RESUMEN
Las propuestas específicas presentadas en el presente trabajo son las siguientes:
1. Intervención de la cámara de diputados.
La ratificación de los tratados internacionales por parte del Senado de la República no es criticable, lo criticable es que se confíe en un solo órgano. Se hace necesario por tanto la activa participación de la Cámara de Diputados, en virtud de ser éste un órgano, de ser la Cámara del Congreso de la Unión que cuenta con mayor pluralidad.
Las modificaciones que propongo en este tema son a los artículos 73, 76 fracción I, 89 fracción X y 133, agregando en la fracción V del artículo 73 la facultad del Congreso para "revisar y ratificar los tratados internacionales y convenciones diplomáticas celebradas por el Ejecutivo en su calidad de jefe de Estado". Eliminar de la fracción I del artículo 76 dicha facultad de ratificación. En el artículo 89, añadir en la fracción X "...sometiéndolos a la revisión y posterior ratificación del Congreso con el voto favorable de cuando menos las dos terceras partes de los miembros presentes, requiriéndose para su discusión y votación el quórum que se establece en el primer párrafo del artículo 63 constitucional en ambas cámaras". Modificar el artículo 133 para quedar como sigue:
Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República ratificados por el Congreso, serán la Ley Suprema de toda la Unión...
En dichas modificaciones únicamente me he concentrado en agregar a la Cámara de Diputados como un órgano ratificados y como parte del Congreso General. Asimismo he agregado la revisión del tratado mismo, en virtud de considerar necesario que se verifique la constitucionalidad del mismo antes de ser ratificado por el Congreso.
Se establece el quórum del artículo 63 fracción I, y considerando a los tratados internacionales como parte integrante del sistema jurídico mexicano en una jerarquía, si bien subconstitucional si por encima de todo el derecho interno de la Nación.
2. Publicación y Compilación de los tratados internacionales
La ausencia de una compilación correcta de los tratados internacionales por materia, así como el desconocimiento de su vigencia o terminación en un determinado momento no habían sido un gran problema, pero ahora con la tesis jurisprudencial de noviembre de 1999, considero que en un futuro no muy lejano comenzaremos a ver sus implicaciones.
Considero necesaria la creación de un organismo que durante algún tiempo tenga como única tarea la compilación y depuración de dichos tratados, dicho órgano integrado por miembros del Senado, de la Cámara de Diputados y de la Secretaría de Relaciones Exteriores.
De acuerdo con lo que hemos venido mencionando en el transcurso del presente trabajo, habremos de modificar el mencionado inciso para facultar a ambas cámaras del Congreso a interponer la acción de inconstitucionalidad en contra de los tratados internacionales, asimismo, el hecho de que solamente el órgano que emite el acto o norma que se controvierte pueda ejercitar la acción deja en estado de indefensión a todos los demás entes que resultan afectados por el mismo, el artículo podría quedar de la siguiente forma:
Artículo 105.- La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
II.- De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.
Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:
b).- El equivalente al treinta por ciento de los integrantes de cada una de las cámaras del Congreso, en contra de leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso mismo o de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano;
d).- El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguno de los órganos legislativos estatales, en contra de leyes expedidas por el propio órgano o de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano, y
Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia sólo podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas, siempre que fueren aprobadas por una mayoría de cuando menos ocho votos.
CAPÍTULO III
TRATADOS INTERNACIONALES. PROPUESTA PARA SU DEBIDA INSERCIÓN EN EL DERECHO INTERNO.
La tesis actual de la Corte, como hemos visto, es claramente violatoria de la Constitución en virtud de colocar a los tratados internacionales por encima de las leyes federales cuando éstas últimas para ser reformadas o derogadas deberán cumplir con el mismo trámite que llevó a su formación, por tanto, se establece que si un tratado contradice expresamente una ley federal, ésta última quedará sin vigencia, derogada o reformada en aquella parte en la que contradiga al tratado.
¿Y si el tratado es violatorio de la Constitución? Debe aceptarse como superior un tratado que fue aprobado sin consultar a ambos órganos colegiados de representantes populares únicamente porque la actual opinión de la Corte así lo menciona, desafortunadamente ni siquiera aquellos que son los "encargados" de vigilar la constitucionalidad de los actos o las normas emitidas por los otros dos poderes no se encuentra los suficientemente preparado para emitir una tesis jurisprudencial lo suficientemente bien argumentada para establecer un criterio tan trascendente como lo es éste. ¿Si fue aprobado por una mayoría en la Cámara de Senadores sin reparar en la anticonstitucionalidad del mismo?
La ratificación de los tratados internacionales por parte del Senado de la República no es criticable, lo criticable es que se confíe en un solo órgano la revisión, aprobación de normas de derechos internacional que, según la actual percepción (errónea o no) de la Corte debe ser superior a todo lo establecido por la normatividad interna.
Se hace necesario por tanto la activa participación de la Cámara de Diputados, en virtud de ser éste un órgano, de ser la Cámara del Congreso de la Unión que cuenta con mayor pluralidad.
Actualmente la conformación de la Cámara de Senadores nos puede hacer pensar que esto ya no sería necesario, pero hemos visto que por más de siete décadas un mismo partido político, ostentando todo el poder conferido por la Constitución misma, aprovechando la escasa o nula oposición dentro del órgano que por naturaleza debería ser de control del poder ejecutivo ha hecho de la ratificación de tratados internacionales una mera confirmación de los actos del presidente de la República en materia de política internacional.
La pluralidad que distingue a la Cámara de Diputados del propio Senado es lo que dará un toque de mayor control y verificación de los tratados signados por el Ejecutivo, evitando que los mismos contrarien a la propia Constitución y evitando también que se cometan actos irresponsables que atenten contra el bienestar de la propia población de la Nación.
Asimismo, se hace necesario que dichas disposiciones que influirán de manera tan trascendente en la normatividad interna deban ser aprobados por al menos una mayoría de las tres cuartas partes de ambas cámaras.
Las modificaciones que propongo en este tema son a los artículos 73, 76 fracción I, 89 fracción X y 133, para quedar como sigue:
Artículo 73
. El Congreso tiene facultad para:...
V. Para revisar y ratificar los tratados internacionales y convenciones diplomáticas celebradas por el Ejecutivo en su calidad de jefe de Estado.
Considero además necesario que se recorra la numeración de las fracciones en virtud de la importancia que adquiere el derecho internacional.
Artículo 76. Son facultades exclusivas del Senado:
I. Analizar la política exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal con base en los informes anuales que el Presidente de la República y el Secretario del Despacho correspondiente rindan al Congreso.
Artículo 89. Las facultades y obligaciones del Presidente, son las siguientes:
...
X. Dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales, sometiéndolos a la revisión y posterior ratificación del Congreso con el voto favorable de cuando menos las dos terceras partes de los miembros presentes, requiriéndose para su discusión y votación el quórum que se establece en el primer párrafo del artículo 63 constitucional en ambas cámaras.
Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República ratificados por el Congreso, serán la Ley Suprema de toda la Unión...
En dichas modificaciones únicamente me he concentrado en agregar a la Cámara de Diputados como un órgano ratificados y como parte del Congreso General. Asimismo he agregado la revisión del tratado mismo, en virtud de considerar necesario que se verifique la constitucionalidad del mismo antes de ser ratificado por el Congreso.
He establecido una votación de mayoría absoluta en el caso de los tratados internacionales en ambas cámaras concurriendo a la sesión al menos la mitad más uno de sus integrantes, en algunas otras materias se establece dicha votación, y más aún, se establece el quórum del artículo 63 fracción I, y considerando a los tratados internacionales como parte integrante del sistema jurídico mexicano en una jerarquía, si bien subconstitucional si por encima de todo el derecho interno de la Nación.
La ausencia de una compilación correcta de los tratados internacionales por materia, así como el desconocimiento de su vigencia o terminación en un determinado momento no habían sido un gran problema, pero a raíz de la tesis jurisprudencial de noviembre de 1999, considero que en un futuro no muy lejano comenzaremos a ver sus implicaciones. Mencionaba anteriormente que los órganos especializados en la materia internacional no cuentan con la misma, iré más allá, dichas instituciones no cuentan siquiera con una copia de TODOS los tratados internacionales que existen, estos se encuentran diseminados en distintas dependencias de la Administración Pública, sin que exista una codificación formal de los mismos.
Si resulta necesario que se utilicen los tratados internacionales para verificar si las leyes federales se oponen a ellos, será un trabajo sumamente difícil conocerlo si ciertamente podemos contar con toda la legislación pero no todos los tratados y convenciones internacionales.
Considero necesaria la creación de un organismo que durante algún tiempo tenga como única tarea la compilación y depuración de dichos tratados. Compilación para crear una base de datos en la que se encuentren todos y cada uno de ellos. Depuración para verificar la vigencia o conclusión de los mismos. Encontrar tratados que quizá se contradigan entre ellos mismos (que no dudo que exista), los que ya se hayan cumplido o los que tuvieren una terminación expresa.
Se trata de un órgano que esté integrado por miembros del Senado, de la Cámara de Diputados y de la Secretaría de Relaciones Exteriores. Los primeros por ser quienes, según la propuesta anterior, tendrían en sus manos la facultad de ratificar los tratados internacionales y por tanto, se encuentran obligados a contar con conocimientos suficientes para llevar a cabo su tarea, encontrando y entendiendo la lógica de la existencia de los tratados que ya se encuentren firmados, ratificados y vigentes. En segundo lugar, miembros de la Secretaría de Relaciones Exteriores de alto nivel, dado que son ellos quienes tienen los conocimientos técnicos necesarios para auxiliar a los legisladores en su tarea de compilación y depuración.
El número de integrantes será igual para ambas cámaras no excediendo de cinco integrantes; en el caso de la Secretaría de Relaciones Exteriores habrán de ser tres los miembros oficiales, pudiendo contar con todo el personal que pueda auxiliarlos en su tarea y que sea parte de dicha dependencia. Dicha comisión tendrá la obligación de localizar los tratados firmados, ratificados y que se encuentren o no vigentes, haciendo una clara especificación en este último punto. Posteriormente a lo anterior, la comisión mandará publicar periódicamente las listas de los tratados que contengan las características anteriormente mencionadas.
Asimismo, la comisión estará obligada a rendir cuentas ante el pleno del Senado, entregando informes al mismo bimestrales o trimestrales y entregando un informe anual, así como un último informe sexenal.
En el caso de que dicha comisión no culmine en seis años (que es el periodo de duración de los senadores) está deberá renovarse en la siguiente legislatura. En el caso de los diputados, al cumplirse su periodo de tres años se elegirán los integrantes de los que ingresen en el año de cambio de legisladores.
Serán las propias cámaras las que decidirán la forma de elección de los integrantes de la citada comisión, estableciendo en un acuerdo interno o circular las reglas a las que se encontrarán sometidos.
El artículo 105 en su fracción II establece que:
Artículo 105.- La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
...
II.- De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.
Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:
...
b).- El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes del Senado, en contra de leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso de la Unión o de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano;
...
d).- El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguno de los órganos legislativos estatales, en contra de leyes expedidas por el propio órgano, y
...
Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia sólo podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas, siempre que fueren aprobadas por una mayoría de cuando menos ocho votos.
La fracción II del artículo 105 prevé la posibilidad de que la Corte controle la constitucionalidad de una norma de carácter general. Las acciones de inconstitucionalidad fueron introducidas en nuestro sistema jurídico en 1995.
La intención de las acciones de inconstitucionalidad (que de suyo tienen una gran serie de defectos que no podemos relatar aquí) es obviamente plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución, y como "normas de carácter general" el artículo entiende únicamente las leyes y los tratados internacionales.
Tratándose de los tratados internacionales, éstos solamente pueden ser sometidos a revisión constitucional por el 33% de los senadores, suponiendo la oportunidad para que la minoría parlamentaria pueda tener la oportunidad de someter dicho tratado con el cual no estuvo de acuerdo, el porcentaje solicitado puede parecer exagerado en comparación con el establecido en otros países, en los cuales oscila entre el 20 y el 25%.
De acuerdo con lo que hemos venido mencionando en el transcurso del presente trabajo, habremos de modificar el mencionado inciso para facultar a ambas cámaras del Congreso a interponer la acción de inconstitucionalidad en contra de los tratados internacionales.
Pero no considero que tal reforma deba realizarse en virtud de una lógica jurídica o de buena técnica legislativa, sino más bien porque considero un error muy grave el hecho de permitir que solamente el órgano que emite el acto controvertido pueda someterlo a revisión. Si dichos actos afectarán a todo el sistema jurídico interno, y en virtud de la tesis jurisprudencial de la Corte que analizamos en el capítulo anterior, los tratados internacionales afectarán sobre todo el sistema de normas federales con el que contamos, es ilógico pensar que el órgano con mayor pluralidad y representatividad del Congreso no cuente con la posibilidad de controvertir los actos de la otra cámara legisladora, en este caso el Senado. Debe otorgarse por tanto la posibilidad de revisar aquellos actos que habrán de servir para poner en tela de juicio sus propios actos, y no solamente por el hecho de nuestra propuesta anterior para incluir a la Cámara de Diputados en la revisión y ratificación de tratados internacionales.
En tales condiciones, es absurdo no incluir en tal facultad a las legislaturas estatales. Si un tratado internacional se refiere a materias reservadas a las autoridades locales, éstas serán, como vimos en el capítulo anterior, las obligadas a dar cumplimiento al mismo. ¿Y por qué si se encuentran obligados a cumplir un tratado, del cual no tuvieron conocimiento anterior ni mucho menos participación en su debida ratificación, pero que los obliga y compromete a realizar determinados actos, no pueden actuar para solicitar su revisión? Definitivamente no puede dejárseles en estado de indefensión y por ello considero que en la revisión de los tratados internacionales también podrán ejercitar dichas acciones y obligar a la Corte a pronunciarse sobre la constitucionalidad de un determinado tratado.
Así pues, dicho artículo podría quedar de la siguiente forma:
Artículo 105.- La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
...
II.- De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.
Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:
...
b).- El equivalente al treinta por ciento de los integrantes de cada una de las cámaras del Congreso, en contra de leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso mismo o de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano;
...
d).- El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguno de los órganos legislativos estatales, en contra de leyes expedidas por el propio órgano o de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano, y
...
Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia sólo podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas, siempre que fueren aprobadas por una mayoría de cuando menos ocho votos.
La votación requerida para que la Corte otorgue efectos generales a sus resoluciones en caso de anulación de leyes y tratados internacionales es exactamente la misma que se solicita en el caso de las controversias constitucionales de la fracción primera del mismo artículo.
Ocho son los ministros que deben votar para lograr la anulación de leyes y tratados internacionales, cuestión totalmente ilógica cuando en ninguno de los dos casos (controversias o acciones) se ha establecido un quórum para que la Corte pueda resolver, así que si seguimos lo establecido en el artículo 4° de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación que estipula que "El Pleno se compondrá de once ministros, pero bastará la presencia de siete miembros para que pueda funcionar, con excepción de los casos previstos en el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, fracción I penúltimo párrafo y fracción II, en los que se requerirá la presencia de al menos ocho ministros".
El absurdo estriba en las siguientes cuestiones, la primera es que para que la anulación de un tratado tenga efectos generales deberán votar por lo menos ocho miembros (algo excesivo si se considera que en todos los demás casos las decisiones se toman por mayoría relativa), pero el artículo establece que para solamente sesionar deberán estar presentes ¡ocho ministros! Forzosamente entonces, la anulación o no de un tratado deberá tomarse por unanimidad de votos en caso de contar con el quórum que establece el artículo 4° mencionado.
Ahora bien, si 7 ministros se presentan y consideran que un tratado contraviene a la constitución no podrán dar efectos generales a su decisión, lo que es peor, no podrán votar y ni siquiera sesionar.
Se establece que habrá efectos generales en caso de que se reúnan ciertos requisitos (de quórum y de votación), a contrario sensu, deberían existir resoluciones que únicamente beneficien a las partes involucradas, cosa que ¡no existe!
Debe existir la posibilidad de que se realice la revisión consititucional por parte de la Corte con el mismo quórum tanto de asistencia como de votación que se establece para todos los demás casos que no se refieren al artículo 105.
Los efectos generales son algo indiscutible, no puede decirse que un tratado es anticonstitucional para unos y para otros no, la norma o contraviene a la Constitución o no la contraviene, no existen los intermedios, por tanto debe exigirse que desaparezca ese apartado del artículo 105 en cualquiera de sus fracciones.
Definitivamente hace falta aún mucho por hacer en esta materia, pero se puede ir avanzando y considero que lo anteriormente mencionado son algunos avances que se pueden ir dando para consolidar un país con mayor seguridad y mejores leyes.