CONFERENCIA MAGISTRAL 2

MTRO. MAURICIO REYES LOPEZ
CABILDEO EN LA DIVISION DE PODERES

El C. Damas y caballeros, a todas la personas que nos hacen el favor de acompañarnos esta tarde para realizar la Segunda Conferencia Magistral dentro del programa de actividades del Último Seminario de Derecho Constitucional y Parlamentario.

En esta ocasión permítanme presentarles a quienes en esta tarde nos acompañan en esta Mesa el maestro Mauricio Reyes López, quien es jefe de la Unidad de Enlace con el Congreso de la Unión, de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público; nos acompaña el doctor y diputado Jaime Miguel Moreno Garavilla; nos honra con su presencia el diputado Samuel Maldonado Bautista, miembro de la Comisión de Estudios Legislativos de la Cámara de Diputados; el diputado Enrique Ibarra Pedroza, Presidente de la Comisión de Estudios Legislativos de la Cámara de Diputados.

Y para dar inicio a este breve acto le solicito al señor diputado Ibarra Pedroza dirija un mensaje, si es tan gentil.

>EL C. DIP. ENRIQUE IBARRA: Muchas gracias a todas y a todos ustedes que nos acompañan; muchas gracias, señoras y señores legisladores que están presentes y que han estado participado también en este Seminario de Derecho Constitucional y Parlamentario en nuestro país.

Me da mucho gusto estar acompañando a quienes van a exponernos sus puntos de vista, sus luces y su talento en temas tan fundamentales como es el órgano legislativo y la evolución constitucional que correrá a cuenta de nuestro compañero diputado Jaime Miguel Moreno Garavilla, y también el cabildeo en la división de poderes, un tema de creciente actualidad y vigencia en nuestro diseño funcional y operativo, constitucional, a cargo del maestro Mauricio Reyes López que como ya se dijo aquí, es el jefe de la Unidad de Enlace con el Congreso de la Unión, de parte de una de las áreas más sensibles e importantes en la vida de nuestro país, como es el de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público. Ellos dos, Moreno Garavilla, compañero nuestro, destacado legislador, y el servidor público de esa área administrativa, ya mencionada, Mauricio Reyes López, nos van a dar sus puntos de vista sobre esos dos temas, en lo que estoy seguro será enriquecedor en esta secuencia del seminario que sobre Derecho Constitucional y Parlamentario, ha convocado y está realizando con la valiosa participación de todas y de todos ustedes la Comisión de Estudios Legislativos de esta Cámara.

Me da mucho gusto también que nos este acompañando un compañero diputado nuestro, del partido de la Revolución Democrática, como es el diputado Samuel Maldonado, quién no sólo es miembro de esta Comisión de Estudios Legislativos, sino que es un activo participante en la misma.

EL C. Muchas gracias. Si fuera tan gentil, le pediríamos al señor diputado Samuel Maldonado Bautista, nos haga favor de dirigir un mensaje, si fuera tan amable.

EL C. DIP. SAMUEL MALDONADO BAUTISTA: Muchas gracias, José Luis Herrera. A mí me da mucho gusto estar con ustedes porque indiscutiblemente esta es una culminación de un trabajo que ha reunido a muchísimos elementos en toda la República Mexicana que tienen en algún aspecto alguna controversia acerca de si hay necesidad de cambiar la Constitución parcialmente, como se ha venido realizando durante estos 90 años casi, o si realmente merece exclusivamente un respeto irrestricto a la forma como está actualmente editada o bien si es también conveniente el llamado a un nuevo constituyente para hacer una revisión todavía más profunda sobre el tema que nos toca en esta mañana.

La situación creo que de cualquier manera es importante porque nos permite continuar aprovechando las experiencias constitucionalistas, nos permite analizar el panorama nacional y nos permite seguir observando la Constitución Política de la República Mexicana.

Este seminario es el último, como ya se ha indicado, de este, yo diría que de 1999, porque el año 2000 comienza, el siglo siguiente comienza no en el año 2000, sino hasta el término del año 2000. Pero en fin, muchisimas gracias a todos ustedes y mis felicitaciones a los organizadores de este evento.

El C….Muchisimas gracias al señor diputado Samuel Maldonado y al señor diputado Enrique Ibarra por sus palabras.

La Lic. Monreal: Buenas tardes. Vamos a dar inicio con el tema:
"Cabildeo en la División de Poderes" con el maestro Mauricio Reyes López".

Voy a dar una síntesis curricular del maestro Reyes López: Mauricio Reyes nació en la ciudad de México en septiembre de 1961; obtuvo la licenciatura en relaciones internacionales en el Colegio de México y la maestría en la misma especialidad en la universidad de Cambridge.

n el sector público ha ocupado entre otros, los cargos del Oficial Mayor de la Secretaría de Programación y Presupuesto, coordinador de asesores del Director General de Comunicación Social de la Presidencia de la República; Director General en la Secretaría Técnica del gabinete de Política Exterior; asesor para asuntos internacionales del jefe de la oficina de la presidencia de la República, Director en jefe par la cooperación Internacional, de la Secretaría de Relaciones Exteriores; Oficial Mayor de la propia cancillería.

Desde enero de 1998 ocupa el cargo de jefe de la Unidad de Enlace con el Congreso de la Unión de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Adelante maestro.

EL C. :Muchas gracias. Diputado Enrique Ibarra Pedroza, presidente de la Comisión de Estudios Legislativos. Señor diputado Samuel Maldonado y diputado Jaime Moreno Garavilla. Señoras y señores diputados, señores senadores que nos acompañan. Señores funcionarios de Cámara. Señoras y señores.

Agradezco cumplidamente la invitación de la Comisión de Estudios Legislativos para dialogar con ustedes el día de hoy sobre el tema del cabildeo en México. Estoy seguro que esta actividad será más importante en nuestro país como manifestación de la normalidad democrática pero también como reflejo de fortalecimiento del Poder Legislativo.

Venir al Congreso a hablar del cabildeo frente a los legisladores, sus colaboradores y los funcionarios de Cámara no es una tarea fácil. Yo aspiro a que sea una invitación a la reflexión sobre este tema desde el punto de vista de un funcionario del Poder Ejecutivo encargado de promover esta interlocución.

Dos primicias políticas fundamentales del estado moderno, que son la división de poderes y el sistema representativo, son fuentes principales de las que provienen la construcción del cabildeo. La división originaria de la división de poderes ya desde Mostesquieu, elaboraba escenarios políticos de colaboración recíproca, en los que las funciones estatales distaban de ser puras, es decir, el estado moderno no podría desarrollarse con tres poderes rígidamente encerrados en sus atribuciones exclusivas, por el contrario entre los poderes existe una basta e intrincada red de comunicación así como un intercambio institucional información de la más diversa índole.

La división de poderes atribuye a las Cámaras del Congreso facultades exclusivas para el diseño y seguimiento de ciertas políticas públicas, en algunos casos el Ejecutivo propone y después aplica, en otros sólo las ejecuta después de haber sido propuestas, discutidas y aprobadas por el Legislativo.

En todo caso la administración pública requiere de la aprobación parlamentaria para el ejercicio y ejecución de diversas medidas de alcance nacional, desde programas específicos hasta toda una política pública.

Los ciudadanos al depositar en sus representantes o legisladores la gestión de sus intereses ante el Estado, retienen para sí el derecho a la rendición de cuentas.

Este privilegio que el votante se reserva, lo posibilita para acercarse en forma directa a su diputado o senador para demandar información o para impulsar o tratar de detener ciertas medidas por considerar que así conviene a sus intereses. Es en esta dinámica que el Congreso asume su doble función, legislación y control por un lado y representación popular por otro.

Así parece el cabildeo genérico, aquí están los ciudadanos como los agentes del Poder Ejecutivo, procuran insertarse en el proceso de toma de decisiones para lograr un resultado favorable a sus proyectos particulares o a su percepción política de ejecución federal de algún objetivo programático.

El término cabildeo proviene, según la fuente que se prefiera atender de una de dos vertientes, del sustantivo cabildo como la reunión de la comunidad a la cual se acerca el ciudadano para influir en las decisiones o de una solución libre del término ingles loby, cuyo significado literal como es sabido, sería algo así como sala de entrada, recepción o vestíbulo.

El uso del término loby subsiste en la lengua inglesa y al parecer surge del sitio en que los cabilderos esperaban a los legisladores para abordarlos y plantearles sus inquietudes, pues no podían ingresar a los recintos parlamentarios. Ahora la palabra loby se ha convertido en un verbo en el idioma inglés, verbo cuyo significado implica la actividad de buscar influenciar a los legisladores para la aprobación, reforma o derogación de leyes.

Puede decirse que el cabildeo es la capacidad para alcanzar un cambio específico en un programa o proyecto gubernamental, en todo caso se trata de la capacidad de influir en un actor con poder de decisión.

En las leyes de Estados Unidos, que son las más elaboradas en esta materia, los contactos de cabildeo incluyen cualquier comunicación oral o escrita frente a la formulación, modificación o adopción de legislación federal, incluyendo por cierto a las propias iniciativas. Incluye también cualquier comunicación relativa a las reglas, regulaciones, decretos, programas o políticas federales así como cualquier posición internacional asumida por el gobierno de los Estados Unidos.

Hay algunas excepciones en caso de que se tenga que presentar comunicaciones con motivo de investigaciones o testimonios judiciales.

El resultado último del cabildeo es la negociación, el alcanzar un punto en el cual las dos partes ganen o al menos convencer que las dos partes ganan, es decir, se trata de alcanzar el máximo posible respecto al fin que busque, y a la vez convencer a la otra parte de que es el mejor resultado posible para los dos: es fortalecer la cooperación.

Al final de cuentas, se busca que las dos partes involucradas, pasen a una mejor situación, convencidos que no pueden estar mejor de lo obtenido y sin que esta mejoría empeore la posición de terceros.

Desde nuestro punto de vista lo institucional ha sido una herramienta que coexiste, que puede coexistir con los principios de representación política desde la división de poderes, en razón de la necesidad que surge de lograr entendimientos entre los representantes de la nación, que tienen a su cargo el desempeño de las funciones que tradicionalmente se han identificado como integrantes del poder público.

Se ha planteado que mientras exista competencia entre distintos grupos de interés sobre las políticas públicas, la representación democrática no se vea afectada, es decir, el pluralismo de intereses no es antidemocrático ni afecta la representación de los intereses de la mayoría, sin embargo es necesario que cumpla los siguientes requisitos.

En primer lugar, el proceso de influencia de los grupos de interés sea capaz de generar políticas que vayan de acuerdo con el interés público más que con el interés de alguna fracción o grupo particular.

En segundo lugar, el proceso de influencia de estos grupos debe ser imparcial ante los intereses presentes o potenciales de la comunidad.

En tercer lugar, la influencia de los grupos de interés debe ser complementaria al proceso de representación popular directa no un sustituto de esta.

Si alguno de estos requisitos no se cumple, si se corre el riesgo de que el gobierno se convierta en instrumento de algunos cuantos grupos, poniendo en peligro la representación democrática.

Quisiera ver por un momento sobre el cabildeo en los Estados Unidos, porque se trata sin lugar a duda del país en el que estas actividades han alcanzado un nivel más sofisticado.

En Estados Unidos esta actividad está protegida y regulada bajo la ley de difusión del cabildeo promulgada en el Congreso de 1995, bajo el amparo de la primera enmienda a la Constitución de aquel país, que establece la libertad de expresión, de prensa, y el derecho de petición del pueblo.

La ley obliga a este tipo de prestadores de servicios a registrarse ante el Departamento de Justicia y ante el funcionario equivalente al oficial Mayor de cada Cámara.

En los registros del Departamento de Justicia con corte al 30 de septiembre, existían cerca de 70 mil empresas e individuos dados de alta para el desarrollo del cabildeo. Las reglas en aquel país obligan a las empresas del loby a reportar periódica y detalladamente sus actividades así como sus ingresos.

La industria del cabildeo, realmente le podemos llamar industria, en los Estados Unidos es de dimensiones impresionantes. Se trata de una actividad que ha venido creciendo dramáticamente en las últimas tres décadas, los datos concretos, los datos duros, varían substancialmente de acuerdo con las fuentes y la medición que se hace de la actividad del cabildeo.

e acuerdo con cálculos conservadores que nosotros encontramos, difundidos en julio por Center for Polical de Washington, que es un estudio dedicado a los actores políticos, en 1988 el gasto en cabildeos sobre el Congreso Federal de Estados Unidos fue de 1,400 millones de dólares. De acuerdo con este mismo Centro en 1998 había alrededor de 40 cabilderos por legislador.

Ahora bien, estudios menos conservadores, como el realizado por la organización Flast Tack y que aparece abrir más el espectro del cabildeo, es decir, no restringiéndole solamente al Congreso Federal sino también al Ejecutivo Federal y a los ejecutivos y legislativos estatales, señalan que cada año se gasta la cantidad de 8,400 millones de dólares en los Estados Unidos en esta actividad.

Por otro lado, ¿quién cabildea en Washington?, ¿quién cabildea al Congreso de los Estados Unidos? La respuesta es: literalmente todo el mundo.

Uno de los principales cabilderos es el Poder Ejecutivo norteamericano, en cada dependencia, empezando por la Casa Blanca hay una unidad de enlace con el Congreso. También cabildean al Congreso Federal de los gobiernos estatales e incluso municipales, buscando dólares federales para construir carreteras, sistema de infraestructura y otros pleitos federales, inclusive para apoyar la asignación de recursos federales a empresas que crean fuentes de empleo a nivel local.

En muchos casos el cabildeo se hace directamente, pero en otros se contratan a las grandes firmas especializadas con sede en Washington, muchas de las cuales reclutan a exfuncionarios del más alto nivel y a exlegisladores, para fortalecer sus sistemas de operación política.

También buscan influir al Congreso las grandes corporaciones privadas, los bancos recurren especialmente a esta práctica, las grandes organizaciones nacionales que no sólo ejercen estabilidad en Washington sino en las capitales de los estados como las Cámaras de Comercio, la Asociación Nacional de Rifle, la de Médicos, la Asociación Nacional de Manufactureros, etc., también organizaciones sindicales, organizaciones no gubernamentales y también desde luego empresas y gobiernos extranjeros.

Según una publicación quincenal especializada en este tema, de las empresas y gobiernos extranjeros, esta modalidad del loby refleja también un gran crecimiento. Se dice que actualmente cerca de 900 firmas e individuos tratan de generar influencia a favor de los intereses de sus contratantes extranjeros.

Al convertirse los Estados Unidos en factor para muchos asuntos de política exterior de muchos países, éstos acuden a los calbilderos de Washington para establecer, defender o comunicar su posición sobre determinado asunto.

El hecho de que todas organizaciones políticas, económicas y sociales de relevancia, sin distinción de ideología u orientación política recurran al calbildeo en Washington, ha provocado que se deje atrás aquella idea de que esta era una práctica de complicidad de los grupos en el poder que negociaban sus intereses de manera secreta; por el contrario, se trata de una práctica legítima, transparente, abierta a los ojos de quien las quiera ver, que generalmente es el opositor a la medida que se cabildea y que seguramente recurrirá a la misma práctica.

Cómo se calbildea en Washington? Se hace de muy distintas maneras. Desde luego primero buscando directamente a los congresistas a su equipo de asesores, estableciendo contacto con ellos a través del teléfono, personalmente, del correo, del fax, del correo electrónico. Son muchas las historias que hablan de los congresistas estadounidenses llenos de cartas en sus oficinas o con las computadoras bloqueadas por la cantidad de correo electrónico que reciben.

Se cabildea participando en foros organizados por las comisiones de las Cámaras, organizando campañas de difusión, manifestaciones en los distritos electorales de los congresistas, constituyendo alianzas con otras organizaciones afines, utilizando los medios de comunicación nacionales, pero sobre todo los medios de comunicación local, que son los que influyen en las decisiones de los electores en Estados Unidos.

Estos medios se utilizan a través de la publicación de cartas al editor, del contacto con reporteros, de la preparación de artículos de opinión, participando en programas de radio y televisión locales.

La permeabilidad de los legisladores norteamericanos a las intenciones de los cabilderos corre sobre el eje que forman por un lado su interés de permanecer en el cargo, y por otro, la necesidad de aportaciones en dinero o en especie para sufragar los gastos de las campañas electorales, es decir, que la clave en el trabajo del cabildero en Estados Unidos está en la posibilidad que tienen los legisladores de reelegirse.

Ahora bien, en México ¿qué está pasando? El fenómeno de cabildeo ha empezado a desarrollarse en nuestro país, sobre todo en el último lustro, pero el detonador principal ha sido sin lugar a dudas, el nuevo equilibrio político derivado de las elecciones federales de 1997 y que condujo a una nueva composición en la Cámara de Diputados.

La importancia que siente el Congreso ha provocado que tanto en los sectores económicos y sociales como en el Poder Ejecutivo, se hayan creado instancias de interlocución con el Congreso de la Unión y a que se multipliquen las actividades del cabildeo. En esta misma legislatura hemos visto la actividad de diferentes grupos de interés, desde los patronales hasta los sindicales, pasando por organizaciones no gubernamentales, todos ellos buscando una interlocución con los distintos grupos parlamentarios para hacer prevalecer sus posiciones.

Por otro lado, en el caso del cabildeo como especialidad de la iniciativa privada se conoce por lo menos la existencia de cuatro o cinco empresas que buscan prestar este servicio a corporaciones u organizaciones privadas y sociales, algunas de ellas son filiales de empresas norteamericanas, otras más han sido fundadas por socios mexicanos.

También hemos visto el surgimiento de unidades de enlace en el seno de organizaciones empresariales o representantes de algunas ramas de la industria o del comercio.

En el caso del Poder Ejecutivo Federal, diversas dependencias y entidades cuentan ya con oficinas de enlace con el Congreso de la Unión. Su labor es no sólo darle seguimiento y analizar la parte del trabajo parlamentario que puede generar impactos en el despliegue de sus atribuciones y la consecución de sus objetivos programáticos, sino proveer de información técnica, de calidad y pertinente a los legisladores en lo individual, o a comisiones dictaminadoras para ofrecer apoyos adicionales en su toma de decisiones.

Esta nueva coyuntura política sugirió la necesidad de asumir un nuevo enfoque para fortalecer los puentes formados entre el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión, puentes que permiten cotidianamente contar con una mayor fluidez y certeza en el desahogo de problemas entre estos dos actores, a través de las Secretarías de Estado y las comisiones de la Cámara de Senadores y Diputados.

En México la relación del Poder Ejecutivo con el Legislativo corresponde por ley a la Secretaría de Gobernación. Todas las dependencias que contamos con unidades de enlace, buscamos una coordinación estrecha con esta instancia porque si bien es cierto que más canales de comunicación existan entre los poderes más fluida será la relación, no debe perderse de vista en ningún momento la importancia de la coordinación en las acciones del Ejecutivo.

En este sentido debe quedar claro que son tres aspectos los que deben de desarrollarse en el proceso de cabildeo: La investigación, la negociación y la búsqueda del acuerdo.

La investigación no sólo consiste en el hecho de buscar los canales accesibles y factibles para adquirir y transmitir información relativa al asunto a debate, sino también significa observar el juego político para poder inferir posibles acciones y construir escenarios bajo certidumbre e incluso sin ella.

Por otra para la información es un recurso invaluable para hacer avanzar ciertos elementos de las políticas públicas de las dependencias o entidades que deben sujetarse a la aprobación del Congreso. ¿Por qué esta afirmación? El tamaño de las Cámaras del Congreso mexicano y el sistema de asignación y pertenencia a las comisiones, obligan al legislador a esforzarse por ser especialista en muchos temas; pero cuando un diputado debe pertenecer a varias comisiones, además de estar atento a los trabajos del pleno, atender a sus electores, atender los trabajos de su grupo parlamentario, atender los trabajos de su partido, atender otras ocupaciones relativas a su cargo, necesita un volumen importante de información, misma que con frecuencia obra en las oficinas del Ejecutivo y que nosotros podemos proporcionar.

El juego de la negociación es juego delicado, más cuando se trata de que las dos o más partes involucradas requieren ceder en algunas de sus peticiones para alcanzar el mejor acuerdo para los dos o más actores.

Por eso los parámetros que impulsan a quien cabildea, están entre el beneficio de la cooperación y el costo de que ésta no existe.

Además el cabildeo debe siempre considerar la importancia de no quemar votos porque seguramente después los necesitarás. Es decir, la negociación político-parlamentaria no es un evento aislado, se trata en realidad, ustedes mejor que nadie lo saben, de una serie de negociaciones eslabonadas que se prolongan en el tiempo.

Lo interesante del ejercicio es identificar con rapidez cuál negociación es causa y cuál es efecto de otra, lo que facilita aventajar el trámite con una visión macrogeneral de la gran negociación.

Para mayor abundamiento, una gran parte de los elementos estructurales de la política económica muestra un carácter anual; el Presupuesto de Egresos de la Federación, la Ley de Ingresos, la Miscelánea Fiscal.

Si en un año determinado agotamos recursos y negociadores en ambos lados de la mesa, lo único que habremos logrado es complicarnos a todos los actores, la negociación del año siguiente.

El consenso es un elemento deseable para lograr que cualquier determinación o resultado, tenga la credibilidad necesaria para ser un punto a favor de quien lo logró.

Es evidente que los temas de interés político, económico y social el consenso total difícilmente será posible y más aún, si hablamos de la existencia de al menos cinco fuerzas políticas representadas en la Cámara de Diputados, como es el caso mexicano. En este caso se pretenderá alcanzar una mayoría en la Cámara y en sus comisiones.

No quiero dejar de señalar que cuando se habla de información es obligado incorporar a la ecuación política, la variable medios de comunicación. La tan evidente inserción de los medios en el proceso político actual, hace necesario considerar con seriedad los impactos que en la dinámica del propio debate pueda generar la forma en que presenten a la sociedad las diferentes aristas de la discusión.

Antes de pasar al apartado final, el de perspectivas de la actividad y cabildeo en México, quisiera recapitular los que considero puntos más relevantes. Primero, el cabildeo, sobre todo interinstitucional entre los Poderes de la Unión, será cada vez más importante en los años por venir.

Segundo, la importancia del cabildeo está vinculada estrechamente al fortalecimiento del Poder Legislativo.

Tercero, el cabildeo es la capacidad para alcanzar un cambio específico en un programa o proyecto gubernamental.

Cuarto, la base del cabildeo es ofrecer información técnica, oportuna, de calidad y confiable a quienes tienen en sus manos la toma de decisiones.

Quinto, el resultado último del cabildeo es la negociación, el alcanzar un punto en la cual las dos partes ganan y se subraya la importancia de la cooperación.

Sexto, los tres aspectos que deben desarrollar en el proceso de cabildeo son la investigación, la negociación y la búsqueda del acuerdo.

Séptimo, el proceso de influencia de los grupos de interés que sea capaz de generar políticas públicas, debe ir siempre de acuerdo con el interés de la comunidad en su conjunto y no exclusivamente con los intereses de grupos particulares.

Octavo, la influencia de los grupos de interés debe ser complementaria del proceso de representación popular directa y no su substituto.

Noveno, ...

Ahora bien, las perspectivas:

Es claro que los funcionarios públicos que en el mediano plazo asuman estas labores, serán cada día más parte del proceso legislativo federal. Sus responsabilidades seguramente se irán sofisticando y su desempeño tendrá profesionalizarse, sobre todo atendiendo a la nueva institucionalidad jurídica y política generada al interior de las Cámaras del Congreso.

El cabildeo entre poderes que podríamos denominar "interinstitucional", requiere para rendir frutos: conocimiento, habilidad e información, así como una muy fluida comunicación entre el Ejecutivo y Legislativa; requiere sobre todo, estoy convencido, de un respeto absoluto entre los poderes de la Unión, del reconocimiento pleno a las atribuciones jurídicas y a la representatividad de cada uno de ellos.

Se trata en realidad de una concepción moderna de tramitar los procesos del Estado con una actitud de transparencia democrática para proponer políticas públicas responsables.

El cabildeo desarrollado por el Ejecutivo con otros Poderes de la Unión, en especial con el Legislativo, es expresión inequívoca del fortalecimiento de nuestro sistema democrático y del equilibrio de poderes, de pesos y contra pesos de los factores reales de poder que inciden en el terreno de lo público y que a través del acuerdo se expresan en la realidad política como manifestación de la gobernabilidad.

En lo que se refiere a cabildeo como actividad profesional que represente intereses particulares entre las Cámaras del Congreso, creo que es indispensable que cuente con algunas características como las siguientes:

Debiera pensarse en construirse una normatividad y en caso de ausencia, de un código de conducta que haga las veces de autorregulación de las instancias de cabildeo.

Una adecuada profesionalización de los "cabilderos" para lo cual coadyuvaría mucho en la participación de instituciones educativas que ofrecieran programas en cuyos planes de estudio se abordaran temas del proceso legislativo, de derecho constitucional parlamentario y administrativo, de concertación de análisis político, comunicación social y estrategia política.

Hay que entender que el avance en la profesionalización del cabildeo en México, está vinculado directamente al fortalecimiento del propio Poder Legislativo.

En todo caso, la construcción de una nueva arquitectura institucional en México, deberá considerar ya como una nueva pieza a la figura del "cabildeo".

A final de cuentas, las nuevas relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo tienen que contribuir a la consolidación de lo que es la llamada "normalidad democrática", a un sistema de pesos y contrapesos en el cual hay una responsabilidad plena del Ejecutivo hacia el Legislativo y una relación de respeto entre los dos Poderes, que de manera eficaz y eficiente establezca las bases de la gobernabilidad.

Muchas Gracias.

Vamos a entrar a un periodo de preguntas y respuestas por diez minutos. Las señoritas edecanes nos van a estar apoyando para el que solicite la palabra. Parece que no tenemos preguntas. Por acá, adelante.

Usted hizo mención verdaderamente que la clave del cabildeo en Estados Unidos, radica en la posibilidad de la reelección de los legisladores norteamericanos. Aquí en México tenemos un sistema perverso que impide la profesionalización de los legisladores. Cada tres años ingresamos amateurs, aficionados a la labor legislativa y cuando ya aprendimos, nos prohiben reelegirnos.

Entonces yo le pediría que nos dijera usted su opinión sobre la importancia, la urgencia de ya aprobar la reeleción legislativa inmediata aquí en México.

- EL C. .- Muchas gracias.

Yo, de manera personal, creo que es desde luego un tema que debe discutirse ya plenamente de manera pública, es un tema el cual creo no deberían existir más tabúes, desde mi punto de vista muy personal y yo creo que hay que establecer los foros pertinentes para empezar a discutir el tema de la reelección de diputados y senadores y en su caso también por ejemplo, de presidentes municipales. Es un tema que en la medida en que se vaya alcanzando la normalidad democrática en el país, necesariamente tendrán que atenderse y discutirse y escucharse la opinión de la mayoría de los mexicanos en este caso.

- EL C. DIP. .- La pregunta sería que si el cabildeo, en este caso del Poder Ejecutivo con el Legislativo, ¿se da exclusivamente con los Coordinadores de las fracciones o se da con la totalidad de los legisladores?

EL C. .- Se da con los Coordinadores de las fracciones, se da también con los integrantes de las comisiones; yo puedo hablar del caso específico de la Secretaría de Hacienda, donde nosotros tenemos una relación muy estrecha con los miembros de aquellas comisiones que tienen que ver con los temas económicos, Comisión de Hacienda, la de Programación, la de Vigilancia, pero también tenemos una relación amplia con un buen número de legisladores que no formando parte de estas comisiones, tienen interés en los temas y estamos totalmente abiertos a cualquier tipo de interlocución. En realidad tenemos una amplia gama de intercambios con un muy, muy amplio número de legisladores, no restringimos ni a los Coordinadores ni aquellos interesados en los temas económicos.

EL C. DIP. .-Mi pregunta va encaminada a esto: ¿Hasta qué punto el cabildeo puede imponer una barrera entre la sociedad y los funcionarios o los legisladores, al no tener acceso directo a estas autoridades?

EL C. .- Yo creo que ese es un tema fundamental en el sentido de si nos hacemos la pregunta si el cabildeo obstaculiza, sustituye la representación política como tal. Yo creo que son complementarias y es un hecho que se está dando, es decir lo estamos viendo en esta propia Cámara de Diputados; en las discusiones más controvertidas que ha habido, han participado muy diversos actores apoyando u oponiéndose a determinada medidas. En el caso económico, muy claramente lo vimos en año pasado.

Entonces yo creo que más que un obstáculo a la representación, puede considerarse como un complemento, pero creo que sería sano discutir el que hubiese quizá algún principio de normatividad que impidiera que el cabildeo fuese, por decirlo de alguna manera, un mecanismo exclusivo de aquellos que tienen más posibilidades de acercarse a los diputados o a los senadores que más posibilidades bien económicas, o de movilización, sino que debe mantenerse como una actividad en todo caso a la que se tenga acceso por parte de la mayoría de la población.

Esa sería mi opinión.

EL C. DIP. .-Gracias.

Yo quiero preguntar si a la par de la pregunta que hace el señor diputado con relación a la reeleción de los señores legisladores, en cuanto a la relación de ellos con el personal de Cámara, también sería una cuestión muy importante que estos servidores públicos tuvieran la oportunidad de una mayor colaboración, es decir, de manera casi permanente, mediante la institucionalización del Servicio Civil de Carrera, toda vez que este apoyo generalmente también cambia cada tres años. Entonces se pierde esa capacidad de trabajo, esa enorme experiencia que puede acumularse cuando este Servicio Civil de Carrera, se institucionaliza y da la oportunidad a que mediante el concurso, la oposición que los organismos públicos puedan apoyar de mejor manera a los señores legisladores.

EL C. :Simplemente comentar que me parece que se ha dado ya pasos en este sentido, si no mal recuerdo en la nueva Ley Orgánica que se ha aprobado y son desde mi punto de vista pasos fundamentales y muy importantes para lograr el fortalecimiento del Poder Legislativo.

EL C. :Buenas tardes.

Mi pregunta es en relación, en esta cuestión del cabildeo entre Poder Ejecutivo y Poder Legislativo, en el cual parecería increíble que se tratase de negociar la información, lo cual por cuestión de ley debe de dar el propio Poder Ejecutivo.

Ahora, si esa cuestión del cabildeo tienen que entrar asesores o coordinadores, bueno, ante todo asesores, ¿que tanto valdrá eso? Porque se descuida esa cuestión de que quien debe llevar este cabildeo, debe ser el Poder Legislativo, asesor-coordinador, y un asesor ¿cómo queda esa cuestión y más a nivel de ley?

EL C. :No entendí muy bien pero claramente lo que yo le diría a usted es que la información desde luego no se negocia, está a disposición de los señores legisladores. Lo que nosotros hacemos es proveerla en la medida que lo estén solicitando de acuerdo con la legislación.

Ahora, en lo que se refiere a lo de los anzuelos, no entendí. ¿Qué fueran anzuelos externos dice usted? ¿Internos de la Cámara?

EL C. :Bueno, nosotros trabajamos muy de cerca con asesores de las comisiones y asesores de los diputados, con los secretarios técnicos de las comisiones, que tienen como una de sus labores fundamentales precisamente la recopilación de información.

LA C. :Buenas tardes. De acuerdo a lo que usted nos ha planteado sobre el cabildeo ¿qué posibilidades ve usted que aquí en nuestra actual situación en Cámara, en las dos Cámaras, se pueda normativizar al respecto? ¿Será posible que los grupos parlamentarios lo acepten? ¿Hasta donde ve usted las posibilidades reales aquí en nuestro país?

EL C. :Yo creo que por lo menos es una discusión que habría que empezar a tener, precisamente por el tema de la representación (indudable) las actividades de cabildeo.

Yo creo que las experiencias en otros países puede sernos muy útiles, en la medida en que, repito, no desvirtuemos la actividad del cabildeo para convertirla en cabildeo para unos cuantos privilegiados que tengan la capacidad de influir sobre algunas decisiones.

Creo que la actividad del cabildeo pudiese o se desarrollará sin algún código de conducta por lo menos, podríamos caer en extremos que quizá no sean deseables.

Yo creo que en la medida que se han venido regulando distintas actividades, distintas cuestiones que tiene que ver con el funcionamiento del Poder Legislativo, pues también se podría avanzar en ciertas normas para el trabajo del cabildeo.

LA C. :Buenas tardes. Voy a tratar de ordenar mis ideas porque tengo un poco de confusiones y por eso es que le estoy expresando las mismas a ver si me puede usted contestar.

Yo soy diputada y efectivamente partí de la conformación de esa nueva Cámara de la LVII Legislatura, vemos como el cabildeo ha prevalecido, a lo mejor incipientemente, pero el hecho de que sea una nueva conformación ha propiciado esto.

Esperando en su explicación dice que hay tres elementos del cabildeo que es: la investigación, la negociación y el acuerdo.

¿Qué pasa -pregunta- con la experiencia que estamos viviendo y aun cuando la capacidad de cabildeo está tanto en el Ejecutivo como en el Legislativo?

¿Qué pasa cuando el Ejecutivo decide cabildear con dos de las fracciones parlamentarias y deja afuera a una fracción, en este caso el PRD, que es la segunda fuerza política en la Cámara, decide no negociar con ellos?. Entonces ¿qué pasa con el cabildeo?, ¿qué pasa con la representación popular, que cada uno de los legisladores que integramos la fracción parlamentaria del PRD?, ¿en dónde queda entonces está...? o qué pasa hay efectivamente cabildeo o qué tipo de cabildeo se presenta, o si el Ejecutivo puede decidir con quién cabildea o qué pasa con la representación de esa fracción que al fin de cuentas está representando una parte muy importante del electorado mexicano?.

EL C. :Muchas gracias diputada.

Yo le diría, hablando específicamente de la Secretaría de Hacienda y por lo que entiendo sería el caso de las demás secretarías, que hemos buscado siempre negociar con las 5 fracciones que están representadas en el Congreso. Hemos tenido acuerdos y desacuerdos, encuentros y desencuentros, como ocurriría en cualquier democracia.

Y desde luego para nosotros lo deseable es el consenso. En ocasiones entiendo que se están preparando incluso estudios académicos al respecto, pues esto es muy complicado de lograr.

Y entonces para nosotros la segunda variable es buscar el acuerdo, es buscar la mayoría, que me parece que es totalmente legítimo, si dejar de negociar y de dialogar con la parte que no esté de acuerdo, pues al momento de la votación, para la aprobación de una ley se requiere de la mayoría.


"EL ÓRGANO LEGISLATIVO Y LA EVOLUCIÓN CONSTITUCIONAL"

Dip. Jaime Miguel Moreno Garavilla

Voy a dar la semblanza curricular.

ealizó estudios de maestría en derecho con especialización en Derecho Constitucional; es doctor en derecho, por la UNAM; es presidente de la generación 1983, de estudiantes de posgrado en derecho; fue adjunto del Dr. Ignacio Burgoa Orihuela, en la Cátedra de Garantías Individuales y Sociales en la Facultad de Derecho de la UNAM; profesor titular por oposición en la Cátedra de Derecho Constitucional, en la Facultad de Derecho de la UNAM.

Ha sido catedrático en posgrado, de diversas universidades públicas y privadas; ha participado como conferencista invitado en seminarios y congresos nacionales, abordando temas relacionados especialmente con el Derecho Constitucional.

s autor académico, con el posgrado en la Facultad de Derecho, coordinando el desarrollo de diversas tesis doctorales; autor de distintos artículos sobre derecho público, particularmente Derecho Constitucional, Garantías Individuales y Sociales, Ciencias Políticas y Teoría General del Estado.

Presidente fundador electo del Consejo Nacional de Egresados de la Facultad de Derecho de la UNAM y del Consejo Nacional de Egresados de Posgrado en Derecho.

Presidente del Comité Directivo Nacional de la Agrupación Política Nacional Cruzada Democrática Nacional; diputado federal por la LVII Legislatura por el Partido Revolucionario Institucional, en el cual desempeña actualmente.

Secretario de la Comisión de Justicia; miembro de la subcomisión de examen previo; miembro de la Comisión del Distrito Federal.

Es presidente del Consejo Nacional de Gestión Social, del Comité Ejecutivo Nacional, del Partido Revolucionario Institucional.

DR. JAIME MIGUEL MORENO GARAVILLA: Con el permiso de todas las damas aquí presentes y de todos los integrantes de tan selecto auditorio, entre los cuales advierto la presencia de mis compañeras y compañeros legisladores, diputados federales y senadores de la República:

Quiero agradecer profundamente la invitación que una vez más me hace la Comisión de Estudios Legislativos, a través del Dip. Enrique Ibarra y de mi querido amigo el Lic. José Luis Herrera.

Y felicitarme por alternar en esta ocasión con un brillante expositor como lo ha mostrado ser el Lic. Mauricio Rey.

Yo solamente voy a someter a la mejor consideración de ustedes, una serie de reflexiones en torno al tema que me ha correspondido en esta tarde.

Se me ha pedido que abordemos a propósito del órgano legislativo y la evolución constitucional. Y yo creo que la primera reflexión que habría que formular es cómo nos explicamos la presencia del órgano legislativo.

o se que seguramente tendré que incidir en ideas ya para muchos de ustedes más que conocidas. Pero ruego su aceptación y tolerancia para efecto de encuadrar la exposición de una forma lo menos confusa posible.

Yo creo que es conveniente que todos recordáramos que el órgano legislativo es un órgano primario de gobierno de un Estado, o sea, esa persona moral, suprema y omnicomprensiva que el pueblo, en ejercicio de su soberanía, instituye para poder dirigirse al alcance de sus más caros anhelos, para alcanzar, pues, su felicidad.

Se alcance o no, el propósito de su persecución justifica en sí todo el esfuerzo de un pueblo históricamente dado.

Un órgano de gobierno, pues; sirve para facilitar la marcha de ese Estado, y en el caso nos estamos refiriendo a uno que debe alternar con otros dos, entre los que se da una conveniente -lo dijo con toda precisión, con toda pulcritud y en mi concepto con toda atingencia, el señor licenciado Reyes- una colaboración entre los órganos primarios de gobierno del Estado.

Se da una colaboración entre el Legislativo; se da una colaboración entre el jurisdiccional y una colaboración entre el Ejecutivo administrativo.

Nótese, no una división tajante del poder por razones que me permitiré recordar ante ustedes en unos minutos más.

Nos tenemos que olvidar de aquella figura que se dio en las postrimerías del siglo XVIII en Francia, de la figura que hacía concentrar en una sola persona la función de redactar y expedir las leyes, la función de ejecutar esas leyes, de conformidad con el libre albedrío del propio encargado de su elaboración. Y hay de aquel que tuviese la osadía de desobedecer alguna de esas leyes, porque la sanción corría a cargo del propio autor de las leyes y del encargado de ejecutar las mismas. Era el mismo individuo encargado de dirimir las controversias que se suscitasen a propósito de la aplicación de esas leyes expedidas por él. Omnímodo el poder, o sea, sin límites. Una sola persona, el monarca, el magestas, era el encargado de legislar, ejecutar y de juzgar, por si no fuese suficiente, lo anterior. Por eso el Rey Sol algún día dijo: el Estado soy yo. Qué más necesitaba en un esquema monárquico absolutista como el que recordábamos.

Hasta que se imponen las tesis de los Rosseau y de los Montesquieu. Se esgrime la histórica herencia del célebre ginebrino Juan Jacobo Rosseau, con su teoría del Contrato Social, a virtud del cual se reconoce que la soberanía reside en el pueblo, ya no en el monarca, en aquel monarca absolutista que decía: el poder me viene de Dios y por consecuencia solamente soy responsable por mis actos de autoridad frente a Dios.

Se presentan las ideas de Montesquieu, el célebre barón Lavre, en cuya obra el espíritu de las leyes, se establece precisamente el sistema de pesos y contrapesos, el sistema de equilibrios que hoy consagra, en una forma espléndida, nuestro artículo 49 constitucional.

El supremo poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en el Poder Ejecutivo, Legislativo y en el Judicial. Y no podrá recaer más de uno de éstos en una sola persona, salvo en los casos en que se establecen las facultades extraordinarias en favor del Presidente de la República, para legislar, bajo las hipótesis del artículo 29, cuando se alude a una suspención de garantías o la hipótesis del párrafo segundo del 131 constitucional, cuando se laude a las facultades del Presidente para expedir normas en materia regulación, comerciado internacional.

Ahora, y desde 1824, los mexicanos venimos gozando de esta herencia o este legado histórico de los grandes pensadores a los que me he referido. Y por supuesto muchos otros: la lógica aristotélica, John Locke y su democracia, pero fundamentalmente quiero centrar la atención en Rosseau y en Montesquieu para justificar esta mención que hace nuestro artículo 49 y de inmediato pasar a la mención que hace el artículo siguiente, que es el artículo 50.

El Poder Legislativo se deposita, para su ejercicio, en un Congreso General, que habrá de dividirse en dos cámaras, una de diputados y una de senadores.

Aquí valdría la pena hacer una mención, a manera de una discusión para reflexionar por separado.

ótese cómo entratándose de esta colaboración de poderes, que más bien, en concepto de su servidor, debiera identificarse como una colaboración de funciones entre los órganos primarios de gobierno del estado mexicano, que es muy diferente, porque el poder no se divide, el poder es uno solo. El poder se manifiesta en 3 órganos de gobierno, que es muy diferente. El poder es la expresión fiel e inmediata de la soberanía, del pueblo. Entonces, el poder no se divide y por eso su servidor preferiría aludir a esta colaboración respetuosa de los órganos primarios de gobierno del Estado.

Y decía. Nótese cómo tratándose de la alusión al Congreso, al órgano legislativo, nuestra Constitución dice, en su artículo 50, "El Poder Legislativo se deposita en un Congreso General".

En tratándose del Judicial, el artículo 94 señala que el Poder Judicial de la Federación se deposita para su ejercicio, y en lista, en la Suprema Corte, en los colegiados y jueces de distrito.

Y en tratándose del Poder Ejecutivo, el artículo 80 dice: Se deposita el ejercicio del supremo Poder Ejecutivo en una persona, que se llamará Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.

Y bueno eso de supremo obviamente debemos adjudicárselo a causas de corte histórico, pero de ninguna manera a un deseo del constituyente de poner a un órgano primario de gobierno por encima de los otros dos, aunque en la práctica, históricamente así haya ocurrido en nuestro país.

Pero voy a sintetizar muchas de las ideas con el propósito de ser respetuoso del tiempo que se me ha asignado, que esto contribuye mucho al esfuerzo de los organizadores.

El órgano legislativo, pues, debe equipararse en el mismo rango de acción de los otros dos. Pero debe de ninguna manera considerarse como un órgano independiente, separado. Y voy simplemente a señalar 3 ejemplos: el órgano legislativo, cuya misión es la emisión de actos de autoridad generales, abstractos e impersonales fundamentalmente, como lo es la ley, también juzga, o sea, no solamente legisla, también juzga. Y allí está el título cuarto constitucional en donde se regula el juicio político y el juicio de declaración de procedencia.

En el primero la Cámara de Diputados se constituye en órgano de Investigación y acusación, y la Cámara de Senadores se erige en órgano de sentencia. Y pregunto: ¿Eso no es dirimir una controversia? De naturaleza política por supuesto, pero claro que es dirimir una controversia. Ergo el Poder Legislativo juzga.

¿El Poder Ejecutivo solo ejecuta y se administra? No, también legisla y legisla no solamente en las dos opciones a las que me he referido, en las que la propia Constitución señala en el artículo 29 y en el 131 párrafo segundo, sino que también materialmente legisla al ejercer su facultad reglamentaria inserta en la fracción I del artículo 89, que como sabemos es el artículo que le consagra un marco competencial al Presidente de la República. En consecuencia, el Presidente, o sea el Ejecutivo Federal, no solo ejecuta y administra, sino también legisla.

¿Y el Poder Judicial no administra? Por su puesto que lo hace y con permisión constitucional, para eso le atribuye facultades la Constitución al Consejo de la Judicatura Federal, que es un órgano del Poder Judicial. Vea el interesado, hasta aquí, como no debemos de hablar de una división de poderes, es una colaboración de funciones entre los órganos primarios de gobierno del Estado. Y ahora sí nos centramos en uno de ellos: en el órgano legislativo, en el encargado fundamental, preponderantemente de expedir las leyes, o sea, aquellos actos de autoridad, decía, unilaterales, imperativos y coercitivos.

¿Unilaterales por qué? Porque las emite una sola de las partes: la autoridad.

Imperativo porque con o sin el consentimiento del destinatario el acto se va aplicar.

Y coercitivo es porque ante la posible desobediencia del destinatario la autoridad tiene los medios de apremio o activos, para hacer imponer el acto a quien pudiese demostrar su rebeldía.

Entonces el Congreso tiene preponderantemente, como sabemos, la misión de expedir actos de autoridad traducidos en ley, o sea, una ley cuya características todos recordamos la generalidad, porque se aplica a todos en general. La abstracción porque no se refiere a un caso concreto. Y la impersonalidad porque no va dirigido a una persona en lo particular.

Entonces todo acto de autoridad con estas tres características será siempre una ley. ¿Expedida por quién? Por el órgano facultado para ello. ¿Por quién? Por la Constitución.

A nivel federal el Congreso General. A nivel local los Congresos de los estados.

El órgano legislativo, pues, teniendo esta magna tarea debe estar pendiente de que todas las leyes que expida estén legalmente expedidas y legítimamente acatadas. O sea, que tenga su observancia una base ancha y sólida de sustento como legitimación porque todos las observen, las reconozcan, en cuanto a su vigencia y fuerza.

El congreso tiene que estar pendiente de que todas las leyes que expida lleven la misión de coadyuvar a que el Estado mexicano como persona moral conduzca al pueblo, al que organiza en lo jurídico y en lo político, al alcance de sus más caros fines, al alcance de mejores índices educativos, en materia de salud, en materia de seguridad pública, fundamentalmente todos aquellos bienes que el pueblo identifique en conjunto como su felicidad.

Libertad, seguridad jurídica, garantía a su propiedad e igualdad en el tratamiento a los gobernados frente a la ley, son máximas históricas del pueblo de México. El Congreso tiene que estar muy atento a que todas las leyes que expida propendan a la cristalización de estos extraordinarios crisoles, en donde se guarda el querer histórico del pueblo de México.

Y de repente -como nos lo recordaba el Licenciado Reyes- nos encontramos a un Congreso completamente dispuesto, por una nueva correlación de fuerzas, a retrasar, en el mejor de los casos, su trabajo. ¿Por qué? Porque su composición, la composición que ha querido el electorado a partir de ¢ 97, así lo manda. Y la capacidad de concertación de los políticos mexicanos que ahora actúan en el Congreso debe ser el faro, la estrella polar, que guíe, precisamente, los esfuerzos del Congreso y que advierta en calidad y en cantidad el producto de dicho Congreso y particularmente me refiero a la Cámara de Diputados.

Imaginemos todos la dificultad que implica en la mesa familiar, en un domingo, cuando el jefe de la familia pueda convocar a todos los integrantes de ésta, para anunciar la posibilidad de tomar por unanimidad, bajo una forma eminentemente democrática, la
determinación trascendente de si mudarse o no de residencia.

Y tiene la palabra la señora. Esgrime su argumentos, atendibles por supuesto.

Y tiene la palabra el hijo mayor. Y sus intereses y perspectivas de la vida son diferentes. A pero también el hijo mayor iba acompañado ese día de la nuera, que también trae sus propios intereses y los quiere esgrimir en tan histórica reuninión.

Entonces se les olvidó invitar al Licenciado Reyes, para hacer el cabildeo previo.

El resultado es que ahí se ve de inmediato lo complejo que es el tomar una decisión en el seno de una familia, a propósito de una decisión. Adviértase pues exponencialmente la complejidad que implica tomar acuerdos en una Cámara de Diputados, conformada como está conformada la actual, la nuestra, en la LVII Legislatura.

Ahora en esta Cámara hay que consensar hasta la forma de consensar. Y eso, distinguidas damas y caballeros, eso requiere mucho tiempo, mucha habilidad, una escalera grande -y como decía la bamba- otra cosita, mucho ingenio.

Por eso yo creo, salvo la mejor consideración de todos ustedes, que a esta Legislatura muy particularmente, no se le puede someter someter para su medición, en cuanto a trabajos finales a los mismos raseros a que se sometía a Legislaturas anteriores.

Si se va a continuar con esta correlación de fuerzas o no, será determinación del electorado, pero sí hay que informarle al electorado qué es lo que está haciendo este Congreso, qué es lo que está pudiendo hacer a propósito de la correlación de fuerzas que le mandó. Y vaya que ha podido hacer y mucho. Miren que haber expedido una Ley Orgánica como la que se publicó el pasado mes de septiembre en el Diario Oficial de la Federación, donde se establecen nuevos órganos de gobierno para la propia Cámara y donde se hace congruente esta línea de gobierno interior en los términos en que lo manda el artículo 70 constitucional con el Senado de la República, vaya que es un enorme esfuerzo, yo diría más que esfuerzo es un enorme alarde de concertación y de habilidad política que merece un aplauso para los coordinadores de los grupos parlamentarios y muy particularmente para el coordinador del mío, Arturo Nuñez Jiménez.

Perdón Sergio, tenía que hacer mi comercial, pero dije a todos los coordinadores de los grupos.

Es cierto, pasará a la historia ese enorme esfuerzo de concertación de los compañeros. Y como veo que ya el tiempo que se me ha asignado se agotó, esto lo advierto porque se presenta Cronos con su campanilla tintilando por ahí, pues no me resta más que reiterar esta expresión de agradecimiento a mis compañeros de la Comisión de Estudios Legislativos y fundamentalmente a todos ustedes por el favor y la amabilidad de su atención.

- LA C. MODERADORA. Entramos al periodo de preguntas y respuestas. Diez minutos nada más.

- LA C. :Maestro Moreno Garavilla,

mis respetos como siempre. Yo quiero que me despeje usted una duda.

Mire usted, en los inicios de este diplomado la participación, me parece que fue la tercera participación de una doctora, ella nos decía que precisamente en la división de poderes: como se entiende aquí en nuestro país, usted nos dice que debemos entender como colaboración entre poderes, pero aquí se ha ejercido de siempre esta división de poderes de otra manera y se ha entendido de otra manera a colaboración.

Ella nos explicaba que precisamente es en la división de poderes en donde se da la situación de fortalecer el autoritarismo de un poder sobre otro. Yo quisiera que me dijera usted si usted comparte este punto de vista. Es precisamente en la división de poderes, nos decía ella, en donde se fortalece el hecho de que, por ejemplo, el Ejecutivo diga: Aquí soy yo y mis chicharrones truenan, tú no te metas. Gracias.

- EL C. DIP. JAIME MIGUEL MORENO GARAVILLA: Según lo que usted nos comenta, yo estaría en la idea de que la colaboración de funciones, fíjense, desde que se discutía entre aquellos magníficos publicista Alejandro Hamilton, Juan Jay y Santiago Madison, que fueron precisamente los que atizaron la substancia del debate para aprobar o no la Constitución Norteamericana en 1787, lo cual ocurre y dos años después se promulga y entra en vigor, es: Hay que tener un Ejecutivo fuerte en el marco de un estado federal. ¿Y saben para qué? Pues todos lo sabemos y lo deducimos. Hay que tener un ejecutivo fuerte para que se haga respetar y que pueda gobernar en el interior y que también sea respetable en el exterior.

Porque de otra manera, imaginen ustedes a un Ejecutivo con su marco competencial degradado, pues estaríamos en lo interior en la posibilidad de abrir espacios para la entronización de las dictaduras legislativas, que también son deleznables, oprobiosas; peligros interiores y faltas de respeto en lo exterior. Necesitamos un Ejecutivo fuerte, acotado, sí, por supuesto, como dándole más facultades al órgano legislativo, al órgano jurisdiccional, para que efectivamente establezcan ese sistema de contrapesos entre sí.

Pero de ahí a que algunos quieran ver en México a un Ejecutivo debilitado, en aras de que pueda hacerse ese camino de transición a la democracia, que desde luego su servidor no comparte, porque estamos en un camino de perfeccionamiento de nuestra democracia, que es muy diferente, a estar en un camino de transición a la democracia. Pero esa sería mi respuesta.

Yo no creo que el esquema de colaboración de funciones entre poderes, entre los órganos de gobierno, propenda al autoritarismo. Yo estoy seguro que propende con las características que los mexicanos le hemos querido dar a nuestra forma de gobierno, a un fortalecimiento del Ejecutivo y acotado constitucionalmente por la órbita competencial que le asigne a los otros dos órganos primarios de gobierno.

- EL C. :Muy buenas tardes a todos. He escuchado con mucha atención su participación, compañero, y son varias preguntas.

Usted habla de colaboración entre los poderes y quizás aquí muchos de los que están asistiendo a este foro se puedan ir con la idea de que existe esa colaboración. Yo como miembro de un poder, del Poder Legislativo, he visto y he sentido que no hay esa colaboración. Yo más bien diría que hay un ataque del Poder Ejecutivo hacia el Poder Legislativo, que hay un constante desgaste permitido y quizás impulsado por el Poder Ejecutivo hacia el Poder Legislativo, donde los diputados no somos aquellos que expedimos leyes, como usted decía, para buscar la felicidad, la luz polar o la estrella polar más bien, y el faro de la felicidad del pueblo de México.

Los diputados somos aquellos, y ayer estaba viendo un programa, que levantamos el dedo, que recibimos jugosos salarios, cuando son más jugosos los de muchas dependencias del gobierno federal, de las distintas Secretarías. Entonces, yo ahí, en donde usted dice: "una colaboración de los poderes", yo más bien digo que hay un ataque del Poder Ejecutivo hacia el Poder Legislativo. Donde usted dice que la concertasesión ha servido para darle felicidad al pueblo de México en tener y expedir buenas leyes; yo creo que no, yo creo que la concertación que se dio entre el PRI y el PAN para probar el alimento al Líbano pues es bueno para la gente no fue bueno para el pueblo de México.

Que la concertación que se dio para aprobar FOBAPROA tampoco yo creo que la gente diría que fue lo mejor y que es la felicidad y donde usted dice, que tampoco estoy de acuerdo en que necesitamos un Poder Ejecutivo fuerte, yo creo que como diputados necesitamos un Poder Legislativo fuerte, y que se le respete y no un solo Poder como usted decía en alguna parte de su exposición.
Lo que necesitamos es una real división de Poderes y de un Poder Legislativo fuerte y al cual se le respete.
- EL DR. MORENO G. ¿Cuál es su nombre compañero? Mariano Sánchez.

Supongo que forma parte usted ¿de qué fracción parlamentaria? Eso es, mire usted compañero. Por respeto al evento académico al que fui invitado, tendría que contestar solamente a preguntas de corte académico, aclaro que las suyas no fueron preguntas, fueron posiciones muy respetables suyas, las cuales por supuesto no comparto pero si los organizadores me dieran autorización para contestar, contestaría y lo hago con mucho gusto.

Mire, ¿qué hacemos los diputados? No todos levantamos solamente el dedo, habemos muchos compañeros que trabajamos y arduamente no solamente en eventos como este en donde nos invitan a compartir algunas ideas con auditorios tan distinguidos como este; sino en el trabajo en Comisiones, en los trabajos que nos asignen nuestros grupos parlamentarios y en la atención que debemos darle a nuestro representado.

Yo creo que debemos todos nosotros por responsabilidad elemental, contribuir a cambiar esa opinión entre la opinión pública, no, los Diputados no somos holgazanes, ni flojos ni irresponsables; si hay alguno, es una golondrina, no hace Verano; pero no todos somos iguales, es decir en el esquema de igualdad jurídica una vez dijo un distinguido Maestro: los mexicanos todos somos iguales pero algunos somos más iguales que otros.

Los diputados sí trabajamos, cuando menos es la visión que a manera de convicción tiene su servidor, compañero Sánchez.

Yo nunca hablé de concertasesión, perdóneme yo creo que en su esquema de imaginación estaba el ligar la figura de la concertasesión, como usted lo dijo con alguna de las figuras a las que yo referí en estricto rigor académico.

Y, por último, el Poder Legislativo fuerte, sí, el Poder Legislativo fuerte creo que debe existir pero nunca en detrimento del Ejecutivo, nunca a costa de tener un Ejecutivo débil, que no pueda actuar, porque de otra manera habría que leer algunos clásicos elementales del Derecho Constitucional, El Federalista es uno de ellos; en el Federalista se establece el por qué debe haber un Ejecutivo fuerte y por qué los otros dos Poderes tienen que ensanchar sus órbitas competenciales.

Entonces compañero Sánchez, pues estas son mis apreciaciones a sus puntos de vista, que no respuestas a las que no fueron preguntas sino muy respetables puntos de vista de usted.

EL C. DIPUTADO :Dr. Moreno, una pregunta, ¿un concepto, si los representantes del Legislativo ante el Consejo de la Judicatura si eso significa o no una intromisión del Poder en otro Poder? Gracias.

- SR. DR. MORENO: ¿Cuál es su nombre, perdón, don Lucio Fernández. Don Lucio, en mi concepto eso es justamente, usted ejemplifica la colaboración auténtica de funciones de los órganos de gobierno, no intromisión.

- EL C. DAMIAN LOTERO: Muy buenas tardes, ilustre Maestro Moreno Garavilla, mi nombre es Damián Lotero Bravo; primeramente comparto con la idea jurídica, con el concepto jurídico de la colaboración de los Poderes y no la división de los mismos, el Poder, como usted bien lo dijo, es solamente uno con tres diferentes funciones.

Ahora mi pregunta concreta es la siguiente: ¿será por medio de un análisis lógico jurídico un medio para diferenciar las funciones normales de cada órgano de gobierno que expresa con las funciones materiales que con los hechos realizan cada uno de los órganos de gobierno?

- PROF. MORENO GARAVILLA: Muchas gracias Damián, gracias por lo que de ilustre, pero ojalá y algún día aspirara a merecer el término de maestro.

La colaboración de funciones sí efectivamente en mi concepto debe comenzar por una adecuación del marco formal de cada uno de los órganos primarios. Después, al asignarle sus facultades a cada uno de estos, tratar de que respondan, materialmente hablando, a esa atribución formal.

Cuando por ejemplo el Senado dela República expide la sentencia respecto a un juicio político, se está frente a un acto formalmente legislativo, lo sabemos porque está emitido por un órgano legislativo, pero al mismo tiempo materialmente jurisdiccional porque es un acto que dirime una controversia, que resuelve un asunto que fue sometido a la instancia competente.

Entonces Damián, este equilibrio entre las atribuciones formales a los órganos y las facultades materiales que ejerce, tienen que estar íntimamente vinculadas a propósito del principio de juridicidad, que como todos sabemos, implica el estricto apego que tiene que realizar toda autoridad, toda, sin excepción, al mandato expreso de la ley.

Mientras que a los gobernados nos está permitido realizar todo aquello que no esté prohibido, a la autoridad solamente le está permitido realizar aquello que expresamente le señala la ley como marco de competencia. Entonces sí hay que adecuar esto y ser muy cuidadosos que al asignar formalmente las órbitas de facultades a la autoridad, pues estas se ajusten a la materialidad en sus actos. Estaría de acuerdo en eso, Damián.

--LA C. DIPUTADA: ¿Desea pedir la palabra? Bien.

-EL C. DIPUTADO :Buenas tardes maestro, quisiera hacerle unas preguntas, mas que del orden netamente técnico jurídico, mas bien de un orden social equilibrado con respecto a la división de Poderes que hoy deberíamos de estar observando para que no se encontrara trastocada la figura del legislador. ¿Cómo debería de comportarse el Poder Legislativo en nuestra transformación, en esta especialización de equilibrios de nuestra Dirección de Gobierno?

- EL C. PROF. MORENO GARAVILLA: Yo creo que debe comportarse como lo ha venido haciendo, ¿cuál es su nombre perdón? Muchas gracias don Arturo. Yo creo que debe venirse comportando como lo ha venido haciendo; miren ustedes recuerdan que a la integración de esta Legislatura en la Cámara de Diputados no se pudo actualizar el Artículo 38 de la entonces vigente Ley Orgánica, porque no había un partido político que viniera con mayoría absoluta.

Entonces se tuvo que poner en aplicación, otro precepto de la propia ley que se expidió en 1994 que contemplaba a la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política para poder sustituir y entre los grupos parlamentarios, a través de los Coordinadores, se ha llegado a muchos acuerdos que han permitido avanzar en el trabajo legislativo y esos avances que en lo interior se exigen para después poderse reflejar en el exterior, creo que son dados en dos factores que deben caracterizar el trabajo del Congreso y yo diría de todas las instituciones.

Primero, el respeto que nos merecemos todos como mexicanos entre los grupos parlamentarios, a través de los coordinadores, se ha llegado a muchos acuerdos que han permitido avanzar en el trabajo legislativo y esos avances que en lo interior se exigen para después poderse reflejar en el exterior, creo que son fundados en dos factores que deben caracterizar el trabajo del Congreso y yo diría de todas las instituciones: primero el respeto que nos debemos todos como mexicanos porque antes que formar parte de un partido político, todos somos mexicanos.

Segundo, con inteligencia y buena fe, detectar nuestras convergencias y dejar al lado nuestras divergencias para poder construir y avanzar a propósito de nuestros consensos olvidando -yo diría- nuestros diseños, fortalecer así al Poder Legislativo y en consecuencia estar en condición de acotar, es decir, de cuidar, de vigilar que el Ejecutivo se ciña al cumplimiento de las facultades que le establece la Constitución no de debilitar al Ejecutivo, no queremos ni necesitamos, ni merecemos los mexicanos un presidente chiquitito, con una Asamblea grandotota, no, no, no, queremos un Presidente digno, de estatura capaz para gobernar en el interior y hacerse respetar en el exterior y queremos un Judicial autónomo e independiente compuestos por ministros en la Corte, que sean reconocidos, que sean honorables y lo mismo por magistrados en los tribunales colegiados y en los de apelación y los jueces de distrito, y todo el Poder Judicial en general.

Pero pues tenemos que construir este Poder Legislativo con esas características.

Yo diría, don Arturo, respeto, buena fe para localizar nuestras convergencias, nuestros consensos, avanzar en torno a ellos juntos todos como mexicanos y darnos las instituciones sólidas que necesitamos los mexicanos para hacerle frente a todos los desafíos y retos de un mundo globalizado que se nos muestra ya en la panorámica del nuevo siglo.

Entonces, esa sería mi respuesta a su pregunta.

- EL C. DIP. VALDEZ EL primero es reconocer, como siempre lo hemos dicho, que Jaime Moreno es una gente culta, educada, racional en sus expresiones, de ahí que mi pregunta es al ponente no al integrante de una fracción parlamentaria en la Cámara de Diputados.

Recientemente, ya en dos ocasiones, la Cámara de Diputados mayoritariamente votó en una reforma electoral; una reforma electoral que involucraba a hacer transformaciones también a la Ley de Símbolos Patrios buscando poner en situaciones de equidad un proceso electoral, visto así quizá desde la óptica de los partidos que votaron en favor pero esta reforma que fue mayoritariamente aprobada en la Cámara de Diputados se vio vetada por el Senado de la República, la otra parte del Poder Legislativo; mi pregunta es la siguiente: qué fundamento constitucional tiene en este momento el Senado de la República dada su composición, siendo que el Senado representa a los Estados, el Senado de la República y vemos nosotros como los avances que se alcanzan en un escenario altamente plural, que ha constituido el pueblo de México en una Cámara como ésta, se detienen precisamente en el Senado de la República en donde hay senadores de lista nacional que incluso no provienen de Estados y pudieran ser todos del propio Estado, hay senadores de primera minoría, hay senadores electos para una temporalidad y hay senadores electos para otra temporalidad; ¿hasta dónde es constitucional el veto que ha la fecha ha venido marcando el Senado de la República con la mayoría priísta?

- EL C. Bueno Sergio, muchas gracias por las expresiones iniciales de tu pregunta.

No, yo no localizaría ahí un veto Sergio, yo vería un estricto apego al proceso constitucional que señala el 72; es decir, hay un ámbito competencial perfectamente delimitado en favor de la Cámara de Diputados y otro en favor de la Cámara de Senadores. No conozco los argumentos por los cuales en la Cámara revisora se tomó esta resolución y por lo tanto no podría comentar esa parte de tu pregunta.

Por lo que hace a la composición y al sustento constitucional de la Cámara actualmente, pues su sustento es el artículo 56.

Yo advierto efectivamente que la reforma de 96, que hace la Cámara de Senadores de 128 integrantes, desvirtúa -en mi concepto- el espíritu federalista que siempre representó y debe caracterizar al Senado, sin duda. Es decir, nada mejor que esa equidad y proporcionalidad para integrar al Senado dos senadores de la República por cada entidad federativa independientemente de su dimensión territorial o de su densidad demográfica. Eso sí es, en mi concepto, el equilibrio del pacto federal representado en la Cámara de Senadores.

Pero luego meter a senadores de minoría y de representación proporcional, pues ya me pareció desvirtuar la esencia misma del Senado, pero no olvidar que esto fue precisamente pues aprobado por una mayoría priísta en aras de darle participación mayor a las minorías de oposición.

Esta es mi respuesta en el marco eminentemente académico.


"LA  VINCULACION EN LA SOCIEDAD CON EL CONGRESO" ,
Iniciativa Popular.

Lic. José Luis Herrera

Su síntesis curricular es: Licenciado en derecho por la Universidad Nacional; representante partidista ante el Comité Distrital Electoral del Distrito XXVI del Distrito Federal; representante ante el Consejo Estatal Electoral del Distrito Federal; asesor jurídico en la LIV Legislatura en la Cámara de Diputados; representantes ante el Consejo General del IFE; articulista en los periódicos El Universal y El Día; actualmente es Secretario Técnico de la Comisión de Estudios Legislativos de esta Cámara.

EL C. LIC. JOSÉ LUIS HERRERA: Muchas gracias por, en primer término, la oportunidad de compartir la mesa con distinguidas personalidades como el doctor Moreno Garavilla y el maestro Mauricio Reyes.

Más que una conferencia yo quisiera invitar a la reflexión sobre un tema que ha sido de amplio tratamiento y ha estado presente siempre en todo aquel intento o consolidación de reformas que se han hecho a nuestro marco y a nuestro sistema jurídico entratándose de la Constitución.

En el caso mexicano, ha sido una constante el de buscar de manera afanosa elementos de democracia directa para que el pueblo pueda participar en ello. Hasta este momento no se ha logrado en el aspecto que se ha perseguido, en cuanto a esto implantarlo en la propia Constitución. Ha habido algunos ejemplos o intenciones de hacerlo, pero no se ha logrado.

Pero permítame, para poder tener orden en esto, solamente definir de manera muy breve los tres elementos básicos que confluyen a definir lo que es la democracia directa, que es el plebiscito, el referéndum y la iniciativa popular.

Estas figuras que de manera constante en la práctica son a veces confundidas o utilizadas de manera similar, tienen en cada una de ellas un procedimiento y además una definición que las diferencia entre sí.

El caso específico, por ejemplo del plebiscito, en lo que coinciden desde luego los especialistas en estas materias, es un instrumento básicamente utilizado para poner a consideración del cuerpo electoral, del pueblo, actos de gobierno. Esto es, esta forma de democracia directa se utiliza preponderantemente cuando la autoridad, cualquiera que ésta sea, la autoridad ejecutiva o la autoridad legislativa, pone a consideración del cuerpo electoral los actos que ha realizado, los actos que pueden realizar el Ejecutivo.

Tenemos ejemplos. En el caso de cambiar la denominación de un país, se solicita a través de un plebiscito. Este es un acto que la autoridad ejecutiva puede realizar para recoger las intenciones y los puntos de vista del pueblo, y así el Poder Ejecutivo ha utilizado esta figura en cuanto ya ha expedido las leyes correspondientes a determinada materia, y las somete a la aprobación o desaprobación del cuerpo electoral. Básicamente en esto versa el plebiscito.

El referéndum, éste si es especializado en la cuestión de las leyes, porque está dirigido específicamente a consultar al cuerpo electoral para la construcción de alguna ley, la abrogación, modificación a adopción de un nuevo cuerpo de leyes. Esto lo hace previo a la realización de este cuerpo de leyes que se pretende poner en vigencia en el país, y es cuando es sujeto a consideración del pueblo para que éste se pronuncie en una forma afirmativa o negativa. Por tanto, el referéndum nos da una cuestión restrictiva, porque lo único que nos permite es decir sí o decir no, no se permite la inclusión de elementos variantes en él.

Hay dentro de éste, referéndum potestativo, que generalmente utilizan los parlamentos en cuanto a que en el parlamento decide finalmente se utiliza o no el resultado de este referéndum: Específicamente se ha hecho así en democracias europeas; se pone a consideración del cuerpo electoral con la certeza que de incluso en el propio cuerpo de leyes, en la Constitución, se establece que es un facultad del órgano legislativo, pero que éste es un referéndum facultativo, lo cual no vincula de manera obligatoria a que el órgano legislativo tenga que tomar estas observaciones.

Y finalmente la iniciativa popular. La iniciativa popular ha sido una figura que se ha utilizado para que el electorado participe de manera directa en el proceso de presentación, desde luego elaboración y presentación de proyectos de derogación o iniciativas en el conjunto como las conocemos, ante los cuerpos legislativos.

En la gran mayoría de los países europeos donde esto se utiliza -también hablaremos del caso en México- se requiere de un número determinado, según la materia de que se trate. Y aquí tenemos, en el caso de que si es iniciativa popular que se refiere a cambiar preceptos de la Constitución, se pedirá un número determinado, el cual es diferente si está pidiendo la modificación de alguna de las leyes.

Estas figuras de democracia directa han tenido su mayor aceptación y su utilización hasta nuestro días principalmente en Suecia. En Suecia es un país que tiene muy arraigado este sistema de democracia directa, que lo sigue utilizando a la fecha. Casi en la gran mayoría de las leyes que se someten, la propia Constitución ordena que éstas deben ser primero puestas a consideración del cuerpo electoral, para que éste se pronuncie en uno u otro sentido, adicionalmente que el Parlamento está obligado a tomar las decisiones del cuerpo electoral.

Es uno de los casos muy específicos en donde si lo toma de esa forma.

El asunto visto así de manera muy genérica, como formas de participación directa, nos ha llevado desde luego a los países en los cuales se está dentro de un cambio, evolución, perfeccionamiento o transición a la democracia, yo coincido con alguno, pero admito todos los nombres que se le quieran dar a ésta, porque finalmente son visiones de cada quien. En todo este tránsito ha habido la intención de que estas figuras se incorporen de manera directa, y así ha ocurrido.

Tenemos, por ejemplo en las constituciones locales, en Jalisco, en Chihuahua, en el estado de México, en el estado de Morelos y alguno otro que se me debe estar olvidando, donde ya se incluyen estas figuras o del plebiscito o del referéndum, y en algunos casos iniciativa popular.

El problema que ha tenido este reconocimiento de estos procedimientos, es que no se han consolidado y materializado porque lo han hecho con una fórmula interesante que establece que será una ley reglamentaria la que propiciará esta situación, y curiosamente casi en ninguno de estos estados se ha creado la ley reglamentaria, quién sabe por qué, no nos vamos a poner a discutir eso.

Pero bueno, ese es el asunto y así es el estado de cosas, así está. Desde luego habría que avanzar en eso para ver qué es lo que ha ocurrido.

A nivel federal recordemos que en 1977 hubo una modificación al artículo 73 de la Constitución para permitir que los ciudadanos habitantes del Distrito Federal tuviésemos figura de referéndum, iniciativa popular. También ésta quedó trunca porque no hubo una ley reglamentaria para ello. Esto se da en un contexto diferente.

Yo diferiría en cuanto a que esto no es un sistema que propiciaría de genérica la implementación de instrumentos de democracia directa, sino que esto se creó con una situación especial porque se reconocía el "Capite Diminutio" de los habitantes del Distrito Federal, y bueno, alguien inteligentemente dijo por ahí: "Bueno, vamos a darles esto para que más o menos se compensen y queden igual".

Entonces no es una cuestión genérica, yo estaría de acuerdo en aceptar que éste no fue un paso genérico, sino que se dio sobre una circunstancia especial para que los habitantes del Distrito Federal pudiésemos, por ponerlo de una forma, equilibrar nuestros derechos con relación a los habitantes de los otros estados de la República.

El asunto es que nos dicen los especialistas en esto, que cuando en un país tenemos un sistema de partidos que está caracterizado por un elevado grado de conflictividad el referéndum tiende -y que no tiene sólidas raíces en él- el problema que podría tener el referéndum es que se altera y se puede desnaturalizar su esencia. Esto es, cuando en un país no tenemos una práctica consuetudinaria de instrumentos directos de democracia, la instauración de este sistema podría acarrear el que no se utilizara muy bien. Y yo digo que no nada más en los países que no lo tienen así.

Recordemos por ejemplo cuando la utilización de estas figuras, que están en la ley fundamental de Francia, en la época de De Gaulle, con la fuerte personalidad que el señor tenía, la gente no votaba por las propuestas que hacía De Gaulle o su fracción, sino votaba por la figura de De Gaulle.

Entonces, cuando nos vamos al estricto sentidos decimos que la gente no está razonando lo que está poniendo a consideración del cuerpo electoral, sino que se está guiando por la imagen de un personaje. Igual pasó, con sus dimensiones, pero igual pasó en Alemania con la figura de Hitler, una cosa similar, no quiero radicalizar esto.

El asunto es que estas figuras de democracia directa, cuando no utilizadas de manera correcta y son éstas manipuladas, vamos a ponerle el término como es, podemos caer en estos riesgos.

¿Qué se persigue con las figuras entonces de democracia directa? Que el pueblo intervenga de manera responsable y razonada. Y ese es el riesgo, de cuando este tipo de figuras son encabezadas por personalidades destacadas de los países o de los lugares, bueno, corremos ese riesgo.

También otro de los efectos negativos que puede tener esto, es que sí está puesta a consideración del cuerpo electoral, determinada proposición que contenga lo que ustedes quieran, por una determinada formación política, los de las formaciones políticas contrarias a éstas, en lugar de dedicarse a analizar la verdadera conveniencia o inconveniencia de lo propuesto, se dedican a denostar a la figura política porque son enemigos, y de nueva cuenta aquí nos encontramos ante la situación de que no se analiza lo propuesto ante el cuerpo electoral, sino que éste se convierte en una arena para la batalla.

Entonces, finalmente, yo creo que estas figuras sí deben de instaurarse, desde luego, yo estoy de acuerdo. Si ahorita me preguntarían, desde luego, yo me pronunciaría porque en la Constitución General de la República se estableciera esto y que hubiera una normatividad aplicable perfectamente a los casos, muy clara.

Pero fíjense que para el caso mexicano, yo creo que nosotros resolvimos el problema desde hace mucho tiempo. Y les voy a decir cómo fue que lo hicimos, desde esta perspectiva.

Primero, permítanme pasar, muy rápidamente, cómo ha sido el procedimiento, o, mejor dicho, como se ha instaurado en nuestra Constitución, quiénes están facultados para iniciar leyes o decretos ante el Congreso. La Constitución de 1824, la federalista que ustedes conocen, establece en su artículo 52 que se tendrá como iniciativa el decreto, de ley o las proposiciones que haga el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, las legislatura de los estados, en fin.

Las bases del 36, en el artículo 26, dice "...corresponde a las iniciativas de las leyes...Perdón, en la del 57, nos dice "...el derecho a iniciar leyes compete a..."

Finalmente, llegamos a la Constitución del 17, en donde nos dice:"...el derecho a iniciar leyes o decretos, compete...", enumera, me estoy deteniendo únicamente en esta parte, y creo que ya se dieron cuenta dónde quiero llegar, que la disposición que contiene nuestro actual artículo 71, como precedente de los otros artículos que les he mencionado, no es, la solución gramatical que nos ofrece, restrictiva, es enunciativa, no es limitativa, desde una interpretación estrictamente jurídica. O sea, los preceptos que contiene son enunciativos, de quiénes son las facultades para iniciar leyes. Pero en ninguno de los casos, por lo menos éstos que hemos visto, son restrictivos, en los que se diga sólo, únicamente o exclusivamente, que, como ustedes saben, son soluciones gramaticales que jurídicamente nos obligarían a ceñirnos en estricto sentido a lo que ahí establece, si que nos diera un margen de interpretación.

Cuando vemos esta situación así, nos remontamos también a la historia, y cabe recordar aquí, que en diciembre de 1933, cuando se discute el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General, obviamente el Congreso tuvo otros reglamentos, desde el propio reglamento que hizo Morelos para el Congreso Constituyente Federalista, pero, bueno, este reglamento, cuando es discutido un artículo que es por si mismo novedoso, que es el artículo 61. Este artículo 61, como ustedes bien recuerdan, se localiza en el capítulo que se refiere al procedimiento de iniciativa de Leyes, que inicia con el artículo 55, que no hace otra cosa más que hacer una transcripción fiel del artículo 71 de la Constitución, de nueva cuenta nos vuelve a decir "que el derecho a iniciar leyes compete...", y nos cita al Presidente de la República, a los diputados y senadores al Congreso General y a las legislaturas de los estados.

En este artículo 61, nos dice: "...toda petición de particulares, corporaciones o autoridades que no tengan derecho de iniciativa, se mandarán pasar por el ciudadano presidente de la Cámara a la comisión que le corresponda, según la naturaleza del asunto de que se trate. Las comisiones dictaminarán si son o no de tomarse en cuenta a consideración esas peticiones..."

Luego, más adelante, en el propio reglamento, nos dice, aparte de que nos marca el procedimiento, también se establece que las Cámaras del Congreso, tanto la de Senadores como la de Diputados, también tendrán derecho de iniciativa. Y aquí la primera pregunta que surge: ¿Pero si el artículo 71 únicamente dice que es el Presidente de la República, los diputados y senadores al Congreso, de forma individual, entiéndase así, y las legislaturas de los estados? Pero en el reglamento se establece que también las Cámaras, o sea, en su conjunto una Cámara, puede proponer una iniciativa de ley, y desde luego siguiendo el trámite de Cámara de Origen y Cámara Revisora, puede la Cámara de Diputados iniciar un procedimiento ante la Cámara de Senadores y viceversa, pero esto no está establecido en la Constitución.

Y la primera pregunta que surge, cuando el reglamento faculta a cualquiera de las Cámaras para que puedan iniciar leyes, se está violando el artículo 71, la respuesta es que no, porque el artículo 71 no contiene una solución gramátical restrictiva, sino solamente enunciativa, y permite que otros elementos más puedan incorporarse.

Finalmente, cuando habla, generalmente el término que utiliza la Constitución, por lo menos desde 1936, es el de "competencia", compete a, y respecto de la competencia nos dice, por ejemplo, entre otros el Diccionario Jurídico Mexicano, del Instituto de Investigaciones Jurídicas, que la competencia, como concepto específico, o sea, como una idea global de jurisdicción, obedece a razones prácticas de distribución de tareas entre los órganos y sujetos enunciados.

Entonces esto viene a reforzar el hecho de que cuando la Constitución y el propio reglamento se refieren al ámbito competencial, a la competencia, lo hacen bajo este concepto jurídico de distribución de tareas, pero más no de una forma restrictiva.

ntonces, desde nuestro concepto, al analizar, el artículo 61 contempla la posibilidad por tanto de que particulares o corporaciones puedan, y de hecho tienen, el derecho de iniciar leyes ante la Cámara, estableciéndose un procedimiento específico para ello. Serán desde luego turnadas al presidente de la Cámara, el presidente de la Cámara las turnará a la comisión que corresponda, y la comisión habrá de pronunciarse si son o no de aceptarse. Eso es lo primero que tendrá que hacer la comisión. Una vez pensemos en que si la comisión las hace suyas, bueno, habrá de seguirse todo el procedimiento que ya nos han comentado otros especialistas a lo largo de estas pláticas.

Entonces finalmente yo pienso que se resolvió en el reglamento un asunto muy trascendente, y que finalmente vino a que se tuviera una participación directa de la ciudadanía y no de grupos. No se pide, por tanto, que exista un número determinado de personas para que pueda iniciar una ley, sino que únicamente lo podemos hacer en lo individual, pero también lo podemos hacer como organizadores, porque también el propio reglamento así nos lo dice.

La pregunta que surge aquí de forma inmediata: ¿Por qué los ciudadanos no lo hemos utilizado?
Yo me puse a buscar, lo hice muy rápido, no lo hice con suficiente profundidad, pero yo no encontré ningún antecedente de algún ciudadano que haya presentado ante la Cámara de Diputados alguna solicitud para formular, derogar algún concepto o precepto de ninguna ley.

¿Qué es lo que ha pasado aquí? Por eso es que yo creo que ante la nueva perspectiva de la Cámara, yo creo que corresponde a esta Cámara de Diputados y al Congreso en su conjunto tener una vinculación directa con la sociedad, y yo creo que la puede utilizar a través de este medio. Yo creo que las Cámaras pueden pasar, para no tener esos vicios a los cuales me refería en la parte inicial de la exposición, podríamos tener que esta Cámara, un contacto directo con la ciudadanía y abrir, y publicitar esto para que la ciudadanía lo conociera y lo utilizara, y vamos tomando el riesgo, vamos tomando el riesgo de tener 50 mil iniciativas en las comisiones, vamos tomando ese riesgo, ¿por qué no lo tomamos? Yo creo que a todos va a beneficiar. Muchas gracias por su paciencia.

Pregunta: Lic. José Luis Herrera, es cierto que la Legislatura debe de tener una vinculación con la sociedad, pero no necesariamente con el plebiscito, referéndum y con la iniciativa. Creo que si mientras no estemos en un régimen parlamentario, creo que esto es innecesario, es pura demagogia.

Creo que la vinculación se debe de dar directamente con la consulta, en diferentes foros. No sé, en ese sentido sus comentarios, en mi opinión yo creo que la iniciativa de un ciudadano común y corriente queda fuera de lugar porque los grupos parlamentarios o el Ejecutivo, buscan solamente fortalecerse sus intereses propios y usted mismo lo dijo, una iniciativa de un ciudadano nunca ha prosperado. Creo que por respeto al electorado debe de ser consulta a la ciudadanía y no esta demagogia porque estamos en un régimen de democracia indirecta. Me gustarían sus comentarios, gracias.

- EL C. LICENCIADO JOSÉ LUIS HERRERA: Sí, muy amable. Bueno, efectivamente los instrumentos de democracia directa no son propios del sistema parlamentario, o sea estos pueden ser utilizados en un sistema parlamentario en un sistema presidencial, o semipresidencial, no son limitativos, son instrumentos que pueden ser utilizados por todos los sistemas, no hay límite para ello.

En cuanto a que pueda haber un sistema de consulta a la ciudadanía de los actos de autoridad, entendido estos genéricos del Legislativo, el Ejecutivo, bueno ciertamente puede darse, a lo que yo me refería de que no encontré ningún antecedente de ninguna iniciativa presentada por ciudadanos, no, que no se haya dictaminado una iniciativa de algún ciudadano, o sea no tenemos el antecedente de que un ciudadano o un grupo de ciudadanos hayan presentado una iniciativa en estricto cumplimiento del artículo 61 y el Congreso les haya dicho que no, hasta ahorita yo no lo he encontrado, a lo mejor existe.

Pero abundando sobre este tema, recordemos que si esto llegase a ocurrir, el ciudadano podría acudir en amparo conforme al artículo 8 de la Constitución, porque si un ciudadano se dirige a la Cámara, bajo este concepto, se le estaría negando su derecho de petición y puede ser recurrible tal y como lo ha establecido nuestro máximo Tribunal. Claro, obligaría a la Cámara a que le respondiera no en el sentido de su petición pero simple y sencillamente a que le respondiera si es o no de tomarse su iniciativa y de que sufrió el trámite correspondiente que marca la ley.

Entonces, yo creo que es un elemento que nos permite tener una vinculación del Congreso con la sociedad, y yo creo que podríamos instrumentarlo o mejor dicho hacerlo viable, y estoy de acuerdo con lo que usted dice, también habría que tener etapa y foros de consulta con la ciudadanía para otros actos de gobierno, desde luego que hay que hacerlo.

- LA C.: Gracias, en referencia a esto ¿cómo es que podemos tener una cultura, bueno más bien que el pueblo tenga una cultura de presentar iniciativas al Congreso? Desafortunadamente nada más ven en los legisladores a aquellas personas que están hasta arriba, que no tienen acceso, y que aparte nada más están para darte cemento o x serie de cosas, pero nunca la ven para el sentido de legislar. Entonces ¿cómo se podría empezar una cultura legislativa, pero del pueblo?

- EL C. LICENCIADO JOSÉ LUIS HERRERA: Ese es un tema desde luego importantísimo, porque fíjense ustedes que se ha desvirtuado, se ha desvirtuado de manera increíble la función de los legisladores, ciertamente no tenemos una cultura de saber para qué sirve un legislador, y es muy vaciado, miren a mí me ha tocado por mis actividades participar en varias campañas, es muy divertido porque los señores legisladores, candidatos a diputados, senadores, y no me van a dejar mentir, pues aquí hay varios de ellos, en sus actos de campaña lo que prometen es arreglar los problemas de vialidad, los problemas de infraestructura, de las ciudades, no sé, mil y un cosas, como si estuvieran haciendo una campaña para presidente municipal.

Es responsabilidad, por tanto esto, que señala muy bien de los partidos políticos. O sea, los partidos políticos tienen la responsabilidad de que quienes están proponiendo para cargos de elección popular en el caso específico de quienes compitan para puestos legislativos, pues de que se diga de manera clara que los legisladores no son tramitadores de varilla, cementos, fertilizantes, y demás, los legisladores son legisladores y por tanto lo que interesa es llevar a las Cámaras, tanto de los Congresos locales como del Congreso Federal, a personas que conozcan la esencia mínima del proceso legislativo.

Yo creo que cuando empecemos a separar este movimiento, desde las campañas políticas e insisto, esto es responsabilidad de los partidos políticos, el IFE está coadyuvando mucho en esto, desde luego que lo está haciendo, pero esto es responsabilidad de los partidos políticos en que tenemos que definir de manera muy clara cuando en las épocas electorales quiénes van a cumplir funciones legislativas y quiénes ejecutivas administrativas, para no confundir las campañas y entonces vayamos tomando la cultura de para qué sirve un legislador, cuál es la función del legislador, y por qué he de votar por Juan para diputado en mi distrito y por qué no he de votar por Pedro. Esa es la diferencia y yo creo que sí tenemos que empezar por ahí.

- EL C. ÁLVARO CABRERA: Buenas tardes, mi nombre Álvaro Cabrera, yo le quisiera hacer una pregunta. ¿La necesidad de implementar estas tres figuras al sistema constitucional, es ya de hecho un fracaso del sistema actual, o es el resultado de que se encuentra agotado este modelo?

- EL C. LICENCIADO JOSÉ LUIS HERRERA: Bueno no tanto fracasó, agotado tampoco, pues ni siquiera lo hemos empezado a usar. Yo creo que básicamente se ha debido a que no hemos logrado generar los consensos los diversos grupos políticos, los actores, el propio Congreso, no se han logrado generar los consensos adecuados para instaurar y hacer efectivas estas figuras.

Ciertamente se han dado nada más en la coyuntura, en las negociaciones de ceder algo, pero yo creo que ya debemos de pasar de esta parte de la negociación de ceder algo a fijarnos más en lo que sería un beneficio común, finalmente ver, realmente en México conviene tener esta figura y ponerlo en la Constitución y hacerla efectiva, o realmente en México conviene empezar con lo que ya está desde 1933 que se discutió y que sigue vigente. Yo creo que esas son las preguntas que debemos empezar haciéndonos, vamos empezando por ahí.

Como todo nuestro sistema político es el reflejo de todos nosotros, aquí, si me lo permiten, he de señalar que nuestro nivel cultural en cuanto a la participación política es de los más bajos. Estaba yo viendo algunos datos, por cierto procesados por el IFE en cuanto a la participación electoral y déjenme decirles por ejemplo que los países europeos la participación electoral es de, promedio el 87%, y bueno nosotros pues no les he de decir pero si llevamos al 50% de participación es de veras un triunfo y las autoridades electorales hacen una fiesta y se van de rodillas a la Basílica.

Entonces, yo creo que esa es la parte que tenemos que empezar a cambiar, de adquirir más cultura política porque en función de la adquisición de cultura política es como nosotros vamos a aprender a utilizar los elementos que nos dan las leyes, la Constitución y todo esto.

- EL SR. : Permítame otra pregunta, señor licenciado. Si hubiera esto último que usted dice, que hubiera un auge de la cultura política respecto de la iniciativa que un gran número importantísimo de ciudadanos se ocuparan de formular iniciativas, no sería, y aquí está la pregunta ¿no sería ésta una forma de invalidar la actuación de los legisladores?

- EL SR. LICENCIADO :¡No! Desde luego que no porque como recordamos el procedimiento es que se presenta la proposición al Presidente y éste la turna a la Comisión que corresponde y la Comisión está obligada a pronunciarse en un sentido o en otro, o la acepta o la rechaza, entonces no estaríamos nulificando la actuación de los legisladores, desde mi punto de vista, sino por el contrario, los pondríamos a trabajar más porque imaginen ustedes, en el recuento y lo estoy citando de muy mala memoria, por ejemplo en un año legislativo, en el pasado período si no mal recuerdo, por ahí me corrigen, existían en cartera cerca de veintitantos proyectos para modificar igual número de leyes, entre varios conceptos que había por ahí. Entonces, bueno, si nos pusiéramos muy estrictos, dijeras: "Veinte leyes y tiene 63 comisiones, pues tienes 40 comisiones que no están haciendo nada." Digo, estoy poniendo el ejemplo así para que pueda verse muy gráfico.

Si obtuviéramos más intervención de la ciudadanía, las comisiones tendrían mucho más trabajo y tendríamos mucho más actividad y muchos más proyectos de ley que dictaminar. Pero por el contrario, si esta figura se pudiera poner en práctica, yo creo que la actividad de los legisladores se vería mucho más acrecentada porque tendrían que trabajar más. Ahora recordemos que el propio Reglamento establece y obliga que las comisiones tengan que dictaminar forzosamente, o sea, ha habido una práctica viciada ahí de la famosa congeladora. Yo la primera vez cuando llegué aquí a la Cámara lo primero que hice, fue buscarla. Dije: "Ha de ser un gran refrigerador." ¡No! O sea me enteré de que la hacíamos muy cardiaca, como se dice por aquí y se quedaban rezagadas las iniciativas. Entonces aquí hay una violación muy precisa al Reglamento que obliga a que las Comisiones tienen que dictaminar forzosamente en uno o en otro sentido. Y eso va a ayudar. Al tener un cúmulo importante, imaginemos qué pasará con la Cámara cuando reciba equis número de iniciativas tanto del Ejecutivo, de los propios legisladores, de la ciudadanía, o sea, todo este conjunto de todo los que están facultados, de los congresos locales; finalmente la Cámara va a tener que trabajar porque imaginemos qué papel haría la Cámara y el propio Congreso ante la ciudadanía de saber bueno tienen ellos 50 mil iniciativas en conjunto y no quieren dictaminar ninguna. Bueno, yo creo que eso no le convendría a nadie y obligaría a que la Cámara y por tanto los legisladores trabajarán más y todo los que estamos inmiscuidos en esto, desde luego.

- EL SR. :Licenciado Herrera: Mi pregunta es en base a esto último que se está tratando, si se genera una cultura de participación, qué pasa con el trabajo que ya se tiene, de por sí los legisladores tienen la obligación de sacar todo aquel trabajo que se tiene, que se dice "en la refrigeradora". Ahora, el pueblo en sí está con una imagen, tiene una imagen deteriorada de las Cámaras, del trabajo legislativo, no cree.

Por lo que vamos también, en el caso de las campañas, se prometen unas cosas que van desvirtuando la labor del Legislativo, así es de que casi más va siendo de que deba de ser el trabajo actual de los legisladores que se apegue a su función. De ahí dependiendo de su buena o mala gestión o buena o mala labor se verá mejorada la participación de la ciudadanía. Qué tanto sería, en el caso de plantear una carrera para ser legisladores, por decir.

- EL SR. LIC. :Ahí están implícitas dos cosas.

La primera que desprendo de esto, desde luego se tiene una concepción errada de lo que es el trabajo legislativo en las Cámaras. No sé si los compañeros de los medios contribuyen en esto o si las Cámaras también. Pero una cosa cierta es que la ciudadanía no conoce el procedimiento y no me refiero a conocer la entraña de cómo se hace una ley ni cosa así, no conoce el trabajo que es el elaborar una iniciativa de ley de reforma o derogación.

Yo creo que ha llegado el momento en que el Congreso empiece difundiendo, los congresos, o sea, tanto el Congreso Federal como los congresos locales, empiecen difundiendo qué es la actividad legislativa, en qué consiste la actividad legislativa para que ésta sea conocida de manera puntual por la ciudadanía y entonces la ciudadanía no tenga esta idea equivocada y errónea que el diputado Sánchez hace rato nos marcaba en cuanto a la imagen que se tiene de que bueno, los diputados nada más van a levantar el dedo y cosas así. Yo creo que puede mejorarse y debe mejorarse esta idea, pero deberá ser siempre en cuanto al conocimiento que tenga la gente de lo que es esto. La gente debe de inmiscuirse en los asuntos de la cosa pública, en las actividades del Congreso para que las conozca y sepa realmente que bueno, es fácil o no es fácil, pero bueno, ya tendrá un juicio cierto y real a través del conocimiento. E insisto, cuando la ciudadanía participe de manera directa en estas cosas, tendrá un contacto directo y sabrá con meridiana claridad que la actividad legislativa es muy diferente al concepto errado que tenemos de nuestras Cámaras.