Iniciativas
DE REFORMAS AL ARTICULO 115 DE LA
CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, PRESENTADA POR EL DIPUTADO MARCOS
PEREZ ESQUER, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PARTIDO ACCION NACIONAL, EN LA SESION DEL LUNES
9 DE ABRIL DE 2001
Los suscritos, diputados federales de
la LVIII Legislatura del Congreso de la Unión, integrantes del grupo parlamentario del
Partido Acción Nacional, con fundamento en lo dispuesto en la fracción II del artículo
71 y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en la
fracción II del artículo 55 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso
General, ponemos a consideración del H. Congreso de la Unión, la siguiente Iniciativa de
Decreto por el que se deroga el segundo párrafo de la fracción I del artículo 115 de la
Constitución Federal, con el fin de permitir que los miembros de los ayuntamientos puedan
ser reelectos en sus cargos para el periodo inmediato, bajo la siguiente:
Exposición de Motivos
Sin duda se empiezan a dar pasos para la
redistribución del poder del Estado, no obstante aún falta mucho por hacer. Podemos
decir que el panorama actual, es que el Estado en su nivel federal ha concentrado y
centralizado excesivamente el poder, restándole poder al propio Estado en sus niveles
estatal y municipal. Para que los estados y los municipios puedan desarrollarse es
necesario devolverles poder.
Sólo redistribuyendo el poder hacia los
estados y los municipios se permitirá a ese poder descentralizado convertirse en polo de
desarrollo y de atracción de la población y de los recursos. Poder es capacidad de
hacer, capacidad de gobernar, capacidad de conducir y utilizar los recursos de la nación
para el bien de la comunidad estatal o municipal.
En efecto, el fin fundamental que debe
perseguir toda comunidad política, tanto el municipio como el Estado, es la gestión del
bien común. Este bien común no es una mera y simple acumulación de bienes propios de
cada uno de los individuos ordenados en la comunidad. Es un bien del cual todos y cada uno
tenemos derecho a participar en la producción, conservación y perfeccionamiento de todo
el conjunto de condiciones institucionales públicas, mediante las cuales todos los
miembros del Estado se hallen en posibilidad de alcanzar libremente y por su propio
esfuerzo su verdadero bienestar.
Este bien común, fin esencial de toda
comunidad política, no puede ni debe dejar de gestionarlo el municipio, que es la célula
social y política que conforma el todo nacional, que integra el Estado federado y éste
el Estado nacional, y que desde el constituyente de 1917 se consideró como la base de la
división territorial, política y administrativa de los estados.
La relevancia del municipio se da porque es
la comunidad municipal, comunidad de vida y ampliación subsidiaria del ámbito familiar.
Efectivamente, la sociedad familiar es de suyo insuficiente, el bien específico
proporcionado por la familia es limitado, imperfecto, incompleto. Precisamente por ello,
llega a ser importante para dar satisfacción a la persona humana en sus necesidades de
bienestar material, de actividad espiritual y económica, un círculo social más extenso
que una y organice a un número más o menos crecido de aquellas familias, que conviven en
una misma localidad. Este círculo social al cual se ordena la persona humana en vista de
las limitaciones de la sociedad familiar, que viene a resultar la primera forma de la
sociedad civil, y que aparece como una espontánea y natural extensión de la familia es
el municipio. Con relación a la familia, sociedad imperfecta, el municipio viene a
resultar una sociedad más perfecta.
El municipio es, entonces, una comunidad
natural y necesaria en la construcción del Estado nacional. Sin embargo, para que el
municipio se convierta en un verdadero orden de gobierno en la consecución del bien
común, promotor del desarrollo, es necesario que realmente se transforme en una
institución fuerte, con personalidad propia, tal y como lo son los gobiernos federal y
estatal.
Por ello, impulsar el fortalecimiento y el
desarrollo municipal significa hacer efectivo el imperativo constitucional que lo
considera como la base de la división territorial y de la organización política y
administrativa de los estados y que establece los elementos básicos para dotarlo de
libertad y autonomía.
El municipio constituye también la
manifestación más democrática de la descentralización política, como la expresión
básica de la distribución regional del poder, al igual que la expresión más concreta
de la descentralización administrativa al ser una organización provista de una
competencia mínima para la prestación y satisfacción de servicios a la comunidad.
El municipio como célula básica de
organización, institución primaria tanto social como política y elemento integrador de
un Estado, pero con autoridad, autonomía y personalidad para gestionar y resolver sus
intereses locales, ha enfrentado el dilema de armonizar su subordinación jurídica a un
ente político superior, el Estado; y vigorizar, simultáneamente, su carácter
descentralizado.
Si el centralismo gubernamental ha
representado serios obstáculos al desarrollo de los estados, el caso ha sido más
crítico para los municipios con recursos hacendarios raquíticos, fuerte dependencia de
los gobiernos federal y estatales, y una escasez crónica de tecnología y recursos
humanos capacitados.
La falta de especificación constitucional
de los servicios a su cargo, la ausencia de definición de sus fuentes de ingresos, la
inseguridad jurídica en los procedimientos de suspensión y desaparición de los
ayuntamientos, así como la confusión de sus facultades para reglamentar la vida
municipal, originaron, a través de su regulación por las legislaciones locales, un
mosaico muy diverso y complejo del municipio mexicano que contribuyó a su debilitamiento.
Aunado al debilitamiento municipal
provocado por la excesiva centralización y la insuficiente precisión constitucional para
asegurarle bases firmes de desarrollo y autonomía, los gobiernos de los estados poco
hicieron para reivindicarlo y muchos de ellos actuaban como instancias exclusivas de
control, minimizando sus necesidades y competencias administrativas.
Lo cierto es que los postulados que
consagró el Constituyente de 1917 como elementos integradores del municipio libre nunca
tuvieron ni han tenido cabal vigencia, debido a su timidez o estrechez o bien porque en la
realidad se fueron desvirtuando. Los postulados sobre la autonomía política, la
elección directa de los ayuntamientos, la libre administración de su hacienda y su
suficiencia económica, así como su personalidad jurídica, requerían de mayor contenido
legal, de estrategias idóneas y de voluntad política que le dieran concreción efectiva.
Este debilitamiento del municipio, y la
preocupación por su fortalecimiento como orden de gobierno, motivó que el marco
constitucional que le da vida haya venido evolucionando, es así que el artículo 115
constitucional ha sido objeto de reformas diversas.
La mas reciente, la reforma municipal de
1999, es una contribución innegable al fortalecimiento del municipio, ya que en ella se
insertaron las bases constitucionales para considerar de una vez por todas al municipio
como un orden de gobierno, y en general para dotarlo de independencia y autonomía.
Es del conocimiento, que hasta ahora en el
afán de consolidar una nación integrada después de la desgarradora Revolución de 1910,
el poder triunfante puso el acento en institucionalizar el nivel federal. Actualmente es
indudable que el nivel del gobierno federal cuenta con una sólida institucionalización,
normatividad y personal altamente calificado, con experiencia política y técnica para
hacer funcionar las instituciones de la administración pública. Incluso sabemos que el
centralismo se tradujo en un exceso de normas y reglamentos que comenzó a entorpecer el
propio funcionamiento de la administración pública.
En el nivel del gobierno estatal, la
institucionalización del poder ha sido más lenta y desigual. Sin embargo, se puede
afirmar que en la actualidad todos los estados de la República han alcanzado un grado
satisfactorio de institucionalización, que sin duda es necesario superar continuamente.
Las administraciones públicas estatales cuentan también en buena medida con personal
calificado y con experiencia. La diversidad de los estados muestra una diversidad en
estilos políticos. Pero existe ya la estructura institucional plenamente afirmada a la
que sólo le hace falta desarrollarse según las condiciones económicas, demográficas y
culturales de cada estado.
En cambio, en el nivel del gobierno
municipal, prácticamente no existía una estructura institucional. El ayuntamiento, base
de la institución política municipal, tenía mal definidas; más bien indefinidas, sus
atribuciones y funciones, por lo que tanto el nivel estatal como el federal absorbieron el
poder que supuestamente le correspondía al municipio. Además, es sabido que en la
mayoría de los municipios, cuando cambian las autoridades, no queda continuidad en las
acciones. Ello significa que no hay instituciones capaces de preservar y acumular el
patrimonio administrativo y político del municipio y de su ayuntamiento.
Aunado a lo anterior, y que también ha
ocasionado una debilidad en el municipio, como en otras entidades públicas, es la falta
de profesionalización de los funcionarios municipales, desde los de elección popular
hasta los de designación. En lo que corresponde a los primeros, dicha inconsistencia se
da a consecuencia de la imposibilidad constitucional de la reelección, y en el caso de
los segundos por la ausencia real de un servicio civil de carrera.
En lo que respecta a la posibilidad de
reelección de los miembros de los ayuntamientos, consideramos representa más ventajas
que desventajas. Las ventajas de la reelección de los miembros del cabildo, son las
siguientes: profesionalización del gobierno; mayor eficacia y eficiencia en la gestión
pública y una relación más estrecha entre gobernantes y gobernados.
Por lo que hace a las desventajas, hay
quien hace referencia, al enquistamiento de algunos grupos en el poder y a la amenaza de
cacicazgos regionales, no obstante, estas desventajas son infundadas.
Efectivamente, habría que resaltar en
primer lugar dos hechos históricos: si algo caracterizó a la institución municipal en
el periodo posterior a 1933 y hasta años recientes en que se sintieron los efectos de la
reforma política de 1977, fue el enquistamiento de grupos políticos, con todo y la
reforma que incorporó el principio de no reelección inmediata de los miembros del
cabildo, además de que no se logró el objetivo de la reforma de 1933 en el ámbito
municipal, que era la realización de elecciones no subordinadas a los intereses de los
poderes locales.
El contexto actual es muy diferente, pues
si bien todavía hay camino que recorrer, se puede decir que hay mejores condiciones en la
garantía del sufragio y la alternancia política en los municipios mexicanos.
En este sentido, consideramos la exigencia
de valorar la reelección de los miembros del cabildo como un reconocimiento a su
desempeño y eficacia. La reelección inmediata rompería el círculo vicioso de alterar
la representación política forzosamente cada tres años; con esta propuesta se
permitiría disminuir el costo de aprendizaje y capitalizar la experiencia no sólo en el
circuito de la administración o servicio civil de carrera, sino también en el ámbito de
la representación política. De otra manera, si sólo se apuesta a posibilitar la
permanencia de los funcionarios de la administración municipal, también se promovería
ahondar la brecha entre el poder que ejercen los directivos de administración y se
pondría en desventaja a los representantes populares. Se resolvería, además, el
problema de la duración del mandato ya que se abriría la viabilidad de administraciones
de más tiempo o mayor a tres años.
Insistimos, hoy no se justifica el
argumento que se expresó para obstaculizar la reelección de los miembros de los
ayuntamientos, ya que el contexto actual es muy diferente a 1933, contamos con un sistema
de partidos políticos competitivos y mejores condiciones en el respeto al sufragio.
Además, esta posibilidad de reelección se
puede ver como un plebiscito para que la ciudadanía refrende o no la posibilidad de que
cualesquiera de los miembros del cabildo dispute en el periodo inmediato su reelección.
Esta propuesta, permitiría contribuir al
impulso y fortalecimiento del municipio, a una acción más permanente y experta de sus
ayuntamientos, que le permita ser un verdadero orden de gobierno en el que sus integrantes
sean más profesionales y capaces en su desempeño; siempre sancionados, vía sufragio,
por la comunidad a la que desean gobernar, que es la que en última instancia dará
vigencia o no a la reelección en el ayuntamiento, en los términos en que aquí se ha
expuesto.
En seria y profunda reflexión en torno a
la forma, términos, condiciones e incluso las veces en que debía darse o establecerse la
reelección de los integrantes de los ayuntamientos, se llegó a la conclusión de que
esto no debía ser impuesto por el Constituyente Permanente, sino establecido por las
propias Legislaturas de los estados.
En efecto, la presente propuesta es
respetuosa del principio federalista que debe regir nuestro sistema de organización
política, y ante esta premisa se sugiere derogar el párrafo segundo de la fracción I
del artículo 115 de nuestra Carta Fundamental, es decir, eliminar la disposición
constitucional que prohíbe la reelección de los miembros de los ayuntamientos, a fin de
dejar a las Legislaturas locales la responsabilidad de legislar respecto de la forma,
condiciones y demás supuestos en que pueda darse dicha reelección; e incluso para no
legislar en este aspecto.
El anterior esquema que se sugiere, parte
de la convicción de considerar al federalismo como una organización estatal no sólo de
mera división territorial, sino como una distribución del poder o bien como
distribución de funciones y responsabilidades, mediante un gobierno constitucional que
perfecciona y fortalece los poderes locales, y que asegura bases firmes de desarrollo y
autonomía de los gobiernos de los estados. Luego entonces el federalismo debe estar
basado y nutrido en la idea de la democracia, en un equilibrio armónico entre las
facultades de los diferentes órdenes de gobierno, por ello creemos que dejar a las
Legislaturas de los estados la facultad de legislar en este rubro, nos acerca más a lo
que es el auténtico federalismo.
Es decir, un apropiado federalismo conlleva
una mayor y más adecuada responsabilidad y respuesta de las autoridades locales, quienes
al tener un mejor grado de identificación de las condiciones y circunstancias de su
región, las hace más aptas para que sean ellas las que determinen en sus respectivos
ordenamientos legales las formas y términos en que pueda darse la reelección de los
integrantes del ayuntamiento, o en su caso, de las personas que por elección indirecta o
por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de
esos cargos cualquiera que sea su denominación.
Asimismo, y con el fin de no dejar dudas
sobre dicha facultad de los Congresos de los estados, se propone un artículo segundo
transitorio, que expresamente disponga dicha potestad.
En virtud de las razones expuestas, y con
fundamento en las disposiciones de la Constitución General de la República, invocadas al
proemio de la Iniciativa de reforma, se somete a la consideración del H. Congreso de la
Unión la siguiente Iniciativa de:
Decreto que deroga el segundo párrafo
de la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos
Artículo Unico: Se deroga el
párrafo segundo de la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 115.
I. ...
Derogado
......
......
......
II. ......
III. ......
IV. ......
V. ......
VI. ......
VII. ......
VIII. ......
Transitorios
Artículo Primero. El presente
Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial
de la Federación.
Articulo Segundo. Las Legislaturas
de los estados determinarán en sus respectivas constituciones las formas y términos en
que pueda darse la reelección de los integrantes del ayuntamiento, o en su caso, de las
personas que por elección indirecta o por nombramiento o designación de alguna autoridad
desempeñen las funciones propias de esos cargos cualquiera que sea su denominación.
Dado en el Palacio Legislativo de San
Lázaro, México, Distrito Federal, a los nueve días del mes de abril del año dos mil
uno.
Diputados: Marcos Pérez Esquer,
José Rooque Rodríguez López, Mauro Huerta Díaz, Francisco López Brito, Salvador
Escobedo Zoleto, César nava Vázquez, Eduardo Rivera Pérez, José Francisco Blake Mora,
Jorge Lara Rivera, Eduardo Arnal Palomera, Alfonso Bravo y Mier, Fernando Martínez Cue,
José R. Mantilla y González de la Llave, Armando Enríquez Flores, Francisco Guadarrama
López, Ulises Ramírez Núñez, Rafael Barrón Romero, Gillermo Padrés Elías, Julián
Hernández Santillán, Jaime Salazar Silva, José Marcos Aguilar Moreno, Enoch Araujo
Sánchez, Alejandro Zapata Perogordo, Carlos A. Valenzuela Cabrales, Francisco Arano
Montero (rúbricas).
