RESUMEN EJECUTIVO

En el proceso actual de la transición política mexicana que tiene su máxima expresión en las elecciones del 2 de julio de 2000, dos aspectos cobran una relevancia fundamental en los próximos años: la alternancia política en el gobierno (después de 71 años de hegemonía priísta) y la conformación de un Congreso plural, especialmente en la Cámara de Diputados. Bajo esta perspectiva, en este trabajo nos proponemos cumplir dos objetivos. El primero consiste en realizar una revisión y actualización de la normatividad, estructura y organización interna de la Cámara de Diputados tomando en cuenta las modificaciones que introduce la nueva Ley Orgánica del Congreso General aprobada en el mes de septiembre de 1999. En segundo lugar, a partir de esta revisión nos proponemos responder a la siguiente pregunta ¿es la estructura interna de la Cámara de Diputados coherente con la representación plural que se impondrá a partir de la instalación de la nueva legislatura el primero de septiembre de 2000?

La propuesta específica, tomando en consideración los dos objetivos señalados, establece que es necesario el fortalecimiento de la Cámara de Diputados (y en general del Poder Legislativo) respecto al poder Ejecutivo. Para ello, la Cámara de Diputados que se instalará a partir de septiembre de 2000 necesita atender cuatro aspectos de la agenda política legislativa : 1) la revisión y modificación de la normatividad interna que rige la estructura, organización y funcionamiento del órgano legislativo; 2) el ejercicio efectivo de las funciones de la Cámara de Diputados e incluso, la extensión de sus facultades; 3) la revisión y limitación de las facultades constitucionales y metaconstitucionales del Poder Ejecutivo; 4) El fortalecimiento de la Cámara de Diputados (y la de Senadores) no sólo debe orientarse al equilibrio de poderes y la función de control, sino extenderse a la búsqueda de la estabilidad y la gobernabilidad en el Congreso General y en la gestión gubernamental.

Propuesta específica: el necesario fortalecimiento de la Cámara de Diputados asegurando la gobernabilidad democrática:.

Llegamos a la parte propositiva de nuestro trabajo: ¿la estructura interna, vista con anterioridad, es coherente con la nueva representación plural que se impondrá en la Cámara de Diputados a partir del primero de septiembre de 2000? En términos generales podemos decir que la normatividad y estructura interna de la Cámara de Diputados si permite la representación plural. Aunque pudiera objetarse que su constitución orgánica favoreció la hegemonía de un solo partido y por ende la ausencia de una oposición real en el órgano legislativo, la relevancia del voto ciudadano del 2 de julio de 2000 ofrece una oportunidad histórica para que la Cámara de Diputados reivindique y asuma las facultades que durante décadas se vieron limitadas por la hegemonía del Poder Ejecutivo. El sistema político mexicano ha cambiado. El hiperpresidencialismo que caracterizó a nuestro país y la hegemonía de un solo partido está cediendo su lugar a la alternancia política y a la representación plural de los intereses.

El PAN ha ganado la presidencia de la República, así como la mayoría relativa en la Cámara de Diputados. Los diputados panistas obtendrán el dominio de los órganos más importantes de la Cámara de Diputados: la Presidencia de la Mesa Directiva, la Junta de Coordinación Política y la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos. De igual manera, el PAN tendrá una fuerte influencia en el trabajo de las Comisiones. No obstante, este partido se enfrentará a la naciente oposición priísta. Por otra parte, el PRD, pese a su menor porcentaje de representación en la Cámara, quizás se convierta en el "fiel de la balanza". Existen una variedad de combinaciones que pueden presentarse en el proceso legislativo: la alianza entre PAN y PRI para la aprobación de algunas iniciativas de ley; la alianza del PRI y del PRD o la del PAN y el PRD, además de contar la participación de los partidos minoritarios (PVEM, PT y los que consiguieron representación de diputados por parte de la Alianza por México encabezada por el PRD). Independientemente de las distintas combinaciones, un fenómeno relativamente nuevo se presenta en nuestro país: el de la discusión y la negociación de las iniciativas de ley entre distintas ofertas políticas (hecho que empezó a cobrar importancia, especialmente a partir del año de 1997 cuando el PRI pierde la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados). Dadas estas circunstancias, es necesario puntualizar que la discusión de las iniciativas no debe tener como objetivo el bloqueo del trabajo legislativo sino la búsqueda de acuerdos que aseguren la gobernabilidad democrática tanto en la Cámara de Diputados como en la gestión de gobierno del Ejecutivo.

Existe una mayor relevancia de la Cámara de Diputados sobre la de Senadores por la amplitud de sus facultades: en especial resaltan las de la aprobación del presupuesto de egresos de la federación. En el nuevo contexto de pluralidad política en las Cámaras y especialmente en la de Diputados, la relación entre los poderes Legislativo y Ejecutivo necesita redefinirse. La transición política en México tiene un momento culminante y simbólico en la alternancia partidista que se efectuará a partir del primero de diciembre de 2000. La posibilidad de la alternancia es una condición de la democracia, sin embargo, esta alternancia puede carecer de contenido si no visualizamos un nuevo contexto en el que el hiperpresidencialismo quede desterrado como conducta y herencia política. En este sentido, el fortalecimiento del poder Legislativo y en especial de la Cámara de Diputados es insoslayable. Este ejercicio deberá ser continuo y permanente. La nueva Legislatura que se instalará a partir del primero de septiembre de 2000 necesita atender diversos temas que cobran importancia en la agenda política conducente a reforzar el poder legislativo frente al poder Ejecutivo. Podemos señalar cuatro tareas fundamentales: 1) la revisión general y la modificación del marco normativo de la Cámara de Diputados; 2) el ejercicio real de las funciones legislativas de la Cámara de Diputados y una posible extensión de sus facultades; 3) la revisión y limitación de las atribuciones de las facultades constitucionales y metaconstitucionales del Poder Ejecutivo; 4) las relaciones entre Legislativo y Ejecutivo no sólo se deben orientar al equilibrio de poderes y la función de control; necesitan incorporar a la cooperación y la gobernabilidad como metas que contemplen y resuelvan anticipadamente aquellas situaciones que generen "parálisis" legislativa o gubernamental

1)La revisión general y la modificación de la normatividad interna de la Cámara de Diputados en tres documentos básicos: La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, La Ley Orgánica del Congreso General y el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General. Aunque hemos mencionado que la normatividad y la organización internas de la Cámara sí permiten la representación plural de los intereses, es importante introducir reformas que contribuyan a su mejor funcionamiento. En este sentido, algunos analistas como Miguel Carbonell, Susana Pedroza y Diego Valadés han examinado múltiples y variados temas. Nosotros señalamos entre otros:

Modificar los requisitos de elegibilidad. Especialmente en lo referente a la edad para desempeñar el cargo de legislador. Existe, como ha señalado Susana Pedroza, una incongruencia entre la edad para votar y ejercer la ciudadanía (a los 18 años) y la edad mínima para acceder a la diputación (21 años). Los argumentos para esta discriminación no son establecidos en la ley orgánica, por lo que los criterios para la elección deben adecuarse a la aprobación de la capacidad del posible representante para desempeñar su función y no de un límite arbitrario relacionado con su edad.

Posibilitar la reelección continua de los legisladores (medida que debe extenderse a la Cámara de Senadores). La reelección, como se sabe es permitida siempre y cuando no sea de manera inmediata. Sin embargo, la reelección continua, como algunos analistas han mencionado (Carbonell, Valadés y Pedroza), permitiría la profesionalización de los diputados y senadores y coadyuvaría a la continuidad del trabajo legislativo. Por otra parte, los representados podrían evaluar y ejercer su función de control sobre sus representantes. La reelección inmediata permitiría un mayor contacto de los legisladores con sus representados (y no sólo con el partido al que pertenecen), y por ende la rendición de cuentas (accountability) de los primeros frente a los segundos. El buen desempeño puede ser gratificado con el refrendo de la diputación, así como la inadecuada gestión sancionada con el voto de castigo y la no ratificación en el cargo legislativo.

La profesionalización del trabajo legislativo. Es una exigencia la capacitación del legislador para atender los problemas nacionales. No se trata de establecer mecanismos de exclusión en función de los niveles de escolaridad, oficio, edad o género. La Unidad de Capacitación y Formación Permanente contempla la actualización y especialización de los integrantes de los servicios parlamentario y administrativo-financiero (los funcionarios del servicio civil de carrera); sin embargo la ley orgánica es vaga en cuanto a hacerla extensiva a los legisladores. En este sentido, La profesionalización del legislador también debe contemplar la capacitación permanente con el fin de lograr un nivel aceptable de homogeneización de conocimientos y aprendizaje de herramientas técnicas que faciliten el trabajo legislativo (cursos propedeuticos, seminarios y diplomados generales y específicos con carácter obligatorio).

Reglamentar los procedimientos internos de carácter democrático en los grupos parlamentarios Aunque la nueva ley orgánica exige para el registro de los Grupos Parlamentarios un estatuto que norme su funcionamiento interno, en la práctica la actuación de los partidos políticos dentro de la Cámara no siempre es democrática. Por ejemplo, la Ley Orgánica establece que el Grupo Parlamentario es el conjunto de diputados según su afiliación de partido, a efecto de garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas en la Cámara; sin embargo es bien sabido que la disciplina partidista que imponen los líderes parlamentarios a sus miembros de partido, inhibe la libertad de expresión, el derecho a los votos particulares y por ende constituye una violación a los derechos humanos. Sin duda alguna es un tema complicado ya que los partidos políticos procuran evitar el trasfugismo partidista y la compra de votos. No obstante, la coerción de las ideas y la imposición de la "línea " política a seguir no es un mecanismo democrático en un nuevo espacio representativo y plural. Para evitar estas dificultades, los Grupos Parlamentarios podrían promover la discusión intensa, la búsqueda de consensos y la posibilidad de que en algunos aspectos, el diputado ejerza efectivamente su voto particular sin claudicar o abandonar los principios generales de su partido.

La necesaria extensión del periodo de sesiones. Como debe recordarse, el Congreso se reúne a partir del 1o. de septiembre de cada año para celebrar un primer periodo de sesiones ordinarias (que generalmente se extiende hasta el mes de diciembre) y a partir del 15 de marzo de cada año para iniciar un segundo periodo de sesiones ordinarias (que generalmente se extiende hasta el mes de abril). El trabajo legislativo en el Congreso tiene una duración aproximada de 5 meses (muy breve en nuestra consideración). Durante los recesos una Comisión Permanente integrada por 37 miembros, 19 diputados y 18 senadores, es decir una representación del 6% aproximadamente, asume las funciones generales del Congreso. En concordancia con la doctora Susana Pedroza, consideramos que la atención y solución de los distintos temas nacionales no puede ser delegada a una Comisión Permanente, que cuenta con un mínimo nivel de representación popular. La extensión del trabajo legislativo por parte del la Cámara de Diputados (y la de Senadores), además de facilitar el seguimiento del desempeño de las funciones del Ejecutivo (quien por cierto labora durante todo el año), también redituaría en la profesionalización del legislador.

La redefinición y reagrupamiento de los temas que atienden las comisiones de trabajo, así como la creación de nuevas comisiones. Por ejemplo, la comisión ordinaria referente a la Reforma Agraria podría integrarse a la Comisión sobre Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural; las comisiones de atención a Grupos Vulnerables, así como la de salud y seguridad social a la comisión de Justicia y Derechos Humanos. Por otra parte, podrían crearse comisiones ordinarias o extraordinarias que atiendan problemas como el de Chiapas, el del Narcotráfico, entre otros.

El fortalecimiento del poder Legislativo y fundamentalmente de la Cámara de Diputados no sólo debe contemplar la modificación del marco jurídico que rige a su estructura y organización internas. También debe contemplar el ejercicio real de sus funciones legislativas (durante décadas postergadas) y una posible extensión de sus facultades (en especial aquellas relacionadas con la función de control). En opinión de Miguel Carbonnel las atribuciones del Congreso General no fueron diseñadas por la Constitución de 1917 para controlar al Presidente, sino para estar subordinadas a un Ejecutivo hegemónico y Presidencialista. Para revertir esta tendencia, por ejemplo, la Cámara podría afianzar su función de control solicitando la comparecencia del Presidente como parte de la rendición cuentas o haciendo más accesibles los requisitos para el juicio político.

Para el fortalecimiento de la Cámara de Diputados (y la de Senadores) es necesaria una revisión y limitación de las atribuciones de las facultades constitucionales y metaconstitucionales del Poder Ejecutivo. Todo ello, no con el fin de que se revierta la situación histórica de un Ejecutivo omnipotente y un Legislativo debilitado por la de un Ejecutivo subordinado y un Legislativo sobredimensionado. Ambos poderes necesitan conservar áreas especificas de competencia que les permitan desempeñar sus funciones con libertad y contar con canales apropiados para la cooperación, para evitar las tensiones irresolubles. Por ejemplo, la Cámara de Diputados podría legislar en torno a la aprobación de una partida provisional de recursos financieros que facilite la gestión del Ejecutivo en tanto se discuta y se apruebe la propuesta de Egresos de la Federación. Otra opción es que mientras se aprueba el presupuesto, siga vigente el anterior. En lo que respecta a las iniciativas de ley enviadas por el Ejecutivo son sugerentes las propuestas del Doctor Valadés: a) que el envío de las iniciativas del Ejecutivo al Congreso cumpla un tiempo determinado para su examen; b) que el envío de iniciativas del Ejecutivo sean en bloque para permitir su aprobación en lo general y puedan discutirse en lo particular.

Finalmente, si, por una parte, uno de los objetivos de las relaciones entre Legislativo y Ejecutivo es el equilibrio de poderes y la función de control, por otra parte, la cooperación y la gobernabilidad deben ser metas que contemplen y resuelvan anticipadamente aquellas situaciones que generen "parálisis" legislativa o gubernamental. Una propuesta general debe incorporar a la negociación y el consenso como parte fundamental de la gobernabilidad democrática, evitando la exclusión de las propuestas per se. Habituarnos a procesar las diferencias a través del diálogo y la concertación como práctica política es una condición indispensable para rebasar la herencia de la imposición o sumisión que caracterizó las actividades de los legisladores en la mayor parte del siglo XX.