de los estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos
a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no
establecerán exenciones o subsidios a favor de persona o institución alguna respecto de
dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes del dominio público de la
Federación, de los estados o los municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por
particulares, con fines de lucro, bajo cualquier título. Tampoco aplicará dicha
exención cuando tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales para fines
administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.
..."
Artículos Transitorios
Primero.- El presente Decreto
entrará en vigor al siguiente día de su publicación en el Diario Oficial de la
Federación.
Segundo.- Quedan sin efecto las
disposiciones que a la entrada en vigor del presente Decreto contravengan las
disposiciones del mismo.
México, DF, a 15 de agosto de 2001.
Sen. Fidel Herrera Beltrán (rúbrica)
