año III, número 411, martes 14 de diciembre de 1999
QUE REFORMA EL ARTICULO 88 DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, A NOMBRE DE INTEGRANTES DE LA COMISION DE RELACIONES EXTERIORES Y DE DIVERSOS GRUPOS PARLAMENTARIOS
Los suscritos diputados de la Quincuagésima Séptima Legislatura del Honorable Congreso de la Unión integrantes de la Comisión de Relaciones Exteriores, con la adhesión de algunos diputados que forman los diversos grupos parlamentarios con representación en esta Cámara; con fundamento en lo dispuesto por el artículo 71, fracción II, para los efectos del artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; de conformidad con lo estipulado en el artículo 55, fracción II, 56 y 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, sometemos a la consideración de esta Cámara de Diputados la presente iniciativa de reforma al artículo 88 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Exposición de Motivos
La reforma del Estado que todos los mexicanos hemos ido construyendo durante los últimos años, ha introducido cambios profundos en prácticamente todas las instituciones de la Nación.
En este contexto, los Poderes de la Federación han evolucionado no sólo en cuanto a su funcionamiento interno, sino también las relaciones que existen entre ellos se han visto fortalecidas mediante la adopción de modernos mecanismos políticos de colaboración.
La búsqueda constante de nuevos instrumentos de colaboración entre los Poderes, que les permitan actuar con mayor eficiencia y oportunidad, nos lleva a someter a la consideración de esa Comisión Permanente del Honorable Congreso de la Unión la presente iniciativa de reformas al artículo 88 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
La iniciativa propone modificar y simplificar el régimen del permiso que debe obtener el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos para ausentarse del territorio nacional.
Esta propuesta procura, por una parte, dar un mayor dinamismo y eficacia al ejercicio de las facultades de Jefe de Estado que la Constitución le otorga al Presidente de la República y, por la otra, reducir los asuntos de la ya de por sí cargada agenda de trabajo del Honorable Congreso de la Unión.
Es importante señalar que dicha propuesta no pretende menoscabar en modo alguno las facultades que ejerce el Poder Legislativo en esta materia. Se trata simplemente de un ajuste, indispensable en estos tiempos, que deja intactas las razones que dieron origen al régimen establecido por el artículo 88 Constitucional.
Esta afirmación se sustenta en dos premisas que serán enseguida objeto de un análisis detallado:
El rígido mecanismo para otorgar el permiso, de acuerdo con lo previsto en el artículo 88 Constitucional vigente y sus antecedentes históricos, fue creado para ser aplicado en otros tiempos, bajo circunstancias que han cambiado notablemente en nuestro país.
Las condiciones del mundo actual exigen que el Jefe de Estado participe de manera directa y creciente en la construcción de los cada vez más estrechos vínculos de desarrollo con otras naciones y organismos internacionales regionales y mundiales.
La globalización e interdependencia que caracterizan al entorno mundial en la actualidad, ha propiciado que la mayor parte de las decisiones económicas, políticas y sociales, en el presente y en el futuro, dependan en gran medida de las relaciones internacionales, obligando al Presidente de la República a cumplir con sus obligaciones constitucionales de Jefe de Estado y de Gobierno, al realizar frecuentemente actividades fuera del territorio nacional, ya que las relaciones bilaterales entre los estados se han intensificado y se requiere estrechar las de carácter multilateral.
1. El principio del artículo 88 constitucional y su regulación histórica
El texto vigente del artículo 88 de la Constitución establece lo siguiente: "El Presidente de la República no podrá ausentarse del territorio nacional sin permiso del Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente en su caso".
El permiso que otorgan el Congreso de la Unión o la Comisión Permanente supone que el Presidente de la República está sujeto a ciertas restricciones para ausentarse del territorio nacional.
Los Poderes Legislativo y el Judicial no dependen de sus presidentes para tomar decisiones, por su naturaleza colegiada, dichas decisiones las toman la mayoría de sus miembros, por lo tanto, su presidencia es fácilmente substituible. En cambio, las funciones del Presidente de la República no pueden ser delegadas y los mecanismos para su sustitución son mucho más complejos.
Toda vez que el Poder Ejecutivo Federal está a cargo de un solo individuo, su presencia en el país es fundamental si se presentan hechos graves que requieran urgentemente de su atención. En cierto modo, el cargo presidencial arraiga al funcionario en el territorio nacional a fin de garantizar su participación oportuna en los negocios de su incumbencia.
Atendiendo estas razones, el artículo 88 Constitucional establece un régimen de relaciones políticas entre el Congreso de la Unión y el Poder Ejecutivo, basadas en un principio republicano: al Congreso de la Unión, donde están representados tanto los Estados de la Federación como la población del país, le interesa que el Titular del Ejecutivo Federal atienda oportunamente los asuntos internos de su competencia.
A lo largo de la historia constitucional del país, este principio ha sido regulado de diferentes maneras, dependiendo fundamentalmente de dos condiciones: ¿Qué tan necesaria, desde el punto de vista político, es la presencia permanente del Presidente de la República en territorio nacional y qué tan difícil le resulta salir del país sin descuidar los asuntos internos de su competencia.
La historia constitucional mexicana refleja claramente cómo se atendieron ambas condiciones. Como primer antecedente, el artículo 112 de la Constitución de 1824, señalaba las restricciones a las facultades del Presidente, en la fracción quinta mencionaba que tanto dicho funcionario como el Vicepresidente no podían, sin permiso del Congreso, salir del territorio de la República durante su encargo, y un año después.
En la Constitución Federal de 1857 el supuesto fue regulado de una manera más rígida: "El Presidente no puede separarse del lugar de la residencia de los poderes federales, ni del ejercicio de sus funciones sin motivo grave calificado por el Congreso, y en sus recesos, por la diputación permanente".
Como puede notarse, el régimen del permiso se volvió más estricto en la Constitución de 1857 respecto del régimen de 1824, lo que se debió a las circunstancias históricas que caracterizaban en esa época la construcción del Estado mexicano: las intervenciones extranjeras y las continuas asonadas y revoluciones internas amenazaban permanentemente la estabilidad de la nación y del Poder Ejecutivo, lo que tuvo como consecuencia, en varias ocasiones la destitución de su titular por la fuerza.
Por otra parte, este precepto sólo se puede entender si se consideran además las circunstancias materiales en que se realizaban en esos tiempos los viajes al extranjero. Para ausentarse del territorio nacional había que recorrer grandes distancias, utilizando medios que sólo lentamente podían vencer la accidentada geografía mexicana. Cualquier viaje del Presidente de la República al extranjero o al interior mismo del territorio nacional, implicaba necesariamente una ausencia que podía durar hasta varios meses.
Asimismo, para comprender completamente el sentido del régimen de permisos aplicable hace más de un siglo, debe recordarse que el desarrollo tecnológico de entonces sólo permitía una pobre comunicación por correo. Desde el extranjero, resultaba muy difícil mantenerse oportunamente informado de los problemas internos del país. Del mismo modo, nada garantizaba que las instrucciones que girase el Presidente de la República fuesen rápida y eficazmente recibidas y ejecutadas.
Esto explica por qué el constituyente de 1857 no sólo arraigaba al Titular del Ejecutivo Federal al territorio nacional, sino al lugar mismo de la residencia de los Poderes Federales. A mediados del siglo pasado, la ausencia del Presidente de la República de la sede de dichos Poderes implicaba un alejamiento importante de los asuntos que tenía que atender, lo que podía traer como consecuencia un vacío y una inestabilidad para las instituciones, que sólo por motivos graves se podían justificar.
Finalmente, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917 establece de vuelta un régimen no tan estricto en esta materia, pues ya no se requiere justificar la ausencia del territorio nacional por causas graves. Asimismo, el Presidente de la República ya no está arraigado a la sede misma de los poderes Federales.
El artículo 88 constitucional vigente es más flexible porque parte de un supuesto completamente diferente al de la Constitución de 1857: la estabilidad política que garantiza la Carta Fundamental de 1917 ya no hace necesario el que, sólo por causas graves, el Presidente de la República pueda abandonar el territorio nacional.
Es de notarse la tendencia a que el régimen de permisos fuera más flexible, en la medida en que el desarrollo tecnológico de principios de siglo permitía una mayor libertad y rapidez en la realización de los viajes al extranjero, y una más rápida y eficiente comunicación a distancia entre el Presidente de la República y sus colaboradores, así como con los órganos que ejecutan sus instrucciones.
1.1. El régimen de permisos que se propone es más eficaz y moderno
1.1.1. Las nuevas circunstancias políticas y materiales
Las circunstancias políticas actuales, así como el desarrollo tecnológico en materia de comunicaciones y telecomunicaciones, demuestran la obsolescencia de este artículo, sustentando y haciendo procedente la reforma que proponemos.
Sobra decir, que la estabilidad política del país se debe en gran medida al sistema democrático que hemos alcanzado; al respeto de las instituciones; al Estado de Derecho; que hacen que prácticamente ya no existan hechos políticos graves e inesperados, que retengan imperativamente y en todo momento al Presidente de la República en el territorio nacional.
Asimismo, los medios modernos de comunicación permiten la atención inmediata de los problemas sociales y económicos internos que sean urgentes, al estar prácticamente asegurada su participación en todo momento.
Las actividades en materia de relaciones internacionales que actualmente se realizan, se llevan a cabo con una rapidez antes no imaginada, hace más de un siglo los viajes que tomaban varias semanas, sólo para cruzar la frontera, hoy se pueden realizar en unas cuantas horas. Del mismo modo, el acceso instantáneo a la información a través de los medios electrónicos de comunicación, permiten la toma inmediata de decisiones sobre asuntos de especial trascendencia, aún y cuando el Presidente de la República no se encuentre en territorio nacional.
Si las circunstancias políticas y materiales actuales son diferentes de aquéllas que dieron origen al actual régimen cerrado de permisos, la adecuación que sometemos a su consideración no sólo es procedente sino necesaria.
1.1.2. La reforma atiende la necesidad de contar con un régimen más flexible y eficaz en la materia.
Reconoce la tendencia internacional cada vez más generalizada, y propone un régimen que permita al Titular del Ejecutivo Federal ejercer de manera más eficaz las facultades y obligaciones que la propia Constitución le confieren en la conducción de la política exterior y en materia de relaciones internacionales.
De hecho, un primer esfuerzo en este sentido se realizó en 1966, cuando el Constituyente Permanente reformó el propio artículo 88. La finalidad de la reforma fue conceder a la Comisión Permanente la facultad de otorgar el permiso al Presidente de la República durante los recesos del Honorable Congreso de la Unión. Con ello se reconoció un fenómeno que debe tomarse en cuenta al analizar la reforma que ahora proponemos: actualmente, la actividad de todo Jefe de Estado en cualquier parte del mundo es cada vez más intensa, por lo que sus visitas a otras naciones, para incrementar y fortalecer las relaciones bilaterales y multilaterales, deben ser cada vez más frecuentes.
Es fundamental para cualquier nación intensificar la construcción de lazos y entendimientos políticos, sociales y económicos con el exterior. Las actividades que permiten construir estas relaciones internacionales, son cada vez más frecuentes en la agenda de trabajo de los Jefes de Estado y de Gobierno, de prácticamente todos los países del mundo, pero sobre todo, de aquéllos que, como México, saben que el desarrollo interno sólo puede consolidarse con una política exterior activa, debiendo aprovechar inteligentemente las oportunidades que le ofrece la convivencia con el resto de las naciones.
No podemos negar que la presencia de México en el mundo debe ser cada vez más importante, y ello puede lograrse si el Presidente de la República cumple con mayor eficacia y con la frecuencia debida sus funciones en materia de relaciones internacionales.
Por las mismas razones, el Presidente de la República debe corresponder, en aras del principio de reciprocidad, a múltiples visitas que hoy en día realizan a nuestro país numerosos Jefes de Estado y Gobierno de diversas partes del mundo.
En virtud de lo anterior, nuestra propuesta procura y hace posible que el Presidente de la República cumpla con mayor oportunidad y eficacia sus obligaciones diplomáticas; al mismo tiempo, la iniciativa trata de respetar el principio que dio origen al actual artículo 88 de la Constitución, pues permite al Congreso de la Unión asegurarse, cuando ello sea necesario, que la ausencia del Presidente de la República del territorio nacional no afecte los asuntos internos del país.
Adicionalmente, nos permite a los legisladores concentrar nuestros mayores esfuerzos a la discusión y votación de los proyectos legislativos, que demanda una sociedad cada vez más atenta e informada.
De esta manera el mecanismo que debe regular las relaciones entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo en esta materia, deberá de tomar en cuenta la duración de la ausencia del Presidente de la República del territorio nacional, así como la obligación de dar el aviso previo al Honorable Congreso de la Unión o a su Comisión Permanente, en el que deberá de explicitarse los objetivos del viaje, para posteriormente presentar el informe que deberá enviar al retornar al territorio nacional, al órgano legislativo en funciones, que contenga los logros alcanzados en las actividades que motivaron su ausencia del territorio nacional.
Lo que procede entonces, es fijar las bases y el plazo máximo para que el Presidente de la República pueda salir del país sin ser necesario obtener el permiso correspondiente del Honorable Congreso de la Unión o de su Comisión Permanente. Se propone que este plazo sea de 15 días, mismo que coincide con regímenes similares establecidos en otras naciones, sujeto a previo aviso y posterior informe a los órganos legislativos en funciones.
Resulta pertinente aclarar que nuestra propuesta difiere totalmente del supuesto previsto en el artículo 85 de la propia Constitución. Ya que este, regula las faltas temporales del Presidente de la República, en tanto que en el régimen de permisos que nos ocupa, el Titular del Ejecutivo Federal no deja de ejercer el cargo de Presidente de la República; es decir, no se trata de una falta temporal, sino que dicho funcionario cumple con sus atribuciones constitucionales en materia de relaciones internacionales.
En virtud de lo anteriormente expuesto y con fundamento en los artículos mencionados, nos permitimos someter a la consideración del Honorable Congreso de la Unión la siguiente iniciativa de:
Decreto
Artículo Unico.- Se reforma el artículo 88 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 88.- El Presidente de la República podrá ausentarse del territorio nacional hasta por 15 días sin permiso del Congreso de la Unión o de su Comisión Permanente; debiendo comunicarlo previamente al órgano legislativo en funciones explicitando los motivos del viaje, para posteriormente enviarle un informe que contenga los logros alcanzados, así como las actividades oficiales que realizó durante su ausencia del territorio nacional.
Transitorio
Unico.- El presente Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Diputados: Alfredo Phillips Olmedo, Presidente (PRI), Ignacio García de la Cadena, secretario (PRI), Carlos Froylán Camacho Alcázar (PAN), Francisca Haydeé García Acedo (PAN), Juan Antonio Guajardo Anzaldúa (PRD), Orlando Arvizu Lara (PRI), José Gascón Mercado (PRI), Lombardo V. Guajardo Guajardo, (PRI), Carlos Jiménez Macías (PRI), Dionisio Meade (PRI), Francisco Javier Morales Aceves (PRI), Ramón Mota Sánchez (PRI), Juan Manuel Parás González (PRI), Clarisa Catalina Torres Méndez (PRI), Sara Esthela Velázquez Sánchez (PRI), Alfredo Villegas Arreola (PRI), Francisco Javier Santillán Oseguera (PRI), Manuel Cárdenas Fonseca (PRI), Marcos Bucio Mujica (PRI), Enrique Ibarra Pedroza (PRI), Juan Arizmendi Hernández (PRI), José Antonio Estefan Garfias (PRI), Guillermo Santín Castañeda (PRI), Julián Nazar Morales, (PRI), Enoé González Cabrera, Miguel Navarro Quintero (PRI), Francisco Javier Loyo Ramos (PRI), Joel Guerrero Juárez (PRI), Jaime Castro López (PRI), Héctor Vicario Castrejón (PRI), Marlene Catalina Herrera Díaz (PRI), López Rivera, Luz del Carmen López Rivera, (PRI) Héctor Francisco Castañeda Jiménez (PRI), Genaro Alanís de la Fuente (PRI), Lilia Reyes Morales, Roberto Castillo Hernández (PRI), Gloria Xochitl Reyes C. (PRI), Adoración Martínez Torres (PRI), Miguel Angel Godínez Bravo (PRI), María Guadalupe Francisca Martínez Cruz (PRI), Omar Bazán Flores (PRI), Jesús Ignacio Arrieta Aragón (PRI), Juan Jaramillo Frikas (PRI), Vicente Moreno Peralta (PRI), Oscar González Rodríguez (PRI), José Marco Antonio Olvera Acevedo (PRI), Juan Carlos Gómez Aranda (PRI), Salvador Sánchez Vázquez (PRI), Domingo Yorio Saqui (PRI), Noemí Zoila Guzmán Lagunes (PRI), Tulio Hernández Gómez (PRI), Verónica Velasco Rodríguez (PVEM), Ma. del Refugio Calderón González (PRI), Marta Laura Carranza Aguayo (PRI), Jacaranda Pineda Chávez (PRI), José Bonilla Robles (PRI), Jairo García Quintanar (PRI), Juan Oscar Trinidad Palacios (PRI), Enrique Ku Herrera (PRI), Eduardo Bernal Martínez (PRI), Ernesto A. Millán Escalante (PRI), Jaime Hugo Talancón (PRI), Abraham González Negrete (PRI), Daniel Díaz Díaz (PRI), Abenamar de la Fuente Lazo (PRI), Eraclio Soberánis Sosa (PRI), Fernando Gómez Esparza (PRI), Francisco Agustín Arroyo Vieyra (PRI), Raúl Martínez Almazán (PRI), Héctor Rodolfo González Machucha (PRI), Sadot Sánchez Carreño (PRI), Guillermo Barnés García (PRI), Gerardo Sánchez García (PRI), Carolina O´Farrill Tapia (SP), América Soto López (PRI), Arely Madrid Tovilla (PRI), Miguel A. Quirós Pérez (PRI), Gil Rafael Oceguera Ramos (PRI), María del Carmen Moreno Contreras (PRI), Efraín Zúñiga Galeana (PRI), Agapito Domínguez Lacroix (PRI), Lourdes Angelina Muñoz Fernández (PRI), Enrique González Isunza (PRI), Ma. de los Angeles Gaytán (PRI), Sabino Padilla Medina (PRI), Ezequiel Campos Sánchez (PRI), Verónica Muñoz Parra (PRI), Vicente Fuentes Díaz (PRI), Miguel Villarreal Díaz (PRI), Cuauhtémoc Salgado Romero (PRI), Addy Joaquín Coldwell (PRI), Amira Gricelda Gómez Tueme (PRI), Rosalinda Banda Gómez (PRI), Juan Báez Rodríguez (PRI), Rigoberto Garza Cantú (PRI), Fortunato Guzmán Rivera (PRI), Irma Chedraui Obeso (PRI), Félix Hadad Aparicio (PRI), Bertha Hernández Rodríguez (PRI), Juan Cristóbal Céspedes (PRI), Manuel García Corpus (PRI), Emilia García Guzmán (PRI), Aurora Bazán López (PVEM), Antonio Ordaz Hernández (PRI), Isabel Villers Aispuro (PRI), Jaime Miguel Moreno Garavilla (PRI), Víctor Félix Flores Morales (PRI), Alfonso Carrillo Zavala (PRI), Juan Moisés Calleja Castañón (PRI), Antonia Mónica García Velázquez (PRI), Manuel González Espinoza (PRI), Arturo Núñez Jiménez (PRI), Emma Salinas de Real (PRI), Ma. alejandra Solano Sebastián (PRI), Cecilia López Rodríguez (PRI), Joel Ayala Almeida (PRI), Salvio Herrera Lozano (PRI), Guillermo González Martínez (PRI), Heberto Sánchez Meraz (PRI), Armando Neyra Chávez (PRI), José Janitzio Soto Elguera (PRI), Aracely Escalante Jasso (PRI), Orlando Paredes Lara (PRI), Wilbert Chi Góngora (PRI), Omar Alvarez Arronte (PRI), Moisés Ignacio Mier Velasco (PRI), Arturo Charles Charles (PRI), Enrique Padilla Sánchez (PRI), Ulises Ernesto Ruiz Ortiz (PRI), Cuauhtémoc Betanzos Martínez (PRI), Manuel Hernández Gómez (PRI), Arquímedes León Ovando (PRI), Agustín Santiago A. (PRI), Ricardo Castillo Peralta (PRI), Fidel Herrera Beltrán (PRI), Armando López Romero (PT) (rúbricas).