El suscrito diputado, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, 72 y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 55 y demás aplicables del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, propone las siguientes reformas a los artículos 73, fracción XVIII, 76, fracción I, 89, fracción X, y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para restituir al Congreso de la Unión la facultad de aprobar tratados y convenios internacionales y otorgarle la facultad de revisar y evaluar la política exterior desarrollada por el Ejecutivo federal.
Exposición de Motivos
Antecedentes
La Constitución de 1824 no establecía facultades especiales para las Cámaras de Diputados y Senadores, por lo que la facultad de aprobar los tratados que celebrara el Presidente de la República correspondía al Congreso de la Unión.
El Congreso Constituyente que se inauguró en febrero dé 1856, se propuso elegir al Presidente Interino que convocó al Congreso Extraordinario, para que se ocupara "exclusivamente de construir a la Nación bajo la forma de República Representativa y Popular", otorgándole el plazo de un año para realizar sus trabajos que culminaron con la Constitución Federal del 5 de febrero de 1857.
En el Congreso Constituyente de 1856, eliminados ya los monarquistas, concurrieron sólo los liberales divididos en una mayoría de moderados y el grupo de los progresistas. El enfrentamiento fue inmediato, la batalla parlamentaria violenta tipificó dos posiciones emergentes: Volver a la Constitución de 1824 con algunas modificaciones o arribar a una reforma profunda, con un nuevo marco constitucional.
Francisco Zarco, tanto en su Crónica como en su Historia del Congreso Constituyente de 1856-1857, nos presenta un testimonio cabal de estas luchas en las que triunfó el grupo progresista, siendo así, la Constitución de 1857 cambió la estructura del Poder Legislativo al suprimir al Senado y establecer un sistema unicameral.
No habían transcurrido 30 días de la reinstalación del gobierno en la capital, cuando el 14 de agosto de 1867 el Presidente de la República, lic. Benito Juárez García, expidió una convocatoria para la elección de los Supremos Poderes y en ella introdujo una apelación al pueblo para que autorizara al Congreso para reformar la Constitución con el fin de que el Poder Legislativo se depositara en dos Cámaras y se fijaran y distribuyeran entre ellas, las facultades del Poder Legislativo. Se inició así el difícil camino que culminaría el año de 1875 para restaurar el Senado.
De esta manera se inició un largo y complicado proceso para reformar la Constitución y restablecer el sistema bicameral. Capítulo especial significó la discusión de las facultades exclusivas de ambas cámaras, pues no había antecedentes, y la Constitución de 1824 al constituir el Poder Legislativo en dos Cámaras, una de Diputados representantes de la Nación y otra de Senadores representantes de los estados, no estableció diferencia alguna en cuanto a sus facultades.
El régimen vigente de facultades exclusivas de las cámaras tuvo su origen en la publicación del 13 de noviembre de 1874, cuando se establecieron las reformas y adiciones a los artículos que tenían que ver con las facultades de ambas cámaras.
Al artículo 72 que se refiere a las facultades del Congreso, se adicionaron los apartados: A, con las facultades exclusivas de la Cámara de Diputados; B, referente a las facultades exclusivas del Senado; y C, con las facultades que cada Cámara puede ejercitar sin intervención de la otra.
Discutidas primero las facultades exclusivas de la Cámara de Diputados en la sesión del día 20 de octubre de 1873, se inició la discusión del apartado B con las facultades exclusivas del Senado que señalaba al principio:
I. Aprobar los Tratados y Convenciones Diplomáticas que celebre el Ejecutivo con Potencias Extranjeras.
Al respecto el diputado Julio Zárate dijo: "Me tomo la libertad de interpelar a la Comisión para que se sirva decirme las razones que ha tenido para consultar como facultad exclusiva del Senado la aprobación de los tratados y Convenciones Diplomáticas que se celebren con las Naciones Extranjeras y no consultarlas como facultad común de los cuerpos colegisladores".
La modificación así aprobada introdujo una antinomia en el texto de la Constitución, pues quedaron vigentes sin modificación los siguientes preceptos:
Del artículo 72 que dice: El Congreso tiene facultad:
Fracción XIII. Para aprobar los Tratados, Convenios o Convenciones Diplomáticas que celebre el Ejecutivo.
Artículo 85.- Las facultades y obligaciones del Presidente son las siguientes:
Fracción X. Dirigir las negociaciones Diplomáticas y celebrar Tratados con las potencias extranjeras, sometiéndolos a la ratificación del Congreso Federal.
Artículo 126.- Esta Constitución, Las Leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los Tratados hechos o que se hicieren por el Presidente de la República, con aprobación del Congreso, serán la Ley Suprema en toda la Unión. Los jueces de cada estado se arreglarán a dicha Constitución, Leyes y Tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pudiera haber en las Constituciones o Leyes de los estados.
En esta forma nuestra Constitución de 1857, reformada en 1874, quedó con una contradicción en el propio artículo 72, fracción XIII, junto con los artículos 85, fracción X, y 126, que atribuían al Congreso la facultad de aprobar los Tratados, frente a la fracción I del apartado B del propio artículo 72, que confería dicha facultad al Senado.
El Constituyente de 1916 arrastró esta antinomia, ya que los artículos 76, fracción I, 89, fracción X, y 133 conservaron los textos de 1873, contradiciéndose entre sí y permaneciendo de esa manera hasta que con fecha 28 de octubre de 1933, las Comisiones Unidas de Relaciones Exteriores y Segunda de Puntos Constitucionales presentaron a la Asamblea del Senado dictamen relativo a la Iniciativa de Ley de Nacionalidad y Naturalización enviada por el Ejecutivo, en el cual consideraron que para aprobar la Ley de Nacionalidad y Naturalización era necesario reformar los artículos 30, 37, 73 y 133 de la Constitución Federal.
Sin embargo, el artículo 133 constitucional no tienen relación con la materia de Nacionalidad y Naturalización, ni el Ejecutivo solicitó reforma alguna al respecto, pues el artículo 133 se refiere a la supremacía de la Constitución.
En consecuencia, el Senado, sin previa iniciativa, y sin relación con la Ley de Nacionalidad y Naturalización, entonces a debate, introdujo en el artículo 133, tres modificaciones que alteraron profundamente el fondo del precepto constitucional:
1. Sustituyó los términos "hechos y que se hicieren" por los vocablos "celebrados y que se celebren", con relación a los tratados internacionales.
2. Adicionó la expresión "que estén de acuerdo con la misma", refiriéndose a los Tratados celebrados por el Presidente, introduciendo una limitación al ejecutivo que antes de esta modificación sólo tenía la establecida en el artículo 15.
3. Sustituye la palabra "Congreso" por "Senado".
Las Comisiones no expresaron las razones que tuvieron para proponer la modificación del artículo 133 constitucional como se supone debieron haber hecho, máxime que dicha reforma no fue solicitada por el Presidente de la República, ni tenía relación alguna con la Ley de Nacionalidad y Naturalización.
Suponemos que la Comisión quiso enmendar el error del constituyente de 1916 al arrastrar la antinomia introducida en 1873, la cual otorgó al Senado la facultad exclusiva de aprobar los Tratados celebrados por el Ejecutivo, manteniendo en los artículos 73 fracción XIII, 85 fracción X y 126 la facultad del Congreso de aprobar los Tratados hechos por el Presidente.
Sólo que el Senado resolvió la antinomia por el extremo equivocado, pues el error no está en atribuir al Congreso esta facultad que le corresponde por su propia naturaleza, sino en haberla atribuido exclusivamente al Senado.
Consideraciones
Entre los argumentos a favor de restituir la facultad conferida al Congreso de la Unión para aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomáticas celebrados por el Presidente, así como para otorgarle la facultad de revisar y evaluar la política exterior del país, se encuentran los siguientes:
1. La Constitución Federal de 1824 tuvo como modelo la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica de 1787, la Constitución Gaditana de 1812, y una importante influencia de la Constitución Francesa de 1793, así como de nuestra Constitución de Apatzingán.
Desde el principio, las ideas federativas de Madison, Hamilton, Jay y otros ideólogos del sistema, inspirados a su vez en las tesis de Montesquieu, dieron cauce al pensamiento político de los congresistas de 1824 y posteriormente a los de 1857 y 1917, dada la ausencia en México de tradición histórica y de práctica parlamentaria en ese sentido, se retomó el modelo norteamericano.
Sin embargo, la experiencia histórica de los Estados Unidos de Norteamérica ha demostrado los beneficios del sistema de frenos y contrapesos, como uno de los principios rectores de la Federación que estriba en la división de Poderes en Legislativo, Ejecutivo y Judicial para evitar la excesiva concentración de facultades en un solo Poder.
Por ello la Constitución de Norteamérica no atribuye la política exterior al Presidente, sino que asigna facultades de la política exterior al Presidente y otorga otras al Congreso para que ambos poderes cooperen en el desarrollo de la política exterior con el apoyo soberano del pueblo.
2. Aunque el modelo constitucional es semejante, la realidad mexicana es distinta pues la intervención del Senado en materia de relaciones exteriores o política internacional no ha sido contrapeso a la actuación presidencial.
El predominio del partido oficial en las elecciones y la monolítica composición de los Poderes Legislativo y Ejecutivo determinó por décadas la estructura del poder político real.
La mayoría parlamentaria aseguró al Ejecutivo federal la sanción formal de los Tratados que negociaba, de los embajadores que nombraba y en general la dirección de su política exterior.
Aun cuando recientemente la situación ha cambiado por la integración pluripartidista del Congreso, no se ha llegado a establecer un verdadero control de la discrecionalidad que en materia de política internacional ejerce el Ejecutivo federal.
3. La celebración de tratados y convenciones internacionales no sólo obliga al Ejecutivo, sino que recae sobre la Nación entera y es la Cámara de Diputados la que representa a la Nación fundamentalmente en su aspecto popular, en tanto el Senado representa el elemento federativo, por lo que es el Congreso de la Unión en su integridad el que debe participar en la evaluación de la política cuya dirección y ejecución corresponde al Ejecutivo y cuya aprobación de origen corresponde al Senado.
Ahora bien, todos nuestros constitucionalistas incluyendo a los más renombrados, Mario de la Cueva, Felipe Tena Ramírez, Jorge Carpizo y otros más están de acuerdo en que toda Ley debe ser obra del Congreso, es decir, se debe discutir en ambas Cámaras, una de origen y otra revisora.
4. En el contexto de la globalización, la dinámica de la economía ha pasado del ámbito nacional al internacional y la unidad de las políticas económicas se ha desplazado de los factores endógenos a los exógenos. Es decir, para cualquier país del mundo, toda consideración de política interna, con respecto a la economía, depende fundamentalmente de la política internacional.
No sólo el Estado y el mercado, también los ciudadanos, a través de sus representantes federales, tienen derecho a influir en la política internacional del país, debido a que en el sistema internacional emergente el Estado se reconfigura tanto en su pacto social interno, como en sus relaciones internacionales, las cuales impactan directamente a la población nacional.
Por lo tanto, a fin de evitar desequilibrios que vulneren la política nacional, es indispensable que consideremos necesario garantizar que los compromisos que se adquieran en el ámbito internacional sean coherentes con los intereses de la Nación representada en el Congreso de la Unión.
5. Los efectos sociales, políticos, económicos y culturales que la vigencia de dichos instrumentos internacionales -como son los tratados y las convenciones diplomáticas- tienen en el país, afectan directamente a los ciudadanos, representados por los diputados federales, quienes derivado de ello, tienen la responsabilidad de garantizar una representación auténtica de la sociedad y el consenso político y social necesario en el ámbito de la política internacional.
Tal es el caso del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, ya que los ciudadanos de México se han visto afectados en sus intereses por el incumplimiento de las partes firmantes del tratado en cuanto a los aranceles cuota, las salvaguardas, las medidas antidumping, la eliminación gradual de los subsidios, las garantías a la producción nacional y la competencia justa; sin que el Congreso de la Unión tenga la facultad de representarlos en la revisión y evaluación del mismo.
6. El 31 de diciembre se cumplen 5 años de la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte; y en el artículo 908 del mismo se establece que reconociendo las diferencias sustanciales en la estructura, organización y operación de los procedimientos de evaluación de conformidad en sus respectivos territorios, las partes harán compatibles dichos procedimientos en el mayor grado posible.
Asimismo, el anexo del citado artículo indica que México no tenía impuesta obligación, ni otorgado derecho alguno al respecto de la evaluación de conformidad, hasta antes de cuatro años a partir de la entrada en vigor de dicho tratado; además dicho anexo señala que el 31 de diciembre de 1998 será la fecha límite para que las partes exijan el pago de los cargos por el servicio de evaluación de conformidad en su territorio.
La facultad de revisar y evaluar los Tratados Internacionales en Estados Unidos corresponde al Congreso. El mencionado TLCAN fue revisado por el Congreso antes de su aprobación y el mismo tiene la facultad para revisarlo y exigir al Ejecutivo a través de sus diferentes despachos, un informe bianual de los impactos de su implementación.
Por ello nuestra Carta Magna debe dar franco reconocimiento al Congreso de la Unión para llevar a cabo dichas funciones de revisión y evaluación de conformidad.
7. Reconociendo que el Senado representa a las entidades federativas y siendo los Tratados y Convenciones cosa que obliga a la Federación, consideramos que debe atribuirse al Senado la primacía en el examen de los Tratados Internacionales como Cámara de Origen.
Por todas las consideraciones antes expuestas, el suscrito legislador en uso de las facultades que le conceden los artículos 71 fracción II, 72 y de conformidad con el artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, propone el siguiente:
DECRETO
Unico.- Se reforman los artículos 73, fracción XXVIII; 76, fracción I, 89, fracción X, y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como sigue:
Artículo 73.- El Congreso tiene facultad:
I a XXVII. ...
XXVIII.- Para analizar, revisar y evaluar la política exterior desarrollada por el Ejecutivo federal con base en los informes anuales que el Presidente de la República y el secretario del despacho correspondiente rindan al Congreso; además, aprobar los Tratados Internacionales y Convenciones Diplomáticas que celebre el Ejecutivo de la Unión.
XXIX a XXX.- ...
Artículo 76.- Son facultades exclusivas del Senado:
I. Conocer en primer término los Tratados Internacionales y Convenciones Diplomáticas que celebre el Ejecutivo y que envíe al Congreso de la Unión para su aprobación; pudiendo emitir juicios y recomendar la realización de acciones especificas en la conducción de dicha política.
II a X. ...
Artículo 89.- Las facultades y obligaciones del Presidente son las siguientes:
X. Dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales, sometiéndolos a la aprobación del Congreso de la Unión. En la conducción de tal política, el titular del Poder Ejecutivo observará los siguientes principios normativos: la autodeterminación de los pueblos; la no intervención; la solución pacifica de controversias; la proscripción de la amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales; la igualdad jurídica de los Estados; la cooperación internacional para el desarrollo; y la lucha por la paz y la seguridad internacionales.
Artículo 133.- Esta Constitución, las Leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los Tratados y Convenciones que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Ejecutivo Federal con aprobación de las dos terceras partes de cada una de las Cámaras que conforman el Congreso de la Unión serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, Leyes y Tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o Leyes de los Estados.
Palacio Legislativo de San Lázaro, 13 de diciembre de 1998.
Diputado Luis Meneses Murillo