En sintesis para la aplicación del proceso legislativo y la técnica legislativa en los trabajos parlamanetarios del Congreso de la Unión será necesario que se cuente con cuerpos de apoyo técnico parlamentario y también en el órgano técnico y en concordancia con el estatuto de la organización técnica y administrativa del servicio de carrera de la Cámara de Diputados aprobado el pasado 26 de abril del 2000.

La integración de las comisiones se realiza principalmente conforme a tres principios, el primero de proporcionalidad, el segundo, de pluralidad y el tercero, de oportunidad política.

En teoría, las comisiones realizan el trabajo técnico legislativo.

Las comisiones en la Constitución

La Constitución hace mención a distintas comisiones parlamentarias de diversa naturaleza: de comunicación entre una y otra Cámara (artículo 77, fracción II ); de continuidad y vigilancia de los trabajos parlamentarios; la Comisión Permanente, que funciona durante recesos del Congreso ( artículo 78 ); las Comisiones de Investigación que tienen por objeto indagar sobre el desenvolvimiento de la APF paraestatal (artículo 93, en relación con el 90 ); la Comisión de Vigilancia que revisa el funcionamiento de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados, y que fiscaliza la gestión financiera de la APF ( artículo 74, fracción II ).

Existen comisiones que tienen su integración fija y sujeta a prescripción normativa.

Las comisiones pueden clasificarse de acuerdo a los siguientes criterios; primero, por su creación: por ministerio de ley y por acuerdo del pleno; segundo, por su permanencia, para toda la legislatura -ordinarias- o transitorias -especiales- en tanto se resuelve el objeto por el cual fueron creadas, el tercero, por la materia que conocen: administrativas, de gobierno cameral, de funcionamiento interno, de estudio y consulta respeto al régimen y prácticas parlamentarias, de investigación, jurisdiccionales, y de cuarto, por el número de integrantes -determinado, determinable e indeterminado.

Las comisiones, en cuanto a su tiempo de duración, se distinguen en:

1 Comisiones especiales o transitorias. En ambas Cámaras son de investigación y jurisdiccionales: las primeras se crean para conocer el funcionamiento de la APF paraestatal, aunque de hecho también para cualquier asunto de interés público, y las segundas conocen sobre la probable responsabilidad de los servidores públicos.

Respecto a la materia que conocen, existen los siguientes tipos de comisiones:

1. Administrativistas o administrativas. Tienen por objeto de estudio una materia de la administración pública; así, Agricultura y Ganadería; Silvicultura y Recursos Hidraúlicos; Comercio; Fomento Industrial; Comunicaciones y Transportes; Ecología y Medio Ambiente ; Cultura; Ciencia y Tecnología; Pesca; Turismo; Trabajo y Previsión Social, entre otras.

2. De funcionamiento interno. En la Cámara de Diputados, la Comisión permanente de Dictamen Legislativo -en sesiones-; en la Cámara de Senadores, la Comisión de Estudios Legislativos -en sesiones- y, en sesión conjunta de las Cámaras, las Tres comisiones de cortesía que se integran para acompañar y recibir al Ejecutivo federal cuando concurra al recinto parlamentario.

3 De estudio y consulta respecto al régimen y prácticas parlamentarias. En la Cámara de Diputados, la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias, y en la Cámara de Senadores, la Comisión de Reglamentos y Prácticas.

Un caso especial: las comisiones legislativas, el dictamen y el voto particular.

La Comisión de Estudios Legislativos y la de Dictamen Legislativo en su respectiva Cámara se dividen en ramas o secciones para estar presentes en la formulación de dictámenes de las comisiones administrativas, ya que resulta imposible que una comisión se reúna con cada una de las comisiones restantes para estudiar un negocio.

El dictamen es formulado por la Comisión que conoce de los asuntos, de acuerdo con la materia. Para emitir su resolución, observa los estudios específicos que existan, las necesidades particulares de las personas a quienes se aplicará la norma jurídica, los sujetos encargados de aplicar la legislación, entre otros.

El dictamen debe ajustarse a la forma prevista por el artículo 87 de RIC; una parte expositiva o justificada del por qué se legisla y la forma en la que se legisla. La segunda parte es propiamente el texto de la norma; proposiciones claras, sencillas, y ordenadas ya sea un libro, títulos, apartados, capítulos, secciones, bases, incisos, fracciones, artículos, párrafos, o de cualquier otra forma.

Después de la parte técnica, en general jurídica y en especial legislativa, se pasa plenamente a una primera fase política, de consensos, de contienda de intereses opuestos y de resoluciones. La dictaminación del negocio debe ser aprobado por la mayoría de votos y, en caso de empate, el presidente de la Comisión cuenta con voto de calidad.

Con independencia de cómo haya sido aprobado el dictamen, con o sin necesidad del voto de calidad, se pueden presentar votos particulares en torno al negocio que se conoce; es decir, los integrantes de la Comisión o cualquier parlamento inconforme con el dictamen podrán exponer consideraciones propias respecto de una determinación adoptada por la mayoría de la Comisión, los primeros, durante el estudio y formulación del dictamen, los segundos, siempre que lo presenten por lo menos un día antes de iniciar el debate en el pleno. Lo anterior en relación con los artículos 44, 48, 75 y 80 de la LOCG.

El RIC enuncia el supuesto general de cinco días, sin puntualizar si serán hábiles o naturales, para que las comisiones estudien y dictaminen los negocios que les remite de acuerdo a su competencia la Mesa Directiva de su Cámara. Cabe señalar que, si el asunto es urgente, deben reunirse los miembros de la Comisión en días no comprendidos en el periodo ordinario de sesiones; es decir, de descanso habitual -sábados y domingos- y días festivos.

La Constitución, en el artículo 72, inciso 1 fija un tiempo de un mes para que se dictamine sobre la iniciativa, pero este se dirige, en primera instancia, al autor de la iniciativa facultándolo a presentarla a otra Cámara y, de manera tangencial, debe significar una sanción a la Cámara, para que deje de conocer el asunto. Para evitar dicha sanción, y, por antomasia, dirigir eficientemente los trabajos camerales, el presidente de la Mesa Directiva debe estar atento al trabajo de las comisiones.

Las Comisiones Legislativas tienen la función de dar seguimiento a las labores del Ejecutivo; elaborar propuestas de Ley y recibir iniciativas, las estudian, las aprueban en Parte o Completas, o las adicionan o las rechazan.

La no-reelegibilidad contribuye a un perfil inexperto y de baja de calidad profesional de los diputados. Por un lado, la insuficiente experiencia es resultado directo de la prohibición para hacer una carrera parlamentaria de largo plazo -la mayoría de los nuevos diputados de cada legislatura son políticos sin experiencia legislativa-. Por otro lado, la no reelegibilidad disminuye el atractivo de la Cámara como un espacio de influencia y de desarrollo profesional. En consecuencia, Cámara atrae a políticos menos competentes de aquéllos reclutados en el Poder Ejecutivo.

Si las mayores motivaciones no se acompañan de un perfil más expreriementado y competente de legisladores, el Congreso Mexicano tendrá mucha voz pero pocos recursos técnicos y profesionales para influir sobre la política pública y controlar con eficacia las acciones del gobierno.

Una constante preocupación es la falta de calidad de las leyes en el quehacer parlamentario; produciendo leyes obligatorias o tardías; o la legislación se vuelve muy especializada.

Por todos estos problemas reales de aplicación se propone que los diputados cuenten con una mayor preparación y para esto se hace necesario la reelección Legislativa de los CC. Diputados; la ampliación del trabajo Legislativo en los Períodos Ordinarios; que haya un mejor trabajo de Análisis en las Comisiones y que se cuente con verdaderos cuerpos de Apoyo Técnico Parlamentario del Servicio de Carrera de la Cámara de Diputados. Que los Diputados que ocupen en esta LVIII Legislatura alguna Comisión de las 27 que se integraran, cumplan con el perfil profesional afin a la Comisión asignada.

En el plano de las instituciones formales, es urgente reformar el artículo 59 constitucional para permitir la reelección consecutiva de diputados y senadores, aunque con límites; revisar las facultades exclusivas y concurrentes de las cámaras, en especial en lo referente a la aprobación del presupuesto; revisar la legislación en materia presupuestal para clarificar las controversias legales; regular mediante un reglamento el funcionamiento de las comisiones de investigación; y para aumentar los recursos tecnológicos y de información de la Cámara.