REGULACION DE LAS COMISIONES DE
DICTAMEN LEGISLATIVO DEL CONGRESO DE LA UNION;
Introducción:
El tiempo que he dedicado al servicio de la H. Cámara de
Diputados, como colaboradora de Comisiones en diferentes puestos de carácter
Administrativo y técnico, me brinda ahora la oportunidad de externar algunas
proposiciones con respecto al trabajo que se realiza en las mismas. La experiencia que he
podido acumular en estos casi diez años, aunado a los conocimientos adquiridos en el
Seminario de Derecho Constitucional y Parlamentario las expongo a continuación con gran
satisfacción con el objeto de que sean de utilidad para la gente que de alguna manera
participa en el trabajo legislativo medular, que es de las Comisiones.
Para comenzar a profundizar en el tema, me gustaría referir
como punto de partida que la mayor pluralidad en la conformación de la H. Cámara de
Diputados, hace posible eficientar el trabajo legislativo, no es un sueño ahora el pensar
que el trabajo de investigación, y los eventos para obtener elementos de juicio, podrán
realmente ser utilizado para mejorar el marco jurídico nacional.
El Poder Legislativo inicia ya, una etapa de evolución, el
control parlamentario comienza a ser una realidad en los medios de comunicación
electrónicos, en las pláticas de los cafés de intelectuales se ventila ya nuevas
posibilidades para mejorar nuestra organización como país, los que estamos cerca de esos
acontecimientos, nos sentimos aún más comprometidos de aprovechar estas oportunidades y
aportar en la medida de lo posible, nuestro granito de arena para cristalizar estos
sucesos.
Ahora bien, esta apertura tiene que verse claramente reflejada
en el trabajo de las Comisiones, de esta manera se vislumbra la posibilidad de manejar con
mayor eficiencia los asuntos que son turnados a las mismas para su despacho.
La investigación en el campo de trabajo y el diálogo con los
organismos directamente vinculados con los objetivos de las mismas, son ya una realidad.
Para responder a este reto, se deben revisar con detenimiento, las normas que rigen los
trabajos de las mismas. Podemos afirmar que existe todavía una gran laguna en cuanto a la
normatividad interna de las Comisiones, toda vez que muchas de las veces, el trabajo
exitoso se relaciona con la voluntad o el interés de los Presidentes o Secretarios de la
mesa directiva, sin que existan normas de mayor fuerza, que obliguen a que el
funcionamiento de las mismas sea el correcto.
Es de destacarse, que la actual Administración de la H. Cámara
de Diputados, ha dado pasos importantes en el mejoramiento del trabajo en las Comisiones,
pero aún falta avanzar en las normas internas de las misma, que permitan que el trabajo
que ahí se desarrolla, fructifique en mejores dictámenes de Leyes que harán más
organizada la vida en nuestro país.
Por otro lado, no quiero dejar de mencionar, mis más sinceras
felicitaciones a los organizadores de este exitoso evento, a la mesa directiva, a los
integrantes de la Comisión de estudios Legislativos, al excelente equipo de Trabajo que
colabora en la Comisión y al Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.
ANTECEDENTES:
Para darnos una idea clara de lo que es una Comisión, debemos
encontrar el significado de este vocablo, la acepción más aceptable para la palabra
Comisión sería:
"Orden y facultad que una persona da por escrito a otra,
para que ejecute algún encargo o se entienda en algún negocio". En el caso de las
Comisiones que nos ocupan sería conveniente considerar la siguiente definición:
"Conjunto de personas encargadas por una corporación o autoridad para entender en
algún asunto"
COMISIONES LEGISLATIVAS.
La doctrina reconoce que las Asambleas Legislativas incluyen
dentro de sus principales funciones y actividades el estudio y redacción de Leyes, el
control y supervisión del funcionamiento de la Administración Pública, y la
representación e información al Pueblo. El cumplimiento de estas tareas se realiza
normalmente a través de Comisiones, a las cuales también se define como "
organismos especializados, que con frecuencia tienen carácter permanente, a los que se
asignan responsabilidades".
Fernando Santaolalla expone: "Las Comisiones no son más
que reuniones restringidas de cierto número de Diputados o Senadores, a fin de conocer
con profundidad las distintas leyes y asuntos que requieren la aprobación de las
Cámaras, presentando a éstas una propuesta de dictamen sobre cada uno de ellos".
Los parlamentarios se reparten entre las distintas Comisiones existentes, lo que
normalmente se hace en proporción al número de miembros de los grupos parlamentarios
respectivos. Pero la parte más importante de los estudios de Santaolalla en cuanto a las
Comisiones se refiere a que las Comisiones ya no son solo órganos preparatorios, sino
tambén órganos con facultades decisorias que se subrogan en la posición
juridicopolítica ocupada por las asambleas.
Además se afirma que la anterior es la tendencia universal
respecto a las funciones de las comisiones de los órganos parlamentarios y legislativos,
aunque en el caso de México es todavía muy lenta hacia lo experimentado en otras
latitudes y se debe más a la práctica que a la reglamentación al respecto.
Silvano Tosi afirma que "las comisiones parlamentarias
deben considerarse, en relación con esta función de las Cámaras, como órganos
necesarios indefectibles, de cuya existencia constitucionalmente supraordenada debe tener
en cuenta el mismo poder reglamentario de las Cámaras.
El origen histórico de las comisiones prueba eficazmente, por
sus modalidades, el significado que estos colegios menores han asumido en el contexto de
todo el sistema de gobierno, como para significar con su desarrollo, la observación de
que el parlamento en asamblea es el tipo de órgano característico de la dinámica
constitucional del siglo XX, mientras que el Parlamento en Comisión es la figura
organizativa prevaleciente en el Estado contemporáneo.
En efecto, los parlamentos de las épocas revolucionarias
tendieron a la deliberación, debate y confrontación ideológica y política en los
plenos y fueron proclives al asambleísmo de la Convención, con todas sus consecuencias
de anarquismo, violencia y terrorismo. El trabajo en comisiones es una forma más
civilizada de actuación parlamentaria, por lo que las comisiones, desde sus antecedentes
más lejanos, introdujeron en los parlamentos la racionalidad de la función legislativa,
la especialización del conocimiento de los asuntos, la diversificación funcional de las
actividades de las asambleas, y desde luego, la mediatización de las confrontaciones
entre legisladores de partidos o grupos contrarios y dispuestos a todo.
TIPO DE COMISIONES LEGISLATIVAS:
El número y tipo de comisiones es muy variable en cada Asamblea
Legislativa, pues está determinado por variados factores de orden histórico,
sociológico, político y cultural, los cuales imprimen al parlamento un carácter
singular en cada país, influye igualmente el tipo de Constitución Política y la forma
en que ésta resuelve la división o separación de poderes y el número de cámaras del
Poder Legislativo; si el régimen es presidencial o parlamentario, en sus diferentes
modalidades; la mayor o menor complejidad de la administración pública, y el vínculo
más o menos frecuente, más o menos estrecho entre el Parlamento y la opinión pública,
o sea, entre la Asamblea Legislativa y los grupos de la sociedad. En estas condiciones,
los sistemas de comisiones legislativas son tan numerosos como países con parlamentos,
dietas o congresos existen, si bien se intenta identificar como las principales comisiones
las permanentes, no permanentes, especiales, conjuntas, de investigación y de estudio.
Los criterio de clasificación de las comisiones legislativas
son muy numerosos e igualmente arbitrarios. Puede fundamentarse en el carácter de su
función, en su ordenación constitucional o únicamente legal o reglamentario, en el
número de sus integrantes, en el momento de su integración y en su capacidad decisoria.
FUNCIONES GENERALES DE LAS COMISIONES LEGISLATIVAS.
Independientemente de que las Comisiones realizan por su cuenta
las actividades que se asignan, constitucionalmente a las Asambleas de las que dependen,
puede decirse de ellas que cumplen funciones de singular importancia.
En la mayoría de los casos, constituyen un nivel intermedio
de decisión entre el legislador individual y la Asamblea Legislativa.
LAS COMISIONES EN EL CONGRESO DE LA UNION EN MEXICO.
El RÉGIMEN DE COMISIONES. Cada Cámara del Congreso posee, de
acuerdo con la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, su
propio régimen de Comisiones.
Si bien existe cierto paralelismo entre las Comisiones del de
una y otra Cámaras, hay diferencias significativas derivadas de las facultades exclusivas
de cada una, de la diferente integración de ellas, así como en virtud de las diferentes
prácticas asumidas en cada órgano legislativo y del número de partidos y el número de
miembros que concurren en ellas.
- En el sistema constitucional mexicano, solo la permanente puede ser considerada
como una Comisión mixta de Diputados y Senadores, en el entendido que las votaciones se
toman conjuntamente por los legisladores, diputados y senadores, integrantes de la misma.
b) Sin alcanzar el carácter de Comisiones del Congreso, salvo
que surjan por determinación de una Ley específica.
PROPOSICIONES PARA EL MEJORAMIENTO DEL TRABAJO EN LAS COMISIONES
Una herramienta de vital importancia que actualmente no se
maneja al interior de las Comisiones es la implementación obligatoria de un Manual de
Organización completo del trabajo de Comisiones que incluya lo siguiente:
a) Compilación actualizada del marco histórico:
Donde consten las intervenciones de la Comisión en eventos,
foros, y acuerdos más relevantes, así como datos importantes como inicio de los trabajos
desde el Costituyente a la fecha, etc.
b) Antecedentes Legislativos:
Toda la historia legislativa de la Comisión, proyectos de
Iniciativa, Iniciativas aprobadas, Iniciativas en rezago legislativo, dictamenes,
excitativas, puntos de acuerdo, etc.
Estos dos documentos serán de gran utilidad, sobre todo en la
entrega de Comisiones de una legislatura a otra, donde como es lo usual en la
Administración Pública Federal se da el famoso "borrón y cuenta nueva", sobre
todo si los grupos parlamentarios que Presiden la Comisión son de partidos diferentes, se
pierde información muy importante del todo trabajo que tuvo el grupo de Diputados y
Asesores durante todas las Legislaturas anteriores, muchas de las veces ni siquiera se
hacen las memorias de trabajo, y cuando se requiere consultar y el personal que labora en
el área es de nuevo ingreso, la información que se proporciona es escasa y de bajo
nivel. Si realmente deseamos una mayor eficiencia en el trabajo medular del H. Congreso de
la Unión, estas herramientas que de primera mano, aparentan ser muy sencillas, pueden
significar de mucha utilidad al arranque de los trabajos de las Legislaturas, aprovechando
de manera efectiva toda la experiencia acumulada durante los años anteriores.
c) Reglamento Interno
Algunas de la políticas más importantes del funcionamiento de
la Comisión, no están incluídas en las Normas vigentes, como la Ley Orgánica del
Congreso General de los Estados unidos Mexicanos, y el reglamento para el Gobierno
Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, o acuerdos en tanto no se
detalle en estas Normas, pueden estar perfectamente integrados al Reglamento Interno, se
sugiere que este reglamento deberá contener entre otros los siguientes aspectos:
1.- Determinación del Quorum Legal para las Reuniones Plenarias
Ordinarias y Extraordinarias de Comisión, para reuniones de Subcomisión, reuniones de
Comisiones Unidas y de Mesa Directiva, donde se podrán establecer algunas condiciones
para este quorum, como por ejemplo:
De acuerdo a la convocatoria para la realización de las
reuniones, se fija un hora para citar a Reunión, con las publicaciones necesarias en la
gaceta parlamentaria, si en ese momento hubiera quorum de la mitad más uno, se inicia la
reunión con carácter oficial.
Si no hubiere la mitad más uno, en ese momento, se esperará
media hora más para dar oportunidad a los asistentes restantes de acudir a la hora
programada, si después de ese lapso de tiempo, no hubiera el quorum requerido, se
necesitará la cuarta parte de los convocados mas uno para poder iniciar la reunión con
carácter de oficial.
Si después de transcurridos 45 minutos, no se cuenta con el
número de asistentes determinado en el punto anterior, se podrán tomar acuerdos con
carácter oficial con las personas convocadas que hayan asistido, necesitándose para
ratificar los acuerdos a que se llegue, la firma de aprobación posterior de la mitad más
uno del total de personas convocadas.
( El porqué de esta proposición, es en razón de que se ha
captado una gran indiferencia por parte de algunos legisladores para trabajar en las
Comisiones, y Subcomisiones, sobre todo en las que no consideran conveniente que el
trabajo avance, si se trata de realizar investigaciones que puedan llegar a afectar los
intereses de su grupo parlamentario. Resulta realmente decepcionante para las personas que
preparan una reunión con convocatorias, materiales, alimentos, etc. Que finalmente y
después de varias invitaciones no se logre desarrollar la agenda de trabajo. )
II.- Determinación de los Asistentes a Eventos Internacionales
y Nacionales: Para la determinación de la asistencia a estos eventos, se deberá
registrar la asistencia de los Legisladores a las reuniones de trabajo anteriores, donde
se dará prioridad a los C.C. Diputados que hayan demostrar su interés con su asistencia,
independientemente de la distribución en base a la equidad según los integrantes de cada
grupo parlamentario en la Comisión.
III.- Los C.C. Diputados que por alguna razón de causa de
fuerza mayor, no hay podido asistir a los eventos tanto Nacionales como Intenacionales,
deberán regresar el boleto de avión que les haya sido proporcionado, así como los
viáticos que para este fin se les haya hecho llegar, en caso contrario se harán los
avisos a las áreas correspondientes con el objeto de que les sea descontado de sus
percepciones mensuales.
Esta disposición será también aplicable a los asesores, o
personal de apoyo que sea autorizado para asistir a los eventos.
( Esta proposición surge de la necesidad de evitar los actos de
corrupción que en las Comisiones se originan cuando no se tiene un control estricto de
los recursos que son destinados para eventos, así como el temor de los C.C. Diputados que
dirigen la administración, de entorpecer el trabajo de cabildeo con sus compañeros, se
se les pide que regresen lo que ya les fue entregado, esta es una realidad que los que
hemos trabajado en Comisiones, apreciamos como los mayores despilfarros de los recursos
del Poder Legislativo )
IV.- Los Recursos Humanos, técnicos así como herramientas de
trabajo con el que cuenten los C.C. Diputados para el desarrollo de sus funciones,.
deberá ser asignado de manera igualitaria, en concordancia con las disposiciones que para
este efecto emitan las autoridades de la H. Cámara de Diputados. En este rubro se pueden
considerar por ejemplo los vehículos asignados, no importando que sea una sola unidad,
deberá usarse única y exclusivamente para el servicio de la Comisión.
( Esta sugerencia se dá, porque hemos apreciado como ejemplo,
que a pesar de que la Dirección General de Personal, tiene sus asignaciones de
colaboradores distribuídas correctamente, en las negociaciones internas de las
Comisiones, algunos Diputados se ven más beneficiados que otros en la distribución de
manera totalmente discrecional )
Estos son pues, algunos ejemplos de lo que puede contener el
reglamento interno de las Comisiones, estamos seguros que estas sencillas disposiciones
harán que el trabajo se desarrolle de manera eficiente, y con mayor transparencia en el
uso y aprovechamiento de los recursos.
d) MANUAL DE DESCRIPCION DE PUESTOS.
Deberá detallarse mediante un manual, las caractérísticas,
funciones y reponsabilidades de cada colaborador de la misma, como el de Secretario
técnico, Asesores, asistentes, secretarias, auxiliares administrativos, etc.
e) CALIFICACION DE MERITOS
Es conveniente también tomar en cuenta, las capacidades y
potencialidades del mismo personal, con el objeto de colaborar con la Secretaría de
Servicios Parlamentarios y coadyuvar con el servicio civil de carrera.
f) MANUAL DE DESCRIPCION DE PROCEDIMIENTOS.
Sería de suma utilidad dejar un manual de este tipo, para que
las legislaturas siguientes puedan apreciar de manera clara y objetiva como se
desarrollaron los procedimientos legislativos y administrativos de la Comisión, para
retomar lo que les sea de utilidad y mejorar según sus propias perspectivas, su manera de
desarrollar el trabajo.
g) MANUAL DE GIRAS Y EVENTOS:
Existe un costo financiero muy importante con respecto a los
eventos de consulta que realizan las comisiones, muchas veces se contrata a Compañías
que resultan muy onerosas en el manejo de dichos eventos, lo ideal es plasmara en un
Manual, desde la planeación de las autorizaciones y consensos para realizar el evento,
hasta aspectos importantes de organización, integración y control.
Se puede facilitar mucho el trabajo, si por ejemplo
especificamos con claridad los elementos que se necesitan para el desarrollo del mismo,
desde manparas, salones, proyectores de cuerpos opacos, etc.
h) Anexos con listados de los inventarios de bienes muebles, y
equipo eléctrico y electrónico con que cuente la Comisión.
- Comprobación suficiente y detallada de los gastos realizados por la Comisión en
los diversos eventos que se hayan organizado, así como de los fondos asignados a la
misma, como los revolventes, y lo ejercido de los presupuestos destinados a solventar el
desarrollo de los programas.
PROPOSICIONES DE MODIFICICACIONES A LAS NORMAS:
En la reforma Integral que merece el reglamento para el Gobierno
Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, vale la pena hacer las
modificaciones pertinentes para que los artículos que se refieren al trabajo de las
Comisiones, sean adecuados a la Nueva Estructura de la H. Cámara de diputados.
PALACIO LEGISLATIVO DICIEMBRE DE 1999.