Fecha: 04-30-1998
De reformas y adiciones a diversas disposiciones del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Presentada por el diputado Lázaro Cárdenas Batel, PRD.
Turnada a las Comisiones de Gobernación y Puntos Constitucionales, Población y Desarrollo y Relaciones Exteriores.
Dictaminada y aprobada el jueves 29 de abril de 1999.
Gaceta Parlamentaria, número 32, jueves 30 de abril de 1998.

DE REFORMAS A DIVERSAS DISPOSICIONES DEL CODIGO FEDERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES, A CARGO DEL DIPUTADO LAZARO CARDENAS BATEL, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PARTIDO DE LA REVOLUCION DEMOCRATICA

Con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71 fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 55, fracción II, 56 y 60 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, los suscritos diputados firmantes sometemos a la consideración de esta Honorable Asamblea, solicitando se turne a las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales, Población y Desarrollo y Relaciones Exteriores, la siguiente Iniciativa de Decreto que adiciona y reforma diversas disposiciones del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, propuesta que tiene por objeto posibilitar el ejercicio del sufragio de ciudadanos mexicanos que residen en el extranjero, con base en la siguiente:

EXPOSICION DE MOTIVOS

Uno de los presupuestos básicos que define a las democracias contemporáneas es la extensión del sufragio popular a todos los ciudadanos con independencia de género, propiedad de bienes, nivel de instrucción o lugar de residencia.

El ejercicio de la ciudadanía es la base de sustentación del poder del Estado ya que otorga la capacidad a quien ostenta dicha categoría jurídica de participar en los asuntos públicos del país: básicamente en el proceso democrático de designación de autoridades públicas y representantes populares, así como en el ejercicio de las atribuciones fundamentales de los órganos del Estado. Ambas prerrogativas se cristalizan a través del voto popular, por lo que no se puede hablar de plena ciudadanía si no se garantiza el ejercicio pleno e irrestricto de votar y ser votado.

México no es el único país que se encuentra en la revisión del marco legal electoral para introducir la modalidad del sufragio de ciudadanos que residen fuera del territorio nacional. Así, por ejemplo, Chile, Panamá y Honduras están actualmente siguiendo ese proceso, pero el reconocimiento de ese tipo de voto es ya una práctica más o menos extendida en todo el orbe.

Sin embargo, el reconocimiento jurídico para participar en la política mexicana ha sido vulnerado para los ciudadanos mexicanos que residen en el extranjero, documentados e indocumentados, aún cuando la Constitución no señala en ninguno de sus preceptos que la ubicación en territorio nacional sea una condición para el ejercicio de los derechos políticos de los ciudadanos. Ni siquiera se trata de una causal de pérdida de nacionalidad, de ciudadanía o de suspensión de derechos para el ciudadano.

Los mexicanos que por distintas razones, fundamentalmente económicas, se encuentran residiendo fuera del territorio mexicano, no han dejado de pertenecer a la nación mexicana, principio que hoy está considerado incluso en el Plan Nacional de Desarrollo. Esos conciudadanos son y deben ser sujetos a una serie de garantías en la observancia de sus derechos y cumplimiento de sus obligaciones, de entre los cuales el sufragio constituye uno de los principales.

Por otra parte, de acuerdo con el artículo 133 de la Constitución, el Estado Mexicano está comprometido garantizar el ejercicio de los derechos ciudadanos consignados en distintos instrumentos internacionales firmados y ratificados por nuestro gobierno.

En efecto, la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1984 señala en su artículo 21 que "toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país de manera directa o por sus representantes libremente escogidos". Esa disposición se repite casi textual en los artículos 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Además, nuestro gobierno ratificó la "Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados" que dispone en sus artículos 26,27,29 y 42.2, que todo Estado parte de un tratado no puede suspender su aplicación, ni invocar derecho interno en contrario una vez que se ha comprometido.

Bajo ese contexto, los derechos humanos, en este caso los políticos, deben ser garantizados por el Estado mediante el establecimiento de los mismos en sus Cartas Fundamentales y leyes secundarias, y mediante la observancia de su aplicación a través de y por sus instituciones.

Es entonces evidente que no existe disyuntiva en el reconocimiento al derecho que tienen los ciudadanos mexicanos para votar fuera del territorio de los Estados Unidos Mexicanos. Atentos a esa premisa, los partidos políticos en el marco de la reforma electoral federal, por unanimidad modificaron la fracción III del artículo 36 de nuestra Carta Magna, con el objeto de eliminar el candado que establecía que los mexicanos sólo podían votar "en su distrito electoral", para establecer el texto "en los términos que establezca la ley". Esa ley es el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Posteriormente, en la reforma legal al Código señalado anteriormente, el Congreso incluyó en el Artículo Octavo transitorio del Artículo Primero del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del COFIPE, entre otros ordenamientos legales, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 22 de noviembre de 1996, dos propósitos: el primero tiene que ver con la creación del Registro Nacional de Ciudadanos y la expedición de la Cédula de Identidad Ciudadana; el segundo, con el estudio de las modalidades para que los mexicanos residentes en el extranjero puedan ejercer su voto en las elecciones para Presidente de los Estados Unidos Mexicanos en el año 2000.

Sin embargo, el principal obstáculo para concretar el ejercicio del derecho al voto de los ciudadanos mexicanos que residen en el extranjero en las elecciones presidenciales del año 2000 y las subsecuentes, se encuentra en la redacción del párrafo tercero del artículo octavo transitorio de referencia que señala textualmente: "Con el propósito de estudiar las modalidades para que los ciudadanos mexicanos residentes en el extranjero puedan ejercer el derecho al sufragio en las elecciones de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, el Consejo General del Instituto Federal Electoral designará una comisión de especialistas en diversas disciplinas relacionadas con la materia electoral, para que realice los estudios conducentes, procediéndose a proponer, en su caso, a las instancias competentes, las reformas legales correspondientes, una vez que se encuentre integrado y en operación el Registro Nacional Ciudadano y se hayan expedido las cédulas de identidad ciudadana".

La primera conclusión que se deriva de este artículo y a la que seguiremos fieles en concordancia con nuestra Carta Magna, es la que se refiere al hecho de que el Instituto Federal Electoral no decide si los ciudadanos mexicanos que residen en el extranjero tienen o no derecho al voto; su misión consiste esencialmente en determinar las iniciativas y propuestas para establecer los mecanismos respectivos para garantizar el ejercicio de ese derecho constitucional.

Sin embargo, en los términos presentes, el citado artículo octavo transitorio establece como condicionante para el ejercicio del sufragio de los mexicanos en el extranjero, que se encuentre integrado y en operación el Registro Nacional de Ciudadanos, y que haya sido expedida la cédula de identificación ciudadana.

Al respecto, los elementos de información con los que contamos nos permiten establecer un diagnóstico lo suficientemente sólido como para ajustarnos al mandato del propio párrafo segundo del artículo de referencia que indica que: "Si al aplicarse los procedimientos técnicos y administrativos que atiendan al logro del propósito señalado ??., se presentaran inconsistencias en la información de los registros civiles del país que impidieran la adecuada expedición o utilización de la cédula de identidad ciudadana en las elecciones federales del año 2000, se harán al efecto los planteamientos de ajuste que se requieran".

En esa perspectiva, debemos dejar sentado aquí un reconocimiento a la labor del Instituto Federal Electoral, ya que el día de ayer, 29 de abril de 1998, su Consejo General, en calidad de órgano superior de dirección de ese Instituto, designó a los integrantes de la Comisión de Especialistas, con el propósito de estudiar las modalidades para que los ciudadanos mexicanos residentes en el extranjero puedan ejercer el derecho al sufragio en la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos en el año 2000.

Por su parte, si bien la Secretaría de Gobernación, en cumplimiento del mandato del COFIPE, publicó en el Diario Oficial de la Federación el 30 de junio de 1997, el Acuerdo que da a conocer el "Programa para el establecimiento del Registro Nacional de Ciudadanos y la expedición de la correspondiente cédula de identificación ciudadana", hoy sabemos que durante la instalación de la Comisión de Especialistas, los consejeros electorales informaron ya que la Secretaría de Gobernación "considera inviable que para el proceso electoral del año 2000 . . . se pueda integrar un Registro Nacional Ciudadano que garantice condiciones de seguridad, cobertura y confiabilidad"; reconocieron, también citando a la Secretaría de Gobernación, que para esas fechas es inviable que se pueda "expedir una cédula de identidad ciudadana".

Por añadidura, el artículo 41 de nuestra Constitución Política señala que el Instituto Federal Electoral tiene a su cargo las actividades relativas al Padrón Electoral y la Lista Nominal de Electores. De esta suerte, la credencial de elector con fotografía, que posiblemente sería uno de los instrumentos de identificación para el ejercicio del voto en el exterior, sólo puede ser emitida por el Registro Federal de Electores.

Es claro, en consecuencia, que el organismo encargado para establecer cuáles serán los instrumentos electorales para ejercer el voto, cualquiera que sea su modalidad, es el Instituto Federal Electoral.

A mayor abundamiento, resulta políticamente contradictorio que un órgano del Poder Ejecutivo tenga como atribución la expedición de un instrumento electoral, máxime si en los últimos años existe una tendencia mundial de ciudadanización de los órganos encargados de organizar y calificar las elecciones.

Ahora bien, la solución del problema que se abre para hacer técnicamente viable el ejercicio de este derecho será siempre compleja pero no inalcanzable en el horizonte de tiempo planteado. A dicha tarea está abocada desde ayer la Comisión de Especialistas del IFE.

Sin embargo, es tarea ineludible de este Poder Legislativo eliminar todas las obstrucciones jurídicas que actualmente imponen restricciones al avance de los trabajos de dicha Comisión y a la posterior aplicación de los mecanismos que ésta sugiera. De la misma manera, habremos de dar cabida a una futura iniciativa de ley que adicione y modifique las actuales reglas establecidas por el COFIPE, estableciendo las disposiciones generales para el ejercicio del voto de los ciudadanos mexicanos en el extranjero, así como los criterios de su aplicación e interpretación.

Por lo anterior expuesto, planteamos modificaciones al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en los siguientes términos:

Del artículo 6° establecido en el Título Segundo, correspondiente a la "Participación de los ciudadanos en las elecciones", en su capítulo primero denominado "De los derechos y obligaciones", proponemos adicionar el numeral 3 para establecer el texto "los ciudadanos residentes en el extranjero podrán ejercer su voto en los términos que lo determine el Consejo General del Instituto Federal Electoral".

Lo anterior obedece a que si bien la Constitución prevé ese derecho, éste no está consignado en la ley secundaria, es decir, en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, por lo que resulta adecuado ubicarlo en el Capítulo relacionado a los "derechos y obligaciones de los ciudadanos".

Como ya lo señalamos anteriormente, el artículo 41 de nuestro marco constitucional consigna en su fracción III que "la organización de las elecciones federales es una función estatal que se realiza a través de un organismo autónomo público denominado Instituto Federal Electoral (?) tendrá a su cargo en forma integral y directa, además de las que le determine la ley, las actividades relativas (?) al padrón y lista de electores".

Esa atribución también se establece en el artículo 68 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, al precisar que será el Instituto Federal Electoral "el depositario de la autoridad electoral y responsable del ejercicio de la función estatal de organizar las elecciones".

Con base en lo anterior, corresponde al mismo Instituto "asegurar a los ciudadanos el ejercicio de los derechos político-electorales", de acuerdo con lo dispuesto en el inciso d) del numeral 1 del artículo 69 del mismo Código.

Así las cosas, es el Consejo General, conforme lo señala el artículo 73, numeral 1 del ordenamiento citado, "el órgano superior de dirección responsable de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral?".

Es por ello que en lo que se refiere al Libro Tercero que dispone la integración del Instituto Federal Electoral, el Título Segundo que habla de los órganos centrales y el Capítulo Segundo, que versa sobre "las atribuciones del Consejo General", proponemos reformar el numeral 2 del artículo 82 con el fin de que el Consejo general "tome las medidas necesarias para que puedan votar los mexicanos que residen en el extranjero".

Asimismo, se propone trasladar el contenido actual del numeral 2 de este artículo al 3°.

En lo que toca al Libro Quinto, relacionado éste como "Del proceso electoral", en el Título Tercero que corresponde a "la jornada electoral", y Capítulo Segundo que se refiere a las "votaciones", se plantea acotar el ejercicio del voto de los mexicanos que residen en el extranjero, circunscribiendo ese derecho sólo para la elección de Presidente de la República, por lo que se propone adicionar el numeral 5 al artículo 223 del multicitado ordenamiento legal.

Por último, se plantea reformar el tercer párrafo del artículo Octavo de los transitorios del Decreto por el que se reforman y derogan diversos artículos del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, entre otros ordenamientos legales, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 22 de noviembre de 1996, con el objeto de suprimir la condicionante que establece "una vez que se encuentre integrado y en operación el Registro Nacional Ciudadano y se hayan expedido las cédulas de identidad ciudadana", para extender esa responsabilidad al Consejo General del Instituto Federal Electoral.

Por lo anteriormente expuesto y fundado, se propone la siguiente iniciativa de

DECRETO MEDIANTE EL CUAL SE ADICIONAN Y REFORMAN DIVERSOS ARTICULOS DEL CODIGO FEDERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES

ARTICULO UNICO. Se adicionan el numeral 3 del artículo 6, y 5 del artículo 223 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales; se reforma el numeral 2 del artículo 80 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, por lo que el contenido del texto actual pasa a formar parte del numeral 3; y, se reforma el párrafo tercero del artículo octavo de los transitorios del decreto por el que se reforman y adicionan diversos artículos del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, entre otros ordenamientos legales, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 22 de noviembre de 1996, para quedar como sigue

Artículo 6.

1. ...

2. ...

3. Los ciudadanos mexicanos que residen en el extranjero podrán ejercer su voto en los términos que lo determine el Consejo General del Instituto Federal Electoral.

Artículo 82.

1. El Consejo General tiene las siguientes atribuciones:

a) ...

z) ...

2. El Consejo General tomará las medidas necesarias para que puedan votar los ciudadanos mexicanos que residen en el extranjero.

3. El Consejo General, en ocasión de la celebración de los procesos electorales federales, podrá invitar y acordar las bases y criterios en que habrá de atenderse e informar a los visitantes extranjeros que acudan a conocer las modalidades de su desarrollo en cualesquiera de sus etapas.

Artículo 223.

1. ...

2. ...

3. ...

4. ...

5. Los ciudadanos mexicanos que residen en el extranjero sólo podrán votar por Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, en los términos que determine el Consejo General.

Artículo Octavo transitorio del decreto por el que se reforman y adicionan diversos artículos del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, entre otros ordenamientos legales, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 22 de noviembre de 1996.

...

...

Con el propósito de apoyar los trabajos para definir los mecanismos o modalidades en que habrán de ejercer su voto los ciudadanos mexicanos residentes en el extranjero en la elección federal a realizarse el año 2000, el Consejo General designará una comisión de especialistas en diversas disciplinas relacionadas con la materia para que realice los estudios conducentes.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 30 de abril de 1998.

Por el grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática:

Dip. Porfirio Muñoz Ledo, dip. Lázaro Cárdenas Batel, dip. Carlos Heredia Zubieta, dip. María del Carmen Escobedo Pérez, dip. Jesús Martín del Campo, dip. Pablo Gómez Alvarez, dip. Samuel Maldonado Bautista, dip. Alvaro Arceo Corcuera, dip. Socorro Aubry Orozco, dip. Patria Jiménez Flores, dip. Martha Dalia Gastélum, dip. Julieta Gallardo Mora, dip. Saúl Solano Castro.

Por el grupo parlamentario del Partido del Trabajo:

Dip. Gerardo Acosta Z., dip. Luis Patiño Pozas, dip. María Mercedes Maciel Ortiz.