DICIEMBRE´99
INFORMATICA PARLAMENTARIA
UNA VISION SOBRE LA AUTOMATIZACION DE LA
INFORMACION DEL CONGRESO DE MEXICO
Y OTROS PAISES.
Este trabajo tiene como finalidad el de examinar a grandes
rasgos la política informática que desde un tiempo a la fecha se ha llevando a cabo en
los parlamentos del mundo, generando con ello una serie de diversas situaciones,
resaltando entre ellas: una nueva forma en la técnica legislativa y de llevar acabo las
sesiones parlamentarias, la creación de una innovadora forma de comunicación entre los
Congresos y Asambleas del mundo, además de una difusión mucho más amplia tanto de
legislación a nivel nacional e internacional, así como de las actividades en general que
se realizan en un lugar donde por principio fundamental existe la representatividad de la
población en su conjunto y donde todos sus sectores se ven involucrados.
Dicha situación, fue expuesta de manera directa o indirecta por
casi la totalidad de los conferencistas, por lo que puede aplicarse a cualquiera de las
conferencias o sesiones expuestas en el Seminario.
C O N T E N I D O
El presente trabajo comprende de los siguientes apartados:
Derecho Parlamentario
Derecho Informático
Informática Jurídica
Informática Parlamentaria
En el Mundo
En México
Redes de Intranet y de Telecomunicación en Parlamentos del
Mundo
Auge en el Derecho Comparado
A Nivel Constitucional
Marco Legal
Unificación de Criterios en el Mundo
INTRODUCCION
La evolución lógica de las actividades humanas, a lo largo de
la historia, se ha visto como el resultado de interrelaciones humanas de acuerdo a un
lugar y periodos de tiempo determinados, distinguiéndose aquellas que revestían cierto
carácter formal en su realización y que en su mayoría quedaban plasmadas en registros,
principalmente de papel, desde pergamino hasta lujosas encuadernaciones forradas de piel y
con distintivos que las hacían diferenciarse de otro tipo de documentos de manera más
que notoria, hoy en día la forma de registro es otra.
La historia de igual forma nos ha demostrado que los pueblos han
luchado por regímenes en su mayoría democráticos y conforme a Derecho, y que dentro de
los principios que emanan de estas cuestiones se habla de la sana División de Poderes que
debe existir en todo Estado democrático, que como ya sabemos en la época contemporánea
se ubican en estos tres poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
En nuestro ámbito, el Poder Legislativo, (como en los otros
dos), de dos décadas a la fecha se ha percibido de forma impresionante como las
actividades propias de este sistema han experimentado cambios revolucionarios
principalmente en el ámbito social, claro que esto se debe a la tarea y conformación
misma de todo Congreso, pero además han habido cambios que se reflejan en sus tareas
propias del manejo de información eminentemente jurídica, esto debido al advenimiento de
nuevas tecnologías de la información que han permitido que las tareas legislativas y la
función parlamentaria en todos los países del mundo se vean beneficiadas con ello; hoy
en día así como se han redenominado a otras áreas del conocimiento humano
pertenecientes a campos humanísticos en los que tiene injerencia directa esta nueva
disciplina informática, a la vida parlamentaria, le corresponde ahora la denominación de
"Informática Parlamentaria" como el concepto que englobe todos estos aspectos.
En nuestros días ya es normal tener conocimiento de las
actividades que con ayuda directa de la informática se realizan en un parlamento, como
son las siguientes: que un legislador de a conocer su decisión respecto a la aprobación
de asuntos importantes mediante el voto electrónico; contar con bases de datos sobre
antecedentes y evolución de determinada ley pendiente de discutir, entre otros muchos
temas que se pueden consultar mediante estas mismos bancos de datos fáciles de manejar;
poder acceder a través de Internet a cualquier página de determinado parlamento del
mundo y poder comparar casi el 90% de legislación vigente sobre algún tema en
específico y aún más, acceder a diversas iniciativas de ley; tener conocimiento de las
distintas opiniones, efectos y trascendencia de alguna política gubernamental; contar con
estadísticas descriptivas de la tendencia que a tomado determinada ley o programa en un
país o bloque de países; tener comunicación casi al instante con miembros de otros
parlamentos; cabe hacer de manera notable la mención de que algunos parlamentos empiezan
a contar ya con sistemas expertos que ayudan a evitar una técnica legislativa con
contradicciones; pero sobre todo lo que nos aguarda en los próximos años en la rama de
Informática Parlamentaria es sin duda digno de analizar, aunque hay que recordar que
siempre la tecnología dependerá de la voluntad del hombre quien está al mando, y por lo
mismo, siempre habrá que buscar un mejor entendimiento entre nuestros congéneres.
MARCO CONCEPTUAL
Mediante este apartado, se busca ubicar las principales
concepciones que se manejan a lo largo de este trabajo, ya que siendo grandes disciplinas
de las que se habla,- Informática Jurídica y Derecho Parlamentario -, es menester dejar
claro de que se ocupa cada una de ellas, ya que de su interrelación surge lo que
conocemos como Informática Parlamentaria.
En primer lugar tenemos al Derecho Parlamentario, en verdad
nueva disciplina a estudiar en nuestro país, debido básicamente a la historia política
que hemos tenido en el México moderno.
Derecho Parlamentario.-
Concepto restringido.- "Es el estudio del conjunto de las
relaciones político-jurídicas que se desarrollan al interior de las asambleas y, más
precisamente, como aquella parte del derecho constitucional que se refiere a la
organización interna y al funcionamiento del parlamento".
Concepto amplio.- " Conjunto de las relaciones
político-jurídicas que se desarrollaban al interior de una asamblea política, o entre
las asambleas políticas existentes en un Estado, entre ellas y los otros poderes
públicos y, por lo tanto, normas que formulan y regulan tales relaciones y las ciencias
que las estudia".
Muy recientemente fue publicado a obra de Teoría del Derecho
Parlamentario, del C. Diputado Bernardo Bátiz, en la que menciona que Derecho
Parlamentario según su concepción es:
"El conjunto de normas y de relaciones constituidas a su
amparo, que regulan la organización y funcionamiento de las cámaras parlamentarias,
entendidas como órganos que asumen la representación popular de un Estado constitucional
y democrático de derecho."
En base a las anteriores definiciones, podemos ubicar el
contexto en el que la nueva disciplina se está desarrollando día con día, sirviendo a
las dos funciones que se mencionan: tanto para el funcionamiento de carácter
administrativo interno del Congreso, como para la función de representar al pueblo para
fines tales como el de legislar y de servir de control político o contrapeso del
Ejecutivo, entre muchas otras.
Antes de abordar plenamente la Informática Jurídica como tal,
cabe hacer la mención de que está es una de las ramas del universo que conforman el
Derecho Informático, mismo que a continuación se describe.
Derecho Informático.-
El Derecho Informático "es una rama de las ciencias
jurídicas que contempla a la informática como instrumento (Informática Jurídica) y
como objeto de estudio (Derecho de la Informática)".
Como podemos apreciar el Derecho Informático abarca dos grandes
campos de estudio, para efectos de este trabajo, abordaremos el primero de ellos, no sin
antes comentar que los distintos Congresos ya han tomado cartas en el asunto, acerca de
legislar sobre las distintas problemáticas en las que la informática se ve inmersa de
manera directa, siendo que en el caso mexicano muy poco se ha hecho al respecto.
Informática Jurídica.
"Es la técnica interdisciplinaria que tiene por objeto el
estudio o investigación de los conocimientos de la información en general, aplicables a
la recuperación de información jurídica así como a la elaboración y aprovechamiento
de los instrumentos de análisis y tratamiento de información jurídica necesarios para
lograra dicha recuperación".
En la doctrina especializada ya se han clasificado en tres
grandes áreas, la Informática Jurídica:
Informática Documentaria
Informática de Control y Gestión
Informática Metadocumentaria
A grandes rasgos explicamos que la primera de ocupa de las
distintas técnicas que se encargan de la información automatizada de carácter jurídico
en las etapas de introducción, procesamiento, almacenamiento y recuperación. El segundo
nivel se ocupa del aprovechamiento de registros previamente elaborados, en los que
principalmente se hace el llenado de espacios, adecuando documentos ya existentes a
nuevos. Y el tercero abarca lo que son los llamados sistemas expertos o inteligencia
artificial al ámbito del Derecho, está rama está aun en etapa experimental en su
mayoría, aunque ya se empieza a saber sobre algunas innovaciones al respecto.
Una vez mencionadas las dos grandes disciplinas, y los campos de
acción de cada una de ellas, vemos de manera un poco más ágil y lógica el nacimientos
de esa nueva rama de estudio.
Informática Parlamentaria -
Dicha disciplina se entiende como la técnica
interdisciplinaria que tiene por objeto el estudio, investigación y aplicación de los
conocimientos de la informática en general, en el campo de la organización y
funcionamiento administrativo de las cámaras parlamentarias, así como para todas y cada
una de las funciones que por mandato constitucional llevan a cabo.
Así vemos como por medio de la conjunción de ambas ramas de
conocimiento humano, es posible establecer de que se ocupa la informática en los aspectos
propios de la cuestión parlamentaria, llegando así a la ubicación conceptual de nuestra
interdisciplina.
ANTECEDENTES
La década de los setenta marcó el surgimiento en la actividad
parlamentaria de la automatización de registros de toda índole, a continuación se hace
una exposición somera al respecto, tanto de diversos países precursores, como de nuestro
país.
En el Mundo
El ejemplo más claro sobre la automatización de un sistema
de índole parlamentario, se vio primordialmente en la Cámara de Representantes de los
Estados Unidos, que a finales de los ochenta, inició la automatización de los distintos
registros de información de índole jurídico, y que desde ese entonces, cuenta con
sistemas de información propios, y que a grandes rasgos se compone de:
- Sistemas.
- Asistencia económica federal
- Rastreo de trabajos de casos específicos
Lo anterior entraría en el ámbito de apoyo administrativo, con
el principal propósito de poder allegar a los legisladores información oportuna y de
primera mano, además de que ésta tendría que ser información obtenida en un lapso de
tiempo mucho menor en comparación si se hiciera de manera manual, y sobre todo se evita
el aspecto burocrático al momento de adquirir ésta, significando esto no solo una
optimización de tiempo, sino evitando posibles desviaciones de información, llevando
esto a situaciones de posible corrupción.
- Proceso Legislativo
- Pase de lista electrónico
- Sistema electrónico de votación
- Apoyo de publicación automatizado ( Diario de Debates)
- Preparación de calendarios de comités (Agenda Legislativa)
- Sistema de Revisión de Leyes
En este aspecto podemos apreciar como la informática puede
auxiliar directamente la tarea legislativa, tomando un papel relevante al momento en que
los legisladores llevan a cabo la importante función de dictar las leyes, principalmente.
Entre los primeros países que incursionaron en el sistema de
informática parlamentaria, se encuentran.
Alemania Federal (Bundestag)
Australia (parlamento del Commonwealth)
Reino Unido (parlamento)
Senado Francés desde 1975
Centro nacional de Informática Jurídica de Francia (CNIJ)
Italia (sistema de informática jurídica en general)
UNAM-JURE Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
En América, Brasil y Argentina han sido además de México, los
principales promotores de la Informática Parlamentaria, ya que el primero de ellos, desde
el año de 1972 inauguró el Centro de Información y Procesamiento de Datos del Senado
Federal (PRODASEN), mismo que actualmente junto con otros sistemas informáticos ha
logrado establecer una gran comunicación entre las distintas dependencias encargadas del
manejo de información jurídica automatizada, en el caso argentino, el Sistema Argentino
de Informática Jurídica (SAIJ) es un órgano del poder Ejecutivo Federal, dependiente de
la Subsecretaría de Asuntos Legislativos de la Secretaría de Justicia del Ministerio de
Educación y Justicia de la República de Argentina, siendo creado en 1979.
En México
Como antecedente más próximo a la actual conformación de
informática parlamentaria en el Congreso de La Unión de nuestro país, mencionamos lo
siguiente:
El Sistema de Información Legislativa de la H. Cámara de
Diputados (SILE) se estableció oficialmente el 4 de mayo de 1987, siendo el resultado de
la reestructuración del INFOCADI. Y de un proceso de investigación jurídica, realizado
desde mediados de 1986, hasta abril de 1987, por ordenes de la Gran Comisión de la LIII
Legislatura.
El proyecto consideró un sistema computarizado, integrado por
diez bancos de datos y una red de microcomputadoras, simulando un sistema central.
Desde ese entonces se buscaba integrar ya bases de datos con el
siguiente contenido:
- Información legislativa
- Jurisprudencia
- Diario de los debates
- Información de prensa y medios electorales
- Información a comisiones
- Bibliografía y hemerografía jurídicas
- Consultas de información especial
- Glosario de tecnicismos
- Currícula
En la Cámara Alta, se estableció en el Centro de Informática
Legislativa del Senado de la República, a través de acuerdo de fecha 26 de diciembre de
1985, fijándose para ello los siguientes objetivos:
Proporcionar al Senado de la República información actualizada
y ordenada en las diversas disciplinas y especialidades que requiera, para el desempeño
de sus actividades legislativas , política, de gestoría y promoción. Asimismo, ofrecer
este servicio a las entidades federativas y organismos y dependencias Ejecutivo y Judicial
con os que la H. Cámara de Senadores firma convenios..
Establecer, organizar y operar un sistema de documentación para
apoyar a los senadores y a las comisiones del Senado en la realización de estudios
técnicos especializados en aquellas disciplinas, materias o temas en las que éste tiene
competencia.
Diseñar y poner en marcha un sistema automatizado de gestión,
a afecto de proporcionar apoyo técnico en el seguimiento del proceso legislativo del
Senado.
Llevar a cabo programas de investigación en el campo de las
ciencias sociales, jurídicas, políticas, económicas y en general de todos aquellos
relacionados con las facultades y competencias del Senado de la República.
Promover, organizar y realizar cursos de formación ,
capacitación en especialización y actualización.
SITUACION ACTUAL
Redes Internas y de Telecomunicación en Parlamentos del
Mundo
El proceso de automatización que se registra actualmente en la
sociedad contemporánea repercute inevitablemente en el funcionamiento del Estado. La
aparición de las computadoras en la vida de los parlamentos y congresos en el mundo, ha
dado lugar a importantes cambio en el modo de hacer y de prever las actividades en estos
importantes cuerpos políticos.
La Informática Parlamentaria toma su nombre de los parlamentos
y atiende requerimientos particulares de los legisladores y de las propias asambleas
legislativas, entre sus funciones incluyen el tratamiento automatizado de los documentos
jurídicos y la utilización de la computadora en diversos aspectos del funcionamiento de
un Congreso, donde además de las tareas propiamente legislativas se tienen que atender
aspectos políticos y de gestión. Ello implica contar con la información no solamente
jurídica, sino también con la de índole socioeconómica, política, técnica y
científica, dada la diversidad y volumen de la información que se genera actualmente en
el mundo y la diversidad de campos que se tiene que legislar. En consecuencia, en un
centro de Informática Parlamentaria se cuenta con bases de datos de todo género,
indispensables para fundamentar y apoyar el proceso legislativo.
Principales funciones, desde que tuvo origen el empleo de la
informática en el ámbito parlamentario:
- Tratamiento del textos (sistemas de procesamientos). Sustitución de máquinas de
escribir por computadoras.
- Documentación (recuperación de la información). Considera banco de datos
propios y enlaces con bancos de datos externos (recolección, conservación, búsqueda y
difusión por vía telemática).
- Previsión y simulación (ayuda a la decisión). Sistemas expertos que
proporcionen respuestas a la solución de un problema tal como haría un experto en al
mayoría, modelos de previsión y simulación para fines de decisión legislativa.
Hoy en día existen en casi la totalidad de los Congresos
sistemas informáticos, altamente capacitados para la adecuación de las informática a
las diversas necesidades de éstos. Todo esto se aboca básicamente al tratamiento que se
le da a los datos en la sede de un parlamento, trabajándose básicamente con discos
compactos o incluso con sistema de Intranet, que consiste a grandes rasgos en un sistema
de información y comunicación , vía informática a través de las computadoras locales,
es decir, que se encuentran conectadas en la red interna del Congreso, mediante la cual se
introducen los datos ya mencionados, que en primer plano realiza personal especializado
tanto a nivel técnico como jurídico, en segunda instancia se llevan a cabo las consultas
por las distintas comisiones o áreas encargadas de la investigación de determinado tema.
Hoy en día, la Cámara de Diputados, cuenta con el Sistema
Integral de Información y Documentación (SIID), que depende del Comité de Biblioteca e
Informática, el cual ha logrado de manera notable, a lo de las últimas tres
legislaturas, hacer posible los grandes avances en materia de Informática Parlamentaria,
además de encontrarse aquí por ende el Departamento de Informática, mismo que tiene a
su cargo, entre otras muchas cosas, el mantenimiento del servidor de Internet, sí como la
reciente creación de Intranet, además del soporte técnico, tarea que comparte con otras
áreas de la Cámara.
En esta LVII Legislatura se tiene automatizado la totalidad de
las leyes federales, estando en constate actualización debido a las reformas que se hacen
a ésta, en sus banco de datos también cuentan con Diario de Debates, iniciativas de ley,
así como la automatización de la Gaceta Parlamentaria y la presentación del Diario
Oficial de la Federación.
En la página de Internet de la Cámara de Diputados, además de
la información descrita anteriormente, vienen datos sobre la integración de todas las
Comisiones que componen la presente Legislatura, así como enlaces a otros órganos del
gobierno federal en México y gobiernos de otros países.
Cabe hacer mención que desde hace dos años aproximadamente
existen dos direcciones en Internet, acerca de la misma Cámara de Diputados, situación
que al menos la suscrita, no he visto que se repita en otro las páginas de parlamentos de
otros países, y que muy probablemente se presta a no pocas confusiones, siendo la pagina
más antigua una creación del Comité de Biblioteca e Informática y la segunda de
Comunicación Social de la Cámara.
Auge en el Derecho Comparado.
La actual conformación plural de la Cámara de Diputados, hoy
en día a permitido que las investigaciones de carácter legislativo y la forma de hacer
leyes tomen un auge que nunca antes se había visto en nuestro país, toda vez que se
piensa que por vez primera, en verdad están siendo discutidas las problemáticas que nos
aquejan en el Pleno.
Debido a ello, se utiliza entre otras muchos instrumentos para
poder allegar a los legisladores de elementos necesarios para una adecuada toma de
decisiones, el Derecho Comparado, entendido éste como su nombre lo indica, a la
comparación a nivel constitucional, legal o reglamentación en general vigente, sobre
algún tema en particular en dos o más países del mundo; dicha figura hasta hace muy
poco tiempo, era sino imposible, si muy difícil su oportuna utilización al momento de
redactar algún proyecto de ley, ya que principalmente, por la tardanza en la obtención
de legislación vigente, no podía considerarse muy factible que se obtuviera la
información a tiempo, sobre la regulación que del mismo caso se estuviera llevando a
cabo en otro país, ya que a pesar de que nuestras bibliotecas especializadas contaban ( o
siguen contando) con algún ejemplar de Constitución o de alguna ley, no se sabía a
ciencia cierta que está estuviera en su totalidad aún vigente o reformada en ciertos
aspectos importantes y en caso de pensarse en acudir a una institución del país en
cuestión en México, el tiempo de trámite para obtener esta legislación, de igual forma
también resultaba bastante oneroso.
Hoy en día la creación y utilización de Internet ha resuelto
en gran medida esta situación. En la actualidad, más del 50 % de exposición de motivos
de las leyes, tanto para su creación, como para su reforma, se hace referencia del
Derecho Comparado, incluso de las consecuencias negativas y/o positivas de la aplicación
de ciertas políticas, según el enfoque que se le quiera dar en ese momento político.
PERSPECTIVA JURIDICA
Regulación a Nivel Constitucional
Creemos que no es necesario, a pesar de lo innovador de esta
nueva figura, y lo que representa en la actualidad, que se encuentre expresamente
estipulada en el ordenamiento supremos de nuestro país, ya que como muchos
constitucionalistas lo han señalado, nuestra Carta Magna, no pude ser una regulación
expresa de todas las situaciones, sino únicamente, portadora de los principios
fundamentales de nuestro régimen de Derecho.
Sin embargo creemos que el legislador debe tener presente por
otra parte que se tiene que legislar ya concretamente en la materia, es decir en la
problemática informática en general que a todas luces se denota cada vez más en nuestra
sociedad.
Marco Legal
Pensamos que en la cuestión legal, si debe de existir un
parámetro a partir del cual puedan darse las distintas normas y políticas informáticas
de índole parlamentario, tomándose en cuanta además acuerdos interinstitucionales, ya
que en este caso, muchas de las ocasiones organismos especializado son los que auxilian en
gran medida a ese tipo de prácticas en especial.
Cabe mencionar que la nueva Ley Orgánica del Congreso general
de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el día
3 de septiembre del presente, hace alusión expresa al término en el artículo 49,
señalando lo siguiente:
"La Secretaría de Servicios Parlamentarios se integra
con funcionarios de carrera y confiere unidad de acción a los servicios siguientes:
....
f) Servicios de Bibliotecas, que comprende los de: acervos de
libros, hemeroteca, videoteca, multimedia; museografía e informática parlamentaria
.... ".
Lo que significa ya un avance en la cuestión de
reglamentación, aunque claro falta aplicar aún más un proyecto de trabajo al respecto.
Pero podemos decir que ya se lleva bastante avanzado.
Del Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, se desprende el
Programa de Desarrollo Informático, el cual como es de suponerse señala los principales
principios y directrices del desarrollo informático en el país, que en su mayoría es a
través de concesiones. Aunque hace alusión a algunos aspectos del sector público, por
lo que tal vez en dicho plan pudiese empezarse una política seguir sobre la Informática
Parlamentaria, al menos en los principios que habrán de regir a ésta, como una más de
las áreas pertenecientes al apartado relativo al ámbito gubernamental.
Aunque obviamente el mismo Congreso en cada una de sus Cámaras,
es el encargado de la regulación en particular de esto, a través principalmente de
acuerdos parlamentarios, instructivos y manuales.
Unificación de Criterios en el Mundo.
El panorama en su conjunto que se nos plantea hace ver sin duda
alguna, la necesidad de homogeneizar las diferente posturas en los Congresos del mundo, a
efecto de consolidar una verdadera política informática en el ámbito del Derecho
Parlamentario, a nivel internacional toda vez que vemos como la interelaciones que se
llevarán a cabo a través de la informática de los Congresos cada vez será mayor.
Al menos en el aspecto técnico, la mayoría de las actividades
que deseen desarrollarse utilizando la red informática de Intranet, y en su totalidad de
Internet han tenido que apegarse a los protocolos técnicos establecidos en materia
informática, a nivel internacional.
Una limitante en el ámbito jurídico, notoria, que existe en
nuestros días, es la problemática del valor probatorio que tiene Internet, dándose
cuando surge algún conflicto de intereses o controversia.
Aun así consideramos que el camino hacia una nueva forma de
vida parlamentaria auxiliada de manera directa por la informática a comenzado con mucho
éxito, esto se refleja claramente en las páginas que los distintos Congresos del mundo
tienen en Internet, y la información valiosa con la que se puede contar en un lapso de
tiempo relativamente corto, además de la comunicación constante que se realiza en este
campo.
De que entre los principales y fundamentales beneficios que se
puede decir es que ayudan de manera más que notoria a que las decisiones de nuestro
legisladores sean cada vez más informadas y por ende más responsables y comprometidas
con una causa en verdad justa, solo falta que en realidad en la práctica exista una
disminución en contraparte de los intereses que casi siempre se antepone en las altas
esferas de nuestra vida política, ya que en gran medida detienen y minimizan, sino es que
hasta nulifican todos estos logros.
BIBLIOGRAFIA
Bátiz Vázquez, Bernardo. Teoría del Derecho Parlamentario,
Colección de textos jurídicos universitarios, editorial Oxford, 1999, México.
Berlín Valenzuela; Francisco. Derecho Parlamentario, tercera
edición, Fondo de Cultura Económica,1995, México.
Fix Fierro, Héctor y/o.. "Diálogos sobre Informática
Jurídica·". UNAM-IIJ, 1989, México.
Padilla Segura, José Antonio. "Informática
Jurídica" SITESA, 1991, México.
Téllez Valdés, Julio. Derecho informático, segunda edición,
editorial Mac-GrawHill, 1995, México.
Páginas de Internet consultadas:
http://www.cddhcu.gob.mx