DERECHO PARLAMENTARIO Y EL CONGRESO DE LA UNION

Antes de emprender el análisis de nuestra materia hemos definir lo que es el Derecho Parlamentario, y su diferencia con el Derecho Legislativo, nos preguntarnos ¿por qué se ha de anallizar estos dos conceptos?. La respuesta es simple porque uno de los órganos del Supremo Poder de la Federación, y al cual le compete la elaboración de iniciativas de "leyes", es el poder Legislativo, conforme lo ordena nuestra constitución política en su artículo 71 fracción II, y el artículo 55 fracción II de RIC. Corresponderá al Derecho Parlamentario la regulación de la integración, organización y funcionamiento del Congreso, y de sus respectivas Cámaras, y al segundo lo relativo a lo que es el mismo Poder Legislativo, comprendiendo el proceso legislativo, en cuanto la creación de leyes y su derogación.

1. DERECHO PARLAMENTARIO

Al referirse al Derecho Parlamentario y al Derecho Legislativo el Lic. Miguel A, Campo Seco comento al respecto:

"Para nosotros al Derecho Parlamentario o derecho congresional, como algunos autores lo califican al estudiar las cuestiones de los congresos, lo reservamos únicamente para definir aquella rama del derecho público que se refiere al estudio del conjunto de las instituciones y órganos, almodo de su integración, funciones, atribucciones y competencias, relación con otros poderes del Estado y lo concerniente al cumplimiento de los procedimientos para la formación, reforma, derogación o abrogación de leyes o decretos, para dictar resoluciones de carácter declarativo o juridisccional, de control sobre actos del Poder Ejecutivo, de orden político o simplemente, de naturaleza administrativa para normar la vida y actividad de los propios órganos del Congreso.

Por tratarse del análisis de la organización y actividad de uno de los poderes en que se diside el poder de la Federación, es decir, aquel poder que realiza preponderadamente la función legislativa para conformar e integrar el orden del derecho positivo que norma al Estado Mexicano. Así pues, el tema amerita un estudio sistemático que permita precisar su dimensión jurídica, definiendo en qué consiste la citada actividad legislativa, cual es las instituciones, órganos y formas que el Estado adopta para poderla realizar, así como caracterizar los diferentes procedimientos y el régimen legal al cual están sujetos para cumplir su finalidad.

El estudio del Derecho Parlamentario se encuentra ligado a la integración, naturaleza y vida del Poder Legislativo como institución jurídica. En consecuencia, la tarea resulta más difícil porque, aún para los estudiosos del derecho mexicano, todavía no ha sido posible formular una teoría integradora del tal derecho así como tampoco una adecuada caracterización del poder legislativo y, más concretamente, de su Congreso General,denido a que la materia no solo resulta compleja sino ademas porque el congreso luego se integra en un sistema mas amplio, como es el sistema de gobierno, sumandose la problematica igualmente dificil, inherente a los otros dos poderes.

El Derecho Legislativo comprende dos ambitos de estudio de la actividad legislativa del Estado: a los procesos del propio poder legislativo en elk orden federal o estatal; a) la funcion legislativa del Estado; a los procesos del propio poder legislativo en el orden federal o estatal; b) la funcion legislativa de los poderes legislativos en el nivel federal, estatal y municipal.

La suma de todas las resoluciones, las facultades de los organos que intervienen, sus relaciones con otros poderes, el ambito de aplicacion y observancia de la ley y la forma en que fueron tomadas al ser remitidaspor los poderes de Estado, constituyen el objeto de estudio del Derecho Legislativo. La produccion de toda esta normatividad integra el derecho positivo vigente que se compone por normas generales y abstractas y por normas singulares y concretas. Entre las primeras se puede contar la propia Constitución, sus leyes, reglamentos, leyes secundarias, tratados internacionales, reglamentos, ordenanzas y bandos en tanto que entre los segundos se encuentran las órdenes, circulares y resoluciones y acuerdos.

En consecuencia el Derecho Parlamentario es una rama del Derecho Legislativo, ya que sólo atiende el estudio de las instituciones y órganos que caracterizan la integración, la naturaleza, funciones atribuciones y competencia del Poder Legislativo y sus relaciones con otros poderes,comprendiéndolo como órgano especializado en la producción de cierto tipo de normas ( leyes o decretos ) que integran el derecho positivo vigente, ya de carácter jurisdiccional o político.

El Estudio del Poder Legislativo que se consigna es este documento en estricto rigor tiende a caracterizado como una institución jurídica, más que política, a partir de aceptar que el Congreso Constituyente de 1824 lo define en la Constitución como un poder del Estado integrante del sistema de gobierno federal republicano como el poder con capacidad para reproducir e integrar las reglas jurídicas que deben normar, en forma de leyes, la vida de toda la sociedad, así como el ámbito privado de las personas que la integran.

En principio el Poder Legislativo como parte integrante del poder global del Estado, es un órgano funcionamental independiente, pero a su vez, sujeto al orden de la Constitución, la cual le asigna un conjunto de normas imperio atributivas que regulan su propia naturaleza y funciones de poder, encargado de formular las leyes, participar en la política de condiciones del gobierno federal de colaboración con el Poder Ejecutivo y servir como instrumento democrático integrador de la representación popular.

Desde el punto de vista, es cierto que los Estados modernos, los organismos colectivos que asumen requieren de un conjunto de disposiciones legales para ordenar su actividad de producción legislativa, pero también los que realizan funciones dentro del ámbito del Estado de derecho que rebasan la falcultad exclusiva de emitir leyes o reglamentos. Depende del sistema de cada país la función que su Poder Legislativo desempeñe. De allí que las representaciones populares asuman características, funciones y nombres que los diferencian entre sí, tales como Parlamentos, Cámaras, Asambleas Legislativas, Cuerpos Colegiados, Representación Popular, Congresos, Dietas o Reichstag, Cortes, etc.

Concluyendo, el citado trapacista: " Como clarante se desprende de lo hasta aquí expuesto, resulta indudable que hoy existe una rama del derecho público, que nace y se desprende por propio peso del tronco común del Derecho Constitucional la cual, por sus características y singularidad, puede y debe seer denominada Derecho Legislativo.

Esta importante rama del derecho positivo constitucional estudia, en forma sistemática, la creación de las normas que en el campo jurídico producen los diferentes órganos del Estado, a los cuales, la ley asigna el ejercicio de tal funcíon en ámbito de sus competencias.

Y dentro del campo del Derecho Legislativo existen dos ramas de investigación y conocimiento jurídico a) la que estudia los procesos y relaciones constitucionales del poder legislativo en el orden federal o estatal, b) la actividad legislativa de los poderes ejecutivos en los niveles federal, estatal y municipal.

Toda referencia de la exposición presentada afirma que la moderna teoría del Derecho Constitucional justifica plenamente la existencia del Derecho Parlamentario considerando como aquella rama del Derecho Legislativo en el orden federal y estatal. Que corresponde a juristas su ordenación como disciplina jurídica, autónoma e independiente de la tradicional concepción del Derecho Constitucional."1

Al referirse al Derecho Parlamentario, la tratadista Susana Thalia comenta en unas de sus obras": Hasta hace algunos años el Derecho Parlamentario mexicano, rama o disciplina relativamente nueva del Derecho Constitucional que se refiere a la regulación de la organización, composeción, privilegios, interrelaciones con otras instituciones y órganos estatales ( entre éstos la administración pública ), y de las funciones del Congreso de la Unión o Congreso General." 2

La citada autora menciona en su texto Derecho Parlamentario Mexicano: El Derecho Parlamentario mexicano es aquella parte, rama, o sector o disciplina de especial importancia del derecho constitucional mexicano, que se refiere al estudio y a la regulación de la organización, composición o estructura, privilegios, estatutos, funciones del Congreso mexicano, comúnmente denominado como Congreso de la Unión formalmente " Congreso General "-, así como sus interrelaciones con otras instituciones estatales" 3

En los acuerdos emitidos por la Legislatura LVII, se refieren al Derecho Parlamentario, en los siguientes términos : " Derecho Parlamentario es una parte del orden jurídico que se caracteriza por su dinamismo y flexibilidad así como por el uso de costumbres y practicas que permiten al órgano legislativo preservar sus facultades y funciones y otorgan seguridad a los sujetos considerados en los supuestos de competencia del mismo." 4

De la definición del Derecho Parlamentario se desprende que éste se encarga de regular lo relativo al Congreso de la Unión, en cuanto a su organización y funcionamiento.

2.CONGRESO DE LA UNION

Nuestra constitución política señala que el Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

Refiriéndose al Poder Legislativo en su artículo 50, al disponer:

"ARTICULO 50. El Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso General, que se dividirá. En dos Cámaras una de Diputados y otra de Senadores " 5

A su vez el artículo 2o. De LOCG. Señala en cuanto al Congreso:

1Camposeco Cadena Miguel A.: Coloquio de Derecho Constitucional y Derecho Parlamentario " Memoria H. Cámara de Diputados LV, Legislatura, México, Noviembre 24 de 1993 pp.23-.42

2Pedroza de la Llave, Susana Thalia: " El Control del Congreso Mexicano sobre los Miembros del Gobierno " I.N.A.P. 1ra. Edición México 1996.p.260

3Pedroza de la Llave, Susana Thalia: " El Congreso de la Unión " Integración y Regulación, U.N.A.M. México 1997, Serie E Varios No.81.p.33

Acuerdo Parlamentario relativo a las Sesiones Integración del Orden del Día, de los Debates y las Votaciones de la Cámara de Diputados, LVII Legislatura p.3.

"ARTICULO 2 El Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso, que se divide en dos Cámaras una de Diputados y otra de Senadore " 6 

Desde un punto de vista material, es decir sustancial y no materiales, las facultades del Congreso pueden ser legislativa,... El acto legislativo crea situaciones jurídicas generales, impersonales y objetivas, y se expresa por cuanto se refiere al Congreso, por las leyes la ley, como acto del poder legislativo, es obra siempre del Congreso y no de una sola Cámara, ni de la Comisión Permanente

Finalmente, conviene hacer referencia a los propiamente legislativos del Congreso, que se clasifican en leyes orgánicas, leyes reglamentarias y leyes ordinarias. Estas últimas son el resultado de la actividad del Congreso.

Por cuanto se refiere a la integración del Congreso Unión, es el artículo 50 constitucional que regula, al señalar que el Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso General, que se dividirá en dos Cámaras, una de Diputados y otra de Senadores, habiendo de avocarnos en este apartado al estudio de este Congreso, para analizar en capítulos siguientes la integración y funcionamiento de las Cámaras mencionadas.

De igual forma la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, dispone en su Título Primero, lo relativo al Congreso General, al señalar en su artículo 1º.

"Articulo 1º El Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso General, que se divide en dos Cámaras una Diputados y Otra de Senadores".

Con relación a su organización y funcionamiento, la citada ley, establece en su numeral 2º, lo siguiente:

"Artículo 3º El Congreso y las Cámaras que lo componen tendrán la organización y funcionamiento que establecen la Constitución General de la República, esta Ley y los Reglamentos que cada una de ellas expida para su gobierno, interior".

Al tratar la autora Susana Thalia, el tema de la Estructura del Congreso de la Unión, describe tanto al Congreso de la Unión como al Congreso General, señalado:

" Congreso General o Congreso de la Unión son las denominaciones que le asigna el derecho positivo mexicano a la institución representativa, conocida como Poder Legislativo, y congraso así en la Constitución.

A nuestro parecer, debe hablarse de Congreso, sólo cuando ambas Cámaras actuán conjuntamente, ya sea simultanea o sucesivamente.

El Congreso General, en actividades simultáneas, se instala con la presencia de más de la mitad del número de diputados y de igual porcentaje de senadores Con excepción de lo señalado por el artículo 84 en relación con el 85 de la Constitución, que señala que " señala que " se Constituirá.... concurriendo cuando menos las dos terceras partes del número total de sus miembros" 7

6 Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicano 1996,p.1

7 Pedroza de la Llave, Susana Thalia: " El Congreso de la Unión " Integración y Regulación, U.N.A.M. México, 1997, Serie E Varios No. 81.P.142-143.

Sesiones del Congreso de la Unión

Las Sesiones que celebra el Congreso son Ordinarias, Extraordinarias, las cuales se encuentran previstas en la Constitución General en sus artículos 65,66 y 67, regulado los dos primeros lo relativo a las ordinarias y en el tercero a las sesiones extraordinarias, como veremos a continuación.

A) Sesiones Ordinarias

Al respecto Susaana Thalia escribe: " Actualmente, él articula 65 constitucional determina las fechas de inicio de los dos periodos ordinarios de sesiones del Congreso de la Unión, mientras que él articula 66 de la Constitución establece fechas de terminación de estos dos períodos, su primer período del 1º de septiembre al 15 de diciembre, tres meses y medio, excepto cuando el Presidente de la República inicie su encargo, éste período podrá extenderse hasta el 31 de diciembre cuatro meses, y su segundo período comprenderá del 15 de marzo no más del 30 de abril- un mes y medio-. Estas modificaciones tienen como propósito otorgar más tiempo al Congreso, pero sólo para que conozca las iniciativas sometidas a su consideración durante el primer período de sesiones ordinarias

Refiriéndose a la ineficacia de los períodos tan reducidos, lo cual perjudica a uno de los órganos o instituciones del Estado, lo demuestra entre otras razones: Primero El Poder Legislativo carece de una verdadera representatividad, debido a que durante siete mese éste no esta reunido y la Comisión Permanente actúa durante esos recesos., con tal sólo un 6% de representación de un total de 62% parlamentarios.

Quinta.- Las iniciativas de la ley o de cualquier otro asunto se conocen de manera superficial o, en lenguaje coloquial, "al vapor".

Esta situación, en nuestro país ha perdurado durante muchos años, mientras que, en otros países el Legislativo sesiona permanente. Para nosotros será conveniente reformar los artículos 65 y 66 constitucionales, en el sentido de ampliar el segundo período ordinario de sesiones por ejemplo del 15 de marzo al 15 de junio, tres meses incluso, hasta por cuatro meses, sin modificar el primer periodo del 1 de septiembre al 15 de diciembre, con lo cual el congreso sesionaría seis meses y medio.

La citada tratadista expone: "Hasta 1994, el Congreso de la Unión sesionaba en dos periodos ordinarios, del primero de noviembre al 31 de diciembre (2 meses) y el 15 de abril al 15 de julio (3 meses). El 3 de septiembre de 1993 se formaron los artículos 65 y 66 constitucionales, con lo cual a apartir de 1995, el Congreso sesionará del primero de septiembre sin prolongarse más allá del 15 de diciembre (primer período de 3 meses y medio), excepto cuando el Presidente de la República inicie en su encargo, cuando las sesiones podrán extenderse hasta el 31 de diciembre (primer período de 4 meses) y del 15 de marzo a más tardar el 30 de abril (segundo período de un mes y medio), en total sesionará durante 5 meses y dieciséis días. No hubo modificación en el sentido de ampliar, para todos los años, el tiempo de sus sesiones, considerada por nosotros necesaria para el desarrollo y evolución de la institución parlamentaria mexicana, ya que en numerosas ocasiones la Comisión Permanente integrada por tan sólo 37 miembros, 19 diputados y 18 senadores del Congreso ha tenido que convocar a sesiones extraordinarias. Esta situación, en México, ha perdurado por muchos años, mientras que en otros piases el Legislativo sesiona de forma permanente.

Consideramos que la regulación actual de los períodos de sesiones ordinarias del Congreso es una deficiencia, un rasgo y una precariedad, ya que, en otras razonas, es escaso del tiempo para que se ejerza el control del Congreso de la Unión sobre el gobierno, control que debe caracterizarse por ser preventivo o posterior pero sobre todo, permanente y continuo, situación que no se da en México. De tal forma es necesario aumentar dichos períodos, incluso podría pensarse en que el Congreso sesionara de forma permanente o cuando menos, durante ocho meses.

b) Sesiones Extraordinarias

Al referirse a ellas Susana Thalia, señala: "Las sesiones extraordinarias del Congreso mexicano no son períodos, aunque de hecho se le denomina "periodo extraordinario de seiones". Son una de las modalidades más importantes de seiones, tanto del Congreso como de cada una de las Cámaras que lo integran.

Las Sesiones extraordinarias consisten, priemro en aquellas reuniones que se realicen fuera de dos períodos ordinarios de sesiones consagrados por la Constitución del 1 de septiembre al 15 o 31 de diciembre y del 15 de marzo al 30 de abril, es decir que estas se podrán realizar del 16 de diciembre o 1 de enero del 14 de marzo y del 1 de mayo al 30 de agosto. Asimismo también se consideran sesiones extraordinarias las que se realicen dentro de dichos períodos constitucionales, pero en los días festivos y por último serán sesiones extraordinarias las que se realicen dentro de dichos períodos constitucionales, pero en los días festivos y por último serán sesiones extraordinarias cuando las Cámaras hubiesen acordado concluir anticipadamente el período ordinario de sesiones y surja inmediatamente un asunto grave o importante que requieren una solución urgente".

Al igual que las sesiones ordinarias, tanto nuestra Constitución como el Reglamento del Congreso General se regulan las sesiones extraordinarias, expresando la primera, que el Congreso, se reunirá un sesión extraordinaria cada vez que los convoque para ese objeto la Comisón Permanente, ocupándose tan sólo del asunto o asuntos que la propia Comisión sometiese a su conocimiento, los cuales se expresarán en la convocatoria respectiva; a su vez el reglamento prevé, las sesiones serán extraordinarias, públicas, secretas o permantes, siendo extraordinarias las que se celebren fuera de los períodos constitucionales o en los días feriados, dentro de ellos. (Art. 67 CPEUM, y 27 RIC).

De lo anterior se desprende que el Congreso de la Unión tiene dos períodos ordinarios de sesiones comprendiendo el primero del 1 de septiembre de cada año, al 15 de diciembre, del mismo año, excepto cuando el Presidente de la República inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83, en cuyo caso las sesiones podrán extenderse hasta el 31 de diciembre de ese mismo año, y un segundo período que comprende del 15 de marzo de cada año al 30 de abril del mismo año.

El Congreso cuando se trate de asuntos exclusivos de ésta se reunirá en sesiones extraordinarias cada que lo convoque la Comisión Permanente.

Sesiones Conjuntas del Congreso de la Unión

Congreso Mexicano, de acuerdo con la Constitución, y los artículos 5, 6 y 7 de la LOCG, así como cone el RIC, se reúnen en sesión conjunta en los siguientes casos:

1.- Se reunirá Y Congreso en sesión pública y conjunta el día de la apertura de sesiones ordinarias del primer y segundo período, es decir el 1 de septiembre y el 15 de marzo de cada año.

2.- Cuando se trate de la protesta que rinda el Presidente de la República, al tomar protesta de su cargo (87 const.).

3.- El Congreso de la Unión se reunirá en sesión conjunta cuando califique, en caso que el presidente de la República renuncie al cargo, la causa grave por la que éste renuncie ) 86 const. 5, LOCG y 36 RIC.

4.- Se reunirá de manera conjunta cuando se trate de nombrar un presidente interino o un sustituto en los supuestos señalados por el artículo 84 const.

5.- Cuando se trate de la designación que haga el Congreso de la Unión de un presidente interino en los supuestos previstos en el artículo 83 constitucional. Que se refiere a que el presidente electo no se presente el 1 de deciembre a comenzar su período constitucional o que la elección no estuviere hecha o declarada así como cuando su falta fuese temporal o que ésta sea por más de treinta días.

6.- Cundo el Congreso de la Unión clausure los períodos de seiones ordinarias, y también para celebrar sesiones solemnes se reunirá en sesión conjunta.

7.- Suspensión transitoria de garantías, 29 constitucional.

Por cuanto se refiere a las sesiones conjuntas del primer período ordinario, es preciso señalar que estas se iniciarán el primero de septiembre, a las 17:00 horas, reunidas las dos Cámaras en el Salón de Sesiones de la Cámara de Diputados, a la cual se habrá de acudir el Jefe del Ejecutivo para la presentación de su informe (art. 4, 7 y 8 LOCG y 12 del RIC.), Y no podrá prolongarse más que hasta el 31 de diciembre de acuerdo con el artículo 66 de la Constitución. (1 RIC.).

Con relación al segundo período ordinario de sesiones, que se celebrarán cada año, habrá de iniciar el quince de marzo, de cada año, no podrá prolongarse más allá del treinta de abril del mismo año. (Art. LOCG.).

Nuestra constitución política dispone, que los períodos de sesiones ordinarias, durarán el tiempo necesario para tratar, entre otros asuntos el estudio, discusión y votación de las iniciativas de ley que se le presente. El primer período no podrá prolongarse sino hasta el 15 de diciembre del mismo año, excepto cuando el Presidente de la República inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83 (1 de diciembre), en cuyo caso las sesiones podrán extenderse hasta el 31 de diciembre de ese mismo año. El segundo período no podrá prolongarse más allá del 30 de abril del mismo año. (Arts. 65 y 66 CPEUM).

En el supuesto de que ambas Cámaras no estuvieran de acuerdo para poner término en las sesiones antes de las fechas indicadas, resolverá el Presidente de la República. (Art. 66 CPEUM).

3 De las Facultades del Congreso de la Unión

Es el artículo 73, de nuestra Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que en lista cada una de las facultades que le competen al Cogreso, comprendiendo de la Y a la XXX, entre estas están:

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto; Para legislar en toda la República, sobre hidrocarburos, minerales, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, inetermediarios y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear, y para expedir las leyes de trabajo y reglamentos del aartículo 123, patra dictar leyes según cuales deban declararse buenas o malas presas de mar y tierra, y para expedir leyes relativas al derecho marítimo de paz y guerra:, para dar reglamenos con objeto de organizar armar y disciplinar la Guardía Nacional; dictar leyes sobre nacionalidad, condición jurídica de los extranjeros, ciudadanía, naturalización, emigración e inmigración y salubridad general de la República, dictar leyes sobre vía generales de comunicación sobre postas correos y para expedir leyes sobre le uso y aprovechamiento de las aguas de jurisdicción federal, para expedir las leyes de organización del Cuerpo Diplomático y del Cuerpo Consular Mexicano, para establecer delitos y faltas contra la Federación y fijar los castigos que por ellos deben imponerse, para expedir la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor, etc.

4) Comisión Permanente

La LOCG, se refiere a la Comisión Permanente en su Título Cuarto como, el órgano del Congreso de la Unión que, durante los recesos de éste, desempeña las funciones que le señala la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (art. 100 LOCG).

A la víspera de la clausura de los períodos ordinarios de sesiones del Congreso, se habrá de integrar una Comisión Permanente por 37 legisladores de los cuales 19 serán diputados y 18 senadores, designados por sus respectivas Cámaras., Habiendo de nombrar, de entre sus miembros en ejercicio un sustituto. (Art. 78 CPEUM; 101 LOCG)).

Establece el Reglamento del congreso, que el mismo día de la clausura de las sesiones ordinarias del Congreso General e inmediatamente después de esta ceremonia, los diputados y senadores, con arregló al 78 constitucional, que habiendo sido elegidos conforme a sus respectivas Cámaras para la integración de la Comisión Permanente, se reunirán en el salón de sesiones de la Cámara de Diputados y bajo la presidencia del individuo a quien corresponda el pimer lugar, por orden alfabético de apellidos y de nombre, si hubiere dos o más apellidos iguales, ayudado por dos Secretarios de su elección procederá a nombrar por mayoría de votos un Presidente, un Vicepresidente y cuatro Secretarios. De estos últimos, dos deberán ser Diputados y dos Senadores (Art. 171 RIC).

Su Mesa, ejercerá funciones durante el receso de las Cámaras para la cual fue elegida. En un período de receso, el Presidente y el Vicepresidente serán elegidos entre los diputados, y el período siguiente, entre los senadores. (Art. 172 RIC).

a) Atribuciones de la Comisión Permanente.

Entre las atribuciones de èsta comisión, se encuentra enmarcadas en el artículo 79 constitucional entre estas la de resolver los asuntos de su competencia durante el receso del Congreso de la unión iniciativas ley y proposiciones dirigidas, a fin de que se despachen en el inmediato período de sesiones; acordar por sí o a petición del Ejecutivo, la convocatoria del Congreso o de una sola de las Cámaras a sesiones extraordinarias, siendo necesario en manos casos el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, señalando la convocatoria el objeto u objetos de las sesiones extraordinarias., etc (Art. 79, fracciones II, III de la CPEUM.).

CAPITULO II

INTEGRACION DE LA CAMARA DE DIPUTADOS Y CAMARA DE SENADORES.

En este caso apartado se analizaran, las diversas reformas que se han hecho a la Constitución Política de los Estados unidos Mexicanos, con relación a los artículos 51, 52, 53 y 54, que fundamentan lo relativo a la integración y funcionamiento de la Cámara de Diputados, describiéndose cada una de las fechas en que estos numerales han sido reformados, cuyas iniciativas en su mayoría han sido enviadas por el Ejecutivo Federal al Congreso de la Unión.; siendo en las últimas reformas en las que se ha denotado una mayor participación de las fracciones parlamentarias para la integración de iniciativas, en las cuales se ha buscado el consenso de cada uno de los actores políticos.

1 CAMARA DE DIPUTADOS

La Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, se integrará con un Presidente, tantos, Vicepresidentes como agrupos parlamentarios de los partidos políticos haya en la Cámara de Diputados, cuatro Secretarios y cuatro Posecretarios y será electa por mayoría y en votación por cédula. (21 LOCG).

Los grupos parlamentarios son las formas de organización que podrán adoptar los diputados con igual afililación de partido en los términos del artículo 70 constitucional. Estarán integrados por cuando menos cinco diputados y deberán coadyuvar al mejor desarrollo del proceso legislativo.

Con relación a su integración, hemos de considerar cada una de las reformas que se han venido realizando, toda vez que es importante resaltar que la mayoría de estas han provenido del Ejecutivo Federal, lo cual había servido hasta unos cuantos años para que mantuviera el control, de la Cámara de Diputados, situación que a cambiado al contar hoy en día con una Legislaturas más plural, en la cual convergen diversas ideologías y interes, que aunado a la falta de técnicas legislativas en los parlamentarios de mayoría, que aún cuando ya no cuenta con la absoluta, su presencia no deja de sentirse, aunado a que en la Cámara de Senadores, se mantiene ésta.

Dentro de estas reformas es de destacarse la de 1933 con la cual se suprime el principio de la no reelección de los legisladores, lo cual ha sido un instrumento del Ejecutivo para tener al legislativo como un instrumento par la obtención de sus objetivos, es decir para alcanzar sus políticas.

a) REFORMA 1928

Durante el gobierno del Presidente Plutarco Elias Calles, se reforma el artículo 52 mediante iniciativa que el Ejecutivo habría de enviar al Legislativo el 16 de mayo de 1928, señalando en su exposición de motivos:

"He creído que estas condiciones quedan ampliamente satisfechas con una Cámara Popular constituida por 150 diputados propietarios. Esta número proporcionaría a la Asamblea Popular todos los beneficios que derivan de la llibre discusión y del juego de las capacidades de los representantes de distintas regiones del país...

El número es suficiente para que no se reste a la asamblea su necesaria independencia como órgano de la opinión pública. Los intereses locales estarán representados con las voluntades de 150 regiones distintas y con las grandes facilidades de comunicación y correspondencia mutua con nuestro actual sistema de comunicaciones."⁽¹²⁾

Con fecha 21 de mayo de 1928 se da la primer lectura del dictamen, dispensando su segunda lectura, sometiéndose a debate en la misma fecha. Qudando aprobado por 167 votos a favor, por la XXXIV Legislatura. Publicándose en el Diario Oficial del 20 de agosto de 1928, la ley por la cual se reformaba, en los siguientes términos:

"ARTICULOS 52.- Se eligirá un diputado propietario por cada cien mil habitantes o por una fracción que pase de cincuenta mil, teniendo en cuenta el censo general del Distrito Federal y el de cada Estado y Territorio, pero en ningún caso la representación de un Estado será menor de dos diputados, y la de un territorio, cuya población fuese menor de la fijada en este artículo de un diputado propietario".¹³

La nhegeminia del grupo en el poder se denoto claramente al ser aprobada esta iniciativa por el entonces grupo obregonista.

b) Reforma 1933.

Durante el mandato del entonces Presidente Abelardo L. Rodríguez, el Partido Nacional Revolucionario, habría de formular proyectos de reforma constitucional, mediante el cual se proponía la modificación a diversos artículos constitucionales entre estos el 51, señalándo:

"Respecto a la prohibición que contiene la propocición quinta en el sentido de que senadores y diputados al Congreso de la Unión no prodrán ser reelectos para el período inmediato, y aún cuando en rigor, no distinguiendo el texto de dicha proposición entre diputados y senadores propietarios y diputados y senadores suplentes, debe entenderse que la prohibición relativa abarca por igual a unos y otros. En el régimen del Presidente Abelardo L. Rodriguez el entonces Partido Nacional Revolucionario elaboraría iniciativa de reformas constitucionales, en las cuales sometía entre otros artículos constitucionales para su reforma, el 51 constitucional, desprendiéndose de su contenido.

"Respecto a la prohibición quinta en el sentido de que los senadores y diputados al Congreso de la Unión no podrán ser reelectos para período inmediato, y aún cuando en rigor no se distingue el texto de dicha proposición entre diputados y senadores suplentes, debe entenderse que la prohibición relativa abarca por igual a unos y otros, estimamos que quedaría más clara y sería más justa dicha proposición estableciendo expresamente que un senador propietario no podrá ser electo para el período inmediato senador suplente, pero que un senador suplente sí puede ser electo para el período inmediato como senador propietario y un diputado propietario para el período inmediato, a menos que haya sido el tiempo de duración del mismo ejercicio.¹⁴

Documentos que habría de ser sometido para su primer dictamen de lectura el 9 de diciembre de 1932, y para su dictamen en segunda lectura el 14 de diciembre del mismo año. Efectuándose su debate los días 14, 15 de diciembre de 1932.

Siendo aprobado por la XXXV Legislatura, el 15 de Diciembre de 1932, por 101 votos a favor. Publicándose en el Diario Oficial, el 29 de abril de 1933, para quedar en los siguientes términos:

"Artículo La Cámara de Diputados se compondrá de representantes de la Nación, electos en su totalidad cada tres años, por los ciudadanos mexicanos".¹⁵

Es en esta reforma en donde habremos de centrar parte de nuestro, en relación a las trécnicas legislativas, toda vez que como se anotara en las líneas posteriores en donde se discute la reelección de los legisladores, para lograr órganos legislativos especializados, cuya experiencia rendundara en la elaboración de mejores leyes, al tener cada uno de los parlamentarios más conocimientos, y no dejar sus tareas intermedias, de las cuales habrán de conocer otros que ante la falta de experiencia de conocimientos, impedirá que su labor sea desempeñada como debería de ser, y sobre todo que las cualidades anteriores se vienen adquiriendo en parte cuando éste va terminando su período legislativo.

c) REFORMA 1942

Durante el régimen del Presidente Manual Avila Camacho se reforma por primera vez el artículo 52 constitucional, enviando iniciativa de reforma, marcando ésta reforma el inicio del factor población para elección de diputados, cuyo incremento se irá incorporando en las subsecuentes reformas, resultando de ésta la siguiente modificación publicada en el Diario Oficial, el 30 de diciembre de 1942, para quedar en los siguientes términos:¹⁷

"ARTÍCULO 52.- Se elígirá un diputado propietario por cada ciento cincuenta mil habitantes, o por una fracción que se pase de setenta y cinco mil, teniendo en cuenta el censo general del Distrito y por el de cada Estado y Territorio; pero en ningún caso la representación de un Estado será menor de dos diputados, y la de un Estado será menor de dos diputados, y la de un territorio cuya población fuese menor de la fijada en este artículo cuya población fuese menor de la fijada en este artículo, será un diputado propietario".

d) REFORMAS DE 1951

Entro otras de las reformas al artículo 52, podemos citar las que se hicieron bajo el régimen del Presidente Miguel Aleman Velazco, en el año de 1951, al enviar iniciativa de reforma, la cual señalaba:

"Los datos preliminares de la Dirección General de Estadística sobre el censo de población efectuado en el presente año producen la cifra de 25, 564, 218 habitantes, lo que significa un índice de crecimiento de algo más de 30% sobre el censo de 1940, lo que determinará en caso de mantenerse actual la base numérica de la elección, un aumento proporcional de diputados.

La consideración de que las razones que se tuvieron presentes para promover las precedentes reformas vuelven a tener validez en estos momentos, y la circunstancia de que la actual composición de la H. Cámara de Diputados, además de constituir una adecuada representación de los habitantes del país, ha permitido el mejor despacho de los negocios de su competencia, han llevado al Ejecutivo de mi cargo a estimar la convivencia de modificar la base proporcional de habitantes para la elección de diputados, elevándose a la cifra de ciento setente mil o fracción mayor de ochenta mil por lo que teniendo en cuenta los censos correspondientes de las entidades federativas hará ascender aproximadamente, a 157 el número de ciudadanos representantes".

Llevándose a cabo la primer lectura de su dictamen el día 21 de diciembre de 1950, dispensándose su segunda lectura, sin someterse a debate; para ser aprobado por 79 votos de la XLI Legislatura, para ser publicado en el Diario Oficial de fecha 11 de junio de 1951, con el siguiente texto:

"ARTÍCULO 52.- Se elígirá un diputado propietario por cada ciento setenta mil habitantes, o por una fracción que se pase de ochenta mil, teniendo en cuenta el censo general del Distrito y por el de cada Estado y Territorio; pero en ningún caso la representación de un Estado será menor de dos diputados, y la de un Estado será menor de dos diputados, y la de un territorio cuya población fuese menor de la fijada en este artículo cuya población fuese menor de la fijada en este artículo, será un diputado propietario".

e) REFORMA 1960

Durante el sexenio del Presidente Adolfo López Mateos, es reformado por cuarta ocasión el artículo 52 constitucional, contenido en el texto de dicha iniciativa la propuesta para aumentar el número de legisladores con base en el Censo Población, en los siguientes términos: con ésta reforma habría de incrementarse el número de diputados pasando hacer 177 el número de ciudadanos que integrarán la Cámara de Diputados.

Quedando aprobada por el Diario Oficial de 20 de Diciembre de 1960, en los siguientes términos:

ARTÍCULO 52.- Se elegirá un diputado propietario por cada doscientos mil habitantes, o por una fracción que se pase de cien mil, teniendo en cuenta el censo general del Distrito y por el de cada Estado y Territorio; pero en ningún caso la representación de un Estado será menor de dos diputados, y la de un Estado será menor de dos diputados, y la de un territorio cuya población fuese menor de la fijada en este artículo cuya población fuese menor de la fijada en este artículo, será un diputado propietario".⁽¹⁸⁾

f) REFORMA 1963

Es en el Gobierno del Presidente Adolfo López Mateos, en que se incorporan los llamados "Diputados de Partido", al enviar iniciativa de reformas por las cuales se modificaba el artículo 54 constitucional, describiendo en la exposición de motivos:

"Este sistema, que pudiera llamarse mixto, consiste en mantener el principio de mayoría, complementando, por otro, yuxtapuesto, de representación minoritaria, de tal manera que, además de diputados logrados por el sistema de mayoría, cada uno de los Partidos, si no obtuvo un mínimo de triunfos electorales directos, cumpliendo determinados requisitos tiene derecho a un número proporcional de representantes que llamaremos "diputados de repartido"⁽¹⁹⁾

Llevándose a cabo la sesión para su primer lectura el 23 de diciembre de 1962, y su segunda lectura el 26 de diciembre del mismo año, sometido a debate en ésta misma sesión. Siendo aprobado por la XVL Legislatura, reforma publicada en el Diario Oficial. De fecha 22 de junio de 1963, mediante Decreto por el cual se reformaba el artículo 54, para quedar en los siguientes términos.

"Articulo 54.- la elección de diputados será directa con sujeción a lo dispuesto en el artículo 52 y se complementará además, con diputados de partido apegándose en ambos, a lo que disponga la ley electoral y, en el segundo, a las reglas siguientes…"⁽²⁰⁾

g) REFORMA 1972

Para 1972, durante el sexenio del Presidente Luis Echeverría Alvarez, se modificarían entre otros artículos constitucionales el 52 y 54, de cuya reforma habrán de incrementarse el número de legisladores pasando de 178 a 241, basando para la atribución el censo General de Población de 1970.

En la sesión de fecha 7 de diciembre de 1971 se le dio su primer lectura de dictamen, y la segunda lectura el 15 de diciembre de ese año, es en esta misma fecha en que es efectuado su debate. Aprobado por la XLVIII Legislatura por 25 votos.

Con ésta iniciativa habría de reformarse los artículos constitucionales 52 y 54, con ello se daba inicio a una etapa de la "Apertura Democrática", con la cual se ampliaban los espacios para las minorías antes la Cámara de Diputados, al aumentar el número de Diputados de Partido quedando publicadas en el Diario Oficial de fecha 14 de febrero de 1972, en los siguientes términos:

"Artículos 52.- Se elegirá un diputado propietario por cada doscientos cincuenta mil habitantes o por fracción que pase de ciento veinticinco mil, teniendo en cuenta el censo general del Distrito Federal y el de cada Estado y Territorio pero en ningún caso la representación de un Estado será menor de dos diputados, y la de un territorio, cuya población fuese menor de la fijada en este artículo, será de un diputado propietario.

ARTICULO 54.- La elección de diputados será directa, con sujeción a lo dispuesto en el artículo 52 y se complementara, además, con diputados de partido apegándose, en ambos casos a lo que disponga la Ley Electoral y en el segundo a las reglas…"⁽²¹⁾

h) REFORMA DE 1974

Dentro del régimen Presidencial del Lic. Luis Echeverría Alvarez, se reforma entre artículos constitucionales 52, al quedar considerados como Estados de la República baja California Sur y Quintana Roo rango.

Celebrandose la sesión para primer lectura de su dictamen el 10 de septiembre de 1974, y la segunda lectura el 12 del mismo mes y año, para ser sometido a debate en esta misma fecha. Habiéndose aprobado por la XLIX Legislatura, por 152 votos, el 3 de octubre de 1974. Decreto que fue publicado en el Diario Oficial, del 8 de octubre de 1974, para quedar en los siguientes términos, el artículo 52:

"ARTICULO 52.- Se elegirá un diputado propietario por cada doscientos cincuenta mil habitantes o por una fracción quepase de ciento veinticinco mil, teniendo en cuenta el censo general del Distrito Federal y el de cada Estado; pero en ningún caso la representación de un Estado; pero en ningún caso la representación de un Estado será menor de dos diputados".⁽²²⁾

REFORMA DE 1977.

Para 1977 se conformaron mesas de consulta para la reforma Política, integrándose mesas de trabajo, las cuales al llegar a su conclusión de sus tareas de estas mesas, el Ejecutivo procedió a enviar Iniciativa de reforma política electoral, de cuyo texto se hacían constar entre otras, las modificaciones a los artículos 51, 52, 53 y 54, constitucionales señalando dicho documento: "De significación especialísima es la reforma que se propone a los artículos 51, 52, 53 y 54 constitucionales, actualmente en vigor.

El artículo mantiene el texto actual pero la adición de lo dispuesto por el artículo 53 vigente quedando así: La Cámara de Diputados se compondrá de representantes de la Nación electos en su totalidad cada tres años. Por cada diputado propietario se elegirá un suplente. Con estas reformas se incluye el principio de la representación proporcional en la Cámara de Diputados, integrándose cinco circunscripciones para la elección de los 100 diputados por este nuevo principio.

Concluimos los debates de estos artículos, se procedió a levantar la votación en su sesión del día 20 de octubre de 1977 por la Legislatura, siendo aprobados estos artículos 51 a 54, entre otros, por 173 a favor y 17 en contra. Integrada esta Legislatura por representantes de los Partidos Políticos P.A.N., P.R.I. P.P.S. y P.A.R.M.

Con fecha 18 de octubre de 1977 se habría de hacer el dictamen de la primer lectura; con fecha 19 de octubre de 1977 se dispensa el dictamen de la segunda lectura, iniciándose en esa misma fecha los debates comprendiéndose además los días 20 y 25 de octubre de 1977. Siendo aprobadas las reformas a los artículos 51, 52, 53 y 54 por la L Legislatura el 20 de octubre de 1977, con la siguiente votación 177 votos a favor y 17 en contra habiendo contado con la participación de los siguientes Partidos Políticos: P.A.N.; P.R.I.; P.A.R.M.; P.P.S.

Aprobadas las reformas a los artículos 51, 52, 53 y 54, estas fueron publicadas en el Diario Oficial swl 6 de diciembnre de 1977, destacando entre estas reformas la desaparicon de los diputados de partido, y la incorporacion de los diputaods según el principio de representación proporcional; así como la integracion de la propia Cámara de Diputados, al quedar integrada por 1300 diputados de mayoría relativa mediante el sistema de distritos electorales uninominales y hasta 100 diputados por el principio de representación proporciona. Modificandose el articulo 53 para incrementar el numero de distritos electorales uninominales; y señalandose las reglas la asiganacion de diputados por representación proporcional. Quedando dichos numerales en los siguientes terminios: integrandose así la Cámara de Diputados por 300 diputados de Mayoría Relativa y 100 de Representación Proporcional.

j) REFORMA 1986

en el régimen del presidente Miguel de la Medrid Hurtado, de manera previa a las reformas constitucionales, se convocaron a las "Audiencias Publicas de Consulta sobre la Renovacion Politica Electoral", encaminadas a invitar a Partidos Políticos, Asociaciones Políticas, Organizaciones Sociales, Instituciones Académicas y a la ciudadania en general, y en participar en estas iguakmnente, a mantener "viva y académica la democracia en México.

Se incremento el numero de diputados por representación proporcional pasando de 100 a 200, con lo cual quedaria integrada la Cámara de Diputados por un total de 500 diputados.

Dendose lectura al primer dictamen el 26 de noviembre de 1986; y el dictamen de la segunda lectura el 27 de noviembre de 1986; llevandose a cabo el debate en esta ultyima fecha.

Concluidos los debates, se procedio a levantar la votación correspondiente siendo aprobados por la LII Legislatura los artículos 52, 53, 54, constitucionales el 27 denoviemvbre de 1986, con el siguiente resultado189 votos en pro, 30 en contra y 16 abstenciones. Habiendo participado los Partidos políticos: P.A.N; P.R.I; P.P.S; P.A.R.M; P.S.U.M; P.S.T; P.D.M; Y P.M.T.

Siendo aprobada dicha iniciativa, se efctua su publicación del Decreto en el Diario Oficial de fecha 15 de diciembre de 1986, por el cual se reformaban entre otros artículos de la Constitución:

"Articulo.- 53 La Cámara de Diputados estara integrada por 300 diputados electos según el principio de mayoría relativa, medianet el sistema de distritos electorales uninominales, y 200 diputados seran electos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas Regionales, votadas en circunscripicones plurinominales"²³

con estas reformas habría de darse unpaso en la renovacion político electoral , ya que con ello se ampliaba la apertura para los partidos minoritarios, a pesar de seguirse conservando el principio de mayoría, conocida como "clausula de gobernabilidad". Se aumenta el numero de diputados por el principio de representación proporcional, pasando de 100 a 200. Haciendo la división por circunscripcion plurinominales, para la elección de diputados por representación proporcional

k) REFORMA 1990

durante el Gobierno del Li. Carlos Salinas de Gortari, se modifica el articulo 54 constituciona, entre otros, a iniciativa de los Senadores y Diputados de Partido Revolicionario Institucional, con fundamento en las facultades que les otorgaba, el articulo 71, fracción Ii constitucional, que en lo relativo a su apartado de Integracion de la Cámara de Diputados, se mantiene el mismo numero de diputados.

El esquema conserva en 500 el numero de miembros de la Cámara de Diputados y mantiene el sistema mixto conforme al cual 300 de los diputados serán electos por el principio de mayoría relativa y 200 por el principio de representación proporcional en circunscripciones plurinominales, ademas ningun partido político podrá contar con mas de 350 diputados electos por cualquier de los principios electorales; con este sistema, se incorpora un mecanismo que permite configurar en el órgano legislativo una mayoría consistente capaz de traducirse en un ejercicio eficaz de las funciones de gobierno.

Concluido su debate se efectuo su votación por la Liv Legislatura la cual lo habría apriobado por 23 votos en pro y 4 en contra. Habiendo participado los Partidos Políticos: P.A.N.; P.R.I.; P.A.R.M.; P.P.S.; P.F.C.R.N.; P.M.S. (P.R.D.).

Habiendo quedando aprobado, publicado en Diario Oficial de fecha 6 de abril de 1990, para quedar en los siguientes términos, con esta reforma se limitaba atodo partido, por cuanto a que ninguna podia tener mas de 350 diputados.

1. REFORMAS 1993

Por acuerdo de 21 de diciembre de 1992, la Cámara de Diputados, aprobo por unanimidad este documento, mediante el cual se creo una Comisión Plural, que se encargo de precisar el termino, metodologia y procedimientos, buscando integrar concensos y formular, en su caso una propuesta legislativa derivada de ellos, para consolidarlas instituciones políticas electorales y el sistema de partidos. Dicha Comisión Plural se integra por Subcomisiones. Con estas modificaciones al articulo9 54, sedisminuye el numero de diputados por ambos principios que pueden tener un solo partido político, debiendo de contar con 315 diputados. Cabe destacar que con estas reformas se concluye la famosa Autocalificacion de la Cámara de Diputados y de la de Senadores, a través de sus Colegios Electorales, para la evaluacion de las elecciones celebradas.

m) REFORMA 1996.

Siendo a la fecha la ultima reforma al articulo 54, la que se hizo a este y otros artículos constitucionales a iniciativa del Ejecutivo Federal, y los Partidos Políticos Acción Nacional; Revolucionario Institucional; de la Revolución Democratica y del Trabajo, enviadad a la H. Cámara de Diputados, que al referirse a dicho la integracion de la Cámara dicho documento señala, teniendo como antecedentes previos a dicha reforma a los siguientes trabajos:con estas reformas se pretenden dar conclusion a la famosa clausla de gobernabilidad. Para lograr la conformidad de un órgano legislativo representativo, que a la vez permita la existencia de una mayoría consistente y capaz de ejercer las funciones de gobierno, con lo cual se proponia disminuir de 315 a 300 el numero maximo de diputados electos por los principios de mayoría relativa y representativa y representación proporcional, que pueda tener un partido político.

Habiendose integrado una Comisión Plural de la cual habrian de derivar las subcomisiones y grupos de trabajo redactores de textos, cuya función fue la de adr curso a sus tareas con base en los acuerdos adoptados por la Comisión Plural. En el proceso de trabajo de esta comisión se realizaron los acuerdos adoptados por la Comisión Plural. En el proceso de trabajo de esta comisión se realizaron las reuniones de conferencia y los acercamientso formales con SENAdores de la República, con quienes hubo intercambios de puntos de vista acerca de diferentes temas de la reforma.

La Comisión Plural procuro el consenso de los grupos parlamentarios e igualmente, dio cabida a los puntos controvertidos o sobre los que era necesario hacer mayores precisiones, para que fueran retomados por la mesa central de los partidos políticos, los coordinadores parlamentarios y de lla Secretaria de Gobernacion, procedimiento que permitio resolver en los términos que se expresa en este dictamen.

Dicho dictamen señalaba en suapartado de "Consideraciones", en lo referente a las reformas a la Composicion de las Cámaras del H. Congreso de la Unión representación proporcional que resulten después de asignar las que correspondan al partido político que se halle en los supuestos de las fracciones IV o V se adjudicaran a los demás partidos políticos con derecho a ello en cada una de las circunscripciones plurinominales, en proporcion directa con las respectivas votaciones nacionales de estos últimos. La Ley desarrollara reglas y formulas para estos efectos"siendo aprobada esta iniciativa, es publicada en el Diario Oficial de fecha 19 de agosto de 1996, quedando en los siguientes términos, determinandiose que ningún partido político podrá tener mas de 300 diputados tal y como señala el articulo 54 constitucional en su fracción IV.

Con esta ultima reforma que se hecho a andar en las elecciones federales de 1997, encuentra hoyen día una nueva conformación en la Cámara de Diputados en la que el partido de mayoría tienen hoy día menos posisiones y si en cambio los partidos de oposición han llegado a tener mayor presencia, en donde hoy día podemos ver un Congreso de la Union integrado de la siguiente forma:

I.F.E.: "Estadística de las elecciones federales y estadística de las elecciones locales en el distrito federal de 1997". Compendio de Resultados.

2) Cámara de Senadores

por cuanto se refiere a la Cámara de Senadores, es regulada conjuntamente con la Cámara de Diputados en por nuestra Constitución es el artud¡culo 50 y demás disposiciones reglemantarias, que se refiere a la integracion del Poder Legislativo, del cual forma parte la Cámara de Senadores:

Articulo 50: el Poder Legislativo de lo Estados Unidos Mexicanos deposita en un Congreso General, que se dicidira en dos Cámaras una de Diputados y otra de Senadores.

Con relacion a su intregracion, el articulo 56 ha tenido diversas reformas, 1933, 1986, 1993 y 1996 al disponerse en la primera la no – reelección de losSenadores, que fue tratada conjuntament con la de Diputados, las demás se refieren a la incorporacion de los Senadores Minoría y a los Senadores de Representación Proporcional, teniendo un total de 128, 64 de Masyoria Relativa, 32 de asignacion a la primera minoría y 32 mas para l arepresentacion proporcional, disponiendo la constitucion en su articulo 56:

ARTICULO 56: la Cámara de Senadores se integrara por 128 senadores, de los cuales en cada Estado y en el Distrito Federal, dos serán elegidos por el principio de mayoría relativa y uno será asignado a la primera minoría. Para estos efectos, los partidos políticos deberan registrar una lista con dos formulas de candidatos. La senadora de primera minoría le será asignado a la formula de candidatos que encabece la lista de partido político que, por si mismo haya ocupado el segundo lugar en numero de votos en la entidad de que se trate.

Los 32 senadores restantes serán elegidos según elprincipio de representación proporcional mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripcion plurinominal nacional.

La Cámara de Senadores se renovara en su totalidad cada seis años.

La Cámara de Senadores contara con una mesa Directiva que se integrara con un Presidente, y dos Vicepresidentes, cuatro secretarios, cuatro prosecretarios electos el su mayoría y en votación por cedula. El Presidente y ls vicepresidentes durara en su ejercicio un mes y no podrá ser reelectos para esos cargos en le mismo periodo de sesiones ordinarias.

Los grupos parlamentarios son las formas de organización que, en los términos del articulo 76 constitucional, podrán adoptar los senadores con igual afiliacion de partido, para realizar las tareas especificas del Senado y coadyuvar al mejor desarrollo del proceso legislativo. Además, deberán contribuir para orientar y estimular la formación decriterios comunes en las deliberaciones en que participen sus integrantes. Solo los senadores de una misma filiacion de partido podrán integrar un grupo parlamentario , que estar constituido por un minimo de tres senadores. (ART. 94 y 95 LOCG)

3 Reeleción para la Profesionalización Legislativa.

Algunos tratadistas han considerado a la reelección como un medio para lograr la profesionalización o especialización de los legisladores, lo cual permite a éstos últimos adentrarse en sus quehaceres al contar con la técnica legislativa y la práctica sus obras legislativas, contarán con mayor precisión que tienda en lo menos a las imprecisiones, a las contradicciones, confusiones, u omisiones mejor conocidas como "lagunas", siendo consideradas estas situaciones como problemas técnicos de sistemática como lo consideran algunos estudiosos, como lo habremos de analizar en el capítulo siguiente al analizar a las técnicas legislativas.

Al referirse a la reelección el Maestro Lujambio, la vincula con la profesionalización de los legisladores, al escribir lo siguiente:

"Desde 1933, el artículo 59 de la Constitución establece que los legisladores" no podrán ser reelectos para el período inmediato". Como ya se discutió, esta disposición constitucional fortaleció enormemente al presidente de la República, sobre todo a partir de la Legislatura XXXVII (1937-1940), cuando quedaron sólidamente establecidos los incentivos para que los legisladores ajusten su conducta congresional a la voluntad del Ejecutivo: siendo el presidente de la República el líder de su partido, los diputados del partido revolucionario entendiendo que la disciplina pagaba políticamente, que la continuidad de la carrera política no dependía de la voluntad de los caciques locales o, en el mejor de los casos, de los electores en sus distritos, sino del presidente o candidato a presidente en turno. A partir de entonces, la disposición ha significado un extraordinario obstáculo para la profesionalización de los diputados a la cámara de baja mexicana, lo cual ha contribuido a debilitar aún más las tareas legislativas y de Control del Congreso. No hay Parlamento sin parlamentarios. Sin legisladores profesionales,sin la posibilidad de contar con una verdadera carrera parlamentaria, los diputados mexicanos no han tenido incentivo alguno para especializarse en sus tareas: tres años son muy poco tiempo para aprender y para capitalizarse políticamente el aprendizaje.

La distancia en términos de profesionalismo se ha ido haciendo más y más grande con respecto del Poder Ejecutivo: aunque el titular de la presidencia no pueda reelegirse y los burócratas no cuenten propiamente con un servicio civil de carrera, no es inusual que los altos mandos de la burocracia permanezcan en importantes cargos de la administración pública durante períodos largos y que logren acumular información y experiencia, mientras que los legisladores son cada tres años distintos, eternos amateurs en tareas legislativas. Por otro laso la no-reelección inmediata de los congresionistas mexicanos los llevó a desentenderse de sus bases de apoyo electoral.

Diario Oficial del 10 de Septiembre de 1974. p.2.

Al referirse a la no-reelección inmediata expresa: "Los efectos de la no-reelección inmediata se parecen mucho a los de la absoluta, aunque generalmente se piense lo contrario. Es decir hay quien dice que a pesar de que los diputados mexicanos no pueden reelegirse inmediatamente, mucho lo han hecho en períodos no sucesivos y varias veces, de modo que en estricto rigor si ha sido posible y a las pruebas nos remitimos. Según una investigación en procesos, de los 4, 227 miembros del PRI que han reelecto por lo menos una vez, y de ellos, 316 sólo lo hicieron una vez, 49 dos veces, y 13 veces y un solo diputado se reelegió cinco veces Por el

Lado del PAN el partido de oposición de más larga trayectoria, las cosas no son muy diferentes: de los 455 diputados con que han contado dicho partido desde la legislatura XL (1946-1949), sólo 52 (11%) han sido reelectos una o más veces, 33 se reeligieron una vez, el 13 lo hicieron 2 veces, y sólo 4 diputados se reeligieron una vez. Por lo demás, gran parte de los diputados que se reeligen lo hacen generalmente tres o cuatro períodos después de que fueron diputados por primera vez es decir, no se reeligen inmediatamente después de que superan la restricción constitucional, lo cual dificulta enormemente el seguimiento de las agendas legislativas (esto suponiendo que, cada vez que se reeligen, los diputados regresan a las comisiones de que fueron miembros en legislaturas anteriores). Se dice por otro lado que la posibilidad de ir de una cámara a otra) del Senado a la Cámara de Diputados y viceversa, o de las cámaras de los estados de la federación al Congreso de la Unión y viceversa) ha permitido la formación de parlamentarios en México.

En el cuadro "A" nos muestra cuántos diputados federales tiene alguna experiencia legislativa en las últimas tres legislaturas. Nótese que los miembros de la Cámara de Diputados que ya fueron diputados federales con anterioridad nunca superan el 20% de la cámara. El número de diputados federales que han sido diputados locales con anterioridad es ligeramente superior, amén de que crece apenas en la Legislatura LV (1991-1994), una vez vez concluido el primer trienio de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal. En la parte inferior del cuadro puede observarse cómo la ruta Senado- Cámara de Diputados es significante en la profesionalización de la Cámara de Diputados ha sido alguna vez senador.

Y aunque aquí las evidencias fueran más sólidas, es obvio que brincar de una asamblea legislativa a otra puede generar cierta experiencia parlamentaria entre los legisladores como individuos, pero los brincos mantienen desinstitucionalizadas y débiles a las asambleas, que no acaban de contar nunca con cuerpos estables de legisladores.

En el cuadro B presenta por otro lado que los diputados mexicanos rara vez vuelven a la cámara baja inmediatamente que han superado la restricción constitucional que los obliga a abandonarla durante por lo menos tres años Véase como sólo el 11.1%, el 9.1% y el 7.4% de los diputados de las últimas tres legislaturas tienen la experiencia más reciente que la regla constitucional tolera.

Como puede observarse, las tasas de reelección no inmediata al inferior de la Cámara de Diputados son muy bajas, los brincos de una cámara a otra estarán muy lejos de ser una práctica común y la escasa experiencia tiende a anularse dadas las distancias temporales entre elección y reelección) o entre reelección y reelección.

En una palabra, resulta muy difícil creer que la Cámara de Diputados de México pudiera fortalecer sus tareas legislativas y de control sin verdaderos parlamentarios."25

Experiencia Legislativa de los diputados

LIII, LIV Y LV legislaturas.

Número de Diputados con experiencia por

Experiencia anterior Experiencia Anterior

Como diputado federal. Como diputado local

85-88 88-91 91-94 85-88 88-91 91-94

PRI 63 67 62 70 51 109

(22%) (26%) (19%) (24%) (20%) (34%)

PAN 7 15 8 3 17 23

(17%) (15%) (9%) (7%) (17%) (25%)

PPS 4 8 7 4 5 3

(36%) (27%) (58%) (36%) (17%) (25%)

PARM 3 3 0 0 6 4

(27%) (10%) (0%) (0%) (6%) (4%)

PST- 2 5 1 0 4 3

PFCRN (17%) (14%) (4%) (0%) (11%) (13%)

PSUM. 2 4 5 0 2 6

PRD (17%) (9%) (13%) (0%) (4%) (15%)

81 102 83 77 85 148

TOTAL

TAMAÑO 400 500 500 400 500 500

DE LA

CÁMARA

PORCEN- (20%) (20%) (17%) (19%) (17%) (30%*)

TAJE

*25 % SIN asambleístas.

1988. 9 fueron antes senadores (2%)

1991. 16 fueron antes senadores (3%)

1994. 15 fueron antes senadores (3%).

Continuidad Parlamentaria

Ultima Legislatura en la que fueron diputados quienes se reeligieron.

LIII LIV LV

1985-1988 1988-1991 1991-1994

LII 1985-1988 37 7.4%

LII 1982-1985 46 9.1% 16 3.2%

LI 1979-1982 45 11.15 24 4.71 18 4.0%

L 1976-1979 11 2.7% 14 2.7% 5 1.05

XLIX 1973- 5 1.2% 11 2.2% 5 1.0%

1976

XLVIII 1970- 6 1.5% 2 0.4% 2 0.4

1973

XLVII 1967- 6 1.5 2 0.4

1970.

XLVI 1964- 3 0.8% 3 0.6%

1967

XLV 1961- 2 0.5%

1964.

XLIV 1958- 2 0.5%

1961.

XLIII 1955- 1 0.2%

1958.

81 20% 102 20% 83 17%

Al comentar de nueva cuenta el Maestro Lujambio, respecto de la reelección dice: " EL legislador que ha hecho su trabajo y ha logrado reelegirse en dos o tres ocasiones acumula experiencia, conoce de la materia , se especializa en algunos campos de la acción parlamentaria vía su participación en comisiones legislativas, fortalece a la institución. En los parlamentos no brotan los expertos de la nada. Los legisladores se vuelven expertos trabajando. Pero no solo eso. Los legisladores profesionales le hacen el seguimiento a las leyes que impulsan y aprueban, proponen ajustes cuando en la fase de implementacion las cosas no salen como deberían. Los legisladores acuden a reuniones interparlamentarias a aprender, a discutir, a intercambiar información, datos, evidencias, argumentos. Los legisladores profesionales son los guardianes de la institución parlamentaria: consultan archivos de comisiones ( y no permiten que los archivos desaparezcan en cada legislatura), tienen incentivos para organizar cuerpos permanentes de asesores verdaderamente especializados, tienen incentivos para aprender nuevas cosas porque podrán capitalizar su esfuerzo. Los legisladores profesionales producen legislación de calidad, porque van profundizando en el conocimiento de la o las materias sobre las que legislan.

Los legisladores profesionales se relacionan con miembros de otros partidos, se familiarizan en el trato, arriban de acuerdos. Cuando las Cámaras mexicanas renuevan completamente sus legisladores cada tres o seis años, el cultivo de relaciones personales interpartidarias parte otra vez de prácticamente de cero, con lo cual la acción legislativa y el arribo a consensos se vuelve trabajoso y torpe.

Seria muy positivo que se pusieran limites a la reelección de los legisladores. Dos periodos de seis años para los senadores, por ejemplo. Cuatro para los diputados uninominales y dos para los plurinominales. Esto para evitar el fortalecimiento excesivo de las oligarquías de los partidos. Es decir que el tiempo máximo que pueda servir un legislador federal será de doce años. Por supuesto, para cada bancada habrá en cada elección renovaciones parciales: no todos buscaran ser legisladores otra vez, no todos ganaran su elección uninominal, etc.

Así no dejaremos nunca de tener legisladores profesionales en el Congreso.²⁷

Berlín Valenzulua señala comentar sobre la reelección: " Une de las reformas prioritarias a realizar por su importancia y trascendencia, es la que se refiere a la sustitución del principio de no-reeleccion de los integrantes del Poder Legislativo, por el de reelección continua limitada, por considerar que esta es una modificación sine qua non para el fortalecimiento parlamentario en México.

Es de considerarse que después de 63 años de existencia Constitucional de la prohibición de reelegirse a los diputados, senadores y últimamente a los asambleístas del Distrito Federal, se ha hecho evidente que el Poder Legislativo ni se beneficio con la no-reelección de sus miembros, ni se consolido como un verdadero poder, y que al contrario, la existencia de tal principio, ha significado un fuerte lastre y un considerable obstáculo para que las Cámaras del Congreso y las legislaturas estatales, sean independientes y autónomas del Poder Ejecutivo federal y local.

Las consecuencias de lo anterior , están a la vista de todos: a) demerito y debilidad institucional por el abandono de sus funciones; b) sumisión al Poder Ejecutivo; c) ausencia de profecionalizacion de sus integrantes.²⁸

a) Noción de la Comisión

Moreno Colado en un articulo en el cual trata a las Comisiones, escribe "En su acepción ordinaria y según el Diccionario de la Lengua Española Comisión es la acción de cometer (de ahí su cercanía con el vocablo comité) significa igualmente al orden y facultad de que una persona de por escrito a otra para que ejecute algún encargo o atienda en algún negocio; quiere decir así mismo el "encargo de que una persona da a otra para que haga alguna cosa", y finalmente se refiere también al "conjunto de personas encargadas por una corporacion o autoridad para entender en algún asunto" , Cuando el ancargo se asigna a una persona en lo particular a este se le llama comisiopnado , e igualmente recibe tasl nombre cada uno de los miembros del grupo de personas que integra una comisión, vocablo que en términos jurídicos identifica a un conjunto de personas encargadas de cierta fucnion publica especifica y que procede del latin comissio y su derivado Committere, confiar, encomendar.²⁹

b) Funciones Generales de las Comisiones Legislativas.

Independientemente de que las comisiones realizan por su cuenta las actividades que se asignan constitucionalmente a las Asambleas de las que dependen, puede decirse que ellas cumplen funciones de singulkar importancia:

I. En la mayoría de los casos, constituye un nivel intermedio dedecicion entre el legisladores individual y la asamblea legislativa;

II. Son organismos para el encuadramiento colectivo de los legisladores, en cuanto que a través de ellas se contribuye a lograr:

-- La disciplina en el voto de los legisladores;

-- La disciplina en el trabajo parlamentario y legislativo.

-- El establecimiento de un primer orden jerarquico entre los legisladores, puesto que permiten que las precidensiaso secretarias determinen quienes de los legisladores gozan de rango o importacia politica y técnica..

-- La asigancio de premios y recompensas por el efecto que el trabajo en las comisiones puede tener en las carreras individualesy en las perspectivas de reelección, salvo "en los sistemas parlamentarios, donde la lealtad al partido y la participación en los debates de las salas son mas importantes que el trabajoen las comisiones a la hora de impulsar las carreras políticas individuales"

-- La transmision directa e inmediata de los intereses partidistas, de grupo o sector, o ideologico de los legisladores, a la propia asamblea legislativa.

III Permiten la prufundizacion y especializacion de los conocimientos de los legisladores en determinados campos de la actividad publica, así como el aprovechamiento de las aptiudes de los miembros de las camaras.

IV. Legitimar la mayor influencia de los legisladores en el campo especializado correspondiente.

V. Inmediatizar, identificar y facilitar la comunicación entre el Poder Legislativo y las áreas de gobieno y de la s¡administracion Publica Correspondiente.

VI. Facilitar el trabajo de las asambleas, puesto que es su tarea mas importante es la de estudiar hasta el ultimo detalle los proyectos de Ley, inclusive los que versan sovbre financiamiento.

VII. Las comisiones participan en el proceso legislativo en varias de sus etapas.³⁰

c Régimen de las Comisiones

La regulacion de las comisiones que funcionan en el Congreso y en las Cámaras de Senadores y Diputados se encuentra en la Constitucion Política de los Estdaos Unidos Mexicanos, Ley Orgánica del Congereso General, Reglamento para el Gobierno Interno del Congreso General, Acuerdos, en las practicas parlamentarias que se reconocen como fuente de ordenacion de los comportamientos camerales.

En el Acuerdo Parlamentario Relativo a la Organización Reuniones de las Comisiones y Comites de la Cámara de Diputados, señala en su articulo Desimosegundo, las Comisiones tendrán las siguientes funciones a) realizar las actividades que se deriven de la ley y del Reglamento de los acuerdos del Pleno, los que le turnen la Comisión de Régimen Interno y Concertacion Política y los que acuerden por si mismas, con relación a la materia o materias de su competencia.

En la LOCG, en su capitulo Quinto, comprendo lo relativo a las Comisiones y Comites, señalando en su articulo 42, antes de su reforma

articulo 42 de la Cámara de Diputados contara con el numero y tipo de comisiones que requiera para el cumplimiento de sus atribuciones las comisiones serán:

1. Comisión de Régimen Interno y Coincertacion Política.

2. Comisión de Dictamen Legislativo

3. Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda.

4. Comisión de Investigación.

5. Comisión Jurisdiccional y

6. Comisiónes Especiales

Las comisiones ordinarias son: Y Régimen Interno y Concertacion Política; II Agricultura; Artesanias; Asentamientos; Asuntos Fronterizos, asuntos Hidraulicos, Asuntos Indígenas, Bosques y Selvas, Ciencias y Tecnologia, Comercio, Comunicacionbes y Transportes, Correccion de Estilo, Cultura, Defensa Nacional, Deporte, Derechos Humanos, Distribución y Manejo de Bioenes de Consumo y Servicios, Distrito Federal, Ecología y Medio Ambiente, Educación, Energeticos, Fomento Cooperativo, Ganaderia, Gobernación y Puntos Constitucionales, Hacienda y Crédito Público, Información; Gestoria y Uqejas, Justicia, Marina, Patrimonio y Fomento Industrial, Pesca, Población y Desarrollo, Programacion y Presupuesto y Cuenta Publica, Radio Televicion y Cinematografia, Reforma Agraria; Relaciones Exteriores, Salud, Seguridad Social, Trabajo y Precvicionn Sociual, Turismo y Vivienda, IV Reglamentos y Practicas Parlamentariasd (ART. 43 LOCG).

Teniendo el carácter de definitivas las Comisiones de Régimen Interno y Concertacion Política, de Dictamen Legislativo, de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda y de Reglamentos y Practicas Parlamentarias (ART...44).

Comisión de Régimen Interno y Concentracion Política.

a comisión de Régimen Interno y Concertacion Política, fue creada por las reformas a la Ley Orgánica del Congreso General de 1994. Esta Comisión se integra mediante un sistema que privilegia a la mayoría, en aras de la gobernabilidad de la Cámara, y refleja al mismo tiempo el carácter plural del órgano legislativo y la presencia institucional en su seno de los grupos parlamentarios. En consecuencia la Comisión del Régimen Interno Y Concertacecion Política se integra con los diputados coordinadores de cada uno de los diversos grupos partidistas, mas otros tantos Diputados del grupo mayoritario de la Cámara. Esta Comisión funge como órgano de gobierno y asume por ello la adopcion de las mas impoirtantes decisiones o la propuesta de las mas significantivas resoluciones del órgano legislativo, para optimizar el ejercicio de las funciones legislativas, políticas y administrativas que tiene la propia Cámara, de manera que se coloca por encima de la Mesa Directiva; y aun que sus acuerdos deben recibir la aprobación del Pleno, este no hace sino confirmarlar lo que ya ha sido dispuesto por la Comisión.

La mayor parte de las atribuciones de la Comisión de Régimen Interno y Concertacesion Política fueron tomadas de las que correspondian a la Gran Comisión.

Esta comisión debería establecer un vinculo muy cercano con la Comisión de Reglamentos y Practicas Parlamentarias pues a esta corresponde preparar los proyectos de lay o decreto, para adecuar y perfeccionar las normas de las actividades camerales. Toca a esta Comisión, asimismo, impulsar y realizar los estudios que versen sobre dispocisiones normativas, regímenes y practicas parlamentarias, así como desahogar las consultas respecto de la aplicasion e interpretación de la Ley , los reglamentos y las practicas y usos parlamentarios.

Comisión de Dictamen Legislativo, tienen como competencia, la que se deriva de su denominación en correspondencia a las respectivbas áreas de la administración publica federal. Sus funciones son las de estudiar, analizar y dictaminar las iniciativas de Ley y de decreto y de participar en las deliberaciones y discusiones de la Asamblea.

Si bien las Comisiones de DictamenLegislativo no posseen como tales derecho de iniciativa, debe reconocerse que es en el seno de las mismas donde se generan los importantes cambios y enmiendas que sufren los proyectos enviciados por el Ejecutivo.

Las comisiones de Investiugaciones y Jurisdiccionales, así como las especiales, funcionan en los términos constitucionales y legales, cuando así lo acuerde la Cámara.

Por cuanto a la Comisión de la Cámara de Senadores es la propia Ley, señala, que la Cámara de Senadores contara con el numero de comisiones ordinarias y especiales que requiera para el cumplimiento de sus funciones. (74 LOCG)

las comisiones ordinarias tendrán a su cargo las cuestiones relacionadas con la materia de su denominación y, conjuntamente con la de Estudios Legislativos, el análisis y dictamen de las iniciativas de leyes y decretos de su competencia (ART.. 75 LOCG)

Las comisiones Ordinarias de la Cámara de Senadores son:

De Administración, De Agricultura, Ganaderia, Silvicultura Y Recursos Hidraulicos,

De Comercio Y Fomento Indsutrial,

De Defensa Nacional

De Derechos Humanos

De Desarrollo Social Y Ecología

Del Distrito Federal

De Educación, Cultura Y Ciencia Y Tegnologia

De Energía, Minas E Inductria Paraestatal

De Estudios Legislativos

De Gobernacion

De Hacienda Y Crerdito Público

De Justicia

De Marina

De La Medalla Belisario Dominguez

De Pesca

De Puntos Constitucionales

De Reforma Agraria

De Reglamentos Y Practicas Parlamentarias

De Salud

De Trabajo Y Previcion Social

De Turismo

Jurisdiccional

corresponderá a la Comisión de Estudios Legislativos, conjuntamente con las restantes comisiones ordinarias que corresponda, hará el análisis de las iniciativas de leyes o decretos y concurriria a la formulacion de los dictamenes respectivos (ART.: 80 LOCG)

d) Composición de las Comisiones

Las comisiones se integran por no mas de treinta diputados ciudandose que en ellas se encuentren representados los diferentes grupos parlamentarios. Exepciones a esta regla son las Comisiones de Régimen Interno y Concentracion Política, que se integra con 8 miembros; la Comisión de Reglamentos y Practicas Parlamentarias, integrandose por 20 miembros de entre los diputados de mayor experiencia parlamentaria (Art. 50 LOCG) y las comisiones Especiales, jurisdiccionales y de investigación, cuyo numero de integrantes es variable. P. 25

e) REGlas de Trabajo de las Comisiones

Al referirse a este rubro Moreno Collado, indica "El producto Fundamental del trabajo de una comisión, es la elaboración de un dictamen o la redacción de un informe que deben ser conocidos por la Asamblea.

Las comisiones trbajan con proyectos documentados. Se ponen en movimiento cuando tienen en sus manos la encomienda de estudiar una Iniciativa o una Propocision. La regla es que, parta de aprobar el dictamen correspondiente, se sigan las mismas normas, en lo conducente, que rigen las sesiones, debates y votaciones en el Pleno de la Cámara.

Así, el dictamen que elaboren las comisiones debe de contener, como mínimo, la parte expositiva y la parte propositiva que facilite la discusión y votación de los proyectos, a fin de que los miembros de las mismas puedan participar a lo largo de todo el proceso.

Las tendencias que se observan en la Cámara de Diputados, es que las Comisiones ordenen su trabajo aplicando en lo conducente las normas que para las discusiones, revisión de proyectos de Ley y votaciones establecen el Reglamento y la Ley, al mismo tiempo que adoptan practicas y usos parlamentarios que deben pasar al acervo de la Cámara por conducto de la Comisión de Reglamentos y Practicas Parlamentarias.³¹

En Artículo Decimotercero del Acuerdo Parlamentario Relativa a la Organización y Reuniones de las Comisiones y Comités de la Cámara de Diputados, dispone que las Comisiones podrán crear subcomisiones para elaborar anteproyectos o atender asuntos específicos, las cuales funcionarán con la concurrencia de la mayoría de sus integrantes y bajo siguientes bases:

a) Deberán integrarse cuando menos con tres diputados.

B) Todo Grupo Parlamentario tendrán derecho a contar con un representante buscando una participación equilibrada en su.

C) El Presidente dará seguimiento y apoyo a los trabajos de las Subcomisiones.

La designación de los diputados que integrarán las Subcomisiones se efectuará por conducto de la Junta Directiva sin necesidad de que la Comisión celebre reunión para ello.

Por cuanto se refiere a los Comités de la Cámara de Diputados el citado Acuerdo, señala en su artículo Decimocuarto, las Comisiones y Comités podrán recibir de los miembros de la Cámara peticiones relacionadas con asuntos que sean del área de competencia de las mismas. El Presidente pondrá a la consideración de la Comisión o Comité la petición respectiva para acordar lo procedente.

Corresponde a los Comités definir políticas, programas, normas y directivas generales para el desahogo de las actividades a su cargo, así como vigilar su aplicación.

Con relación a la Cámara de Diputados, es el art. 77 de la LOCG., Que dispone que se podrán crear comisiones o comités conjuntos con participación de las dos Cámaras del Congreso de la Unión para atender asuntos de interés común.

Apoyo Informativos y Técnicos

Para el Trabajo de Comisiones.

Sobre este inciso el fererido autor Morena Collado precisa": El artículo 42 de la Ley, determina que las comisiones tienen facultad de solicitar, por conducto de su Presidente, la información y las copias de documentos que obren en poder de las dependencias públicas, así como celebrar entrevistas con los servidores públicos para ilustrar su juicio.

Una asignatura pendiente que es hora ya de colmar, es el apoyo técnico parlamentario a los diputados y las comisiones, par lo cual deben ser asignados responsabilidades y recursos suficientes a las áreas respectivas de la administración cameral y a los Comités de Biblioteca e Informática y del Instituto de Investigaciones Legislativas, a quienes debe corresponder mantener un servicio informativo sobre todos, los asuntos incluidos en el Programa Legislativo de cada período de sesiones."⁽³²⁾

Ante la amplia gama de materias que les compete conocer a cada una de las Cámaras, y al mismo Congreso de manera conjunta, al quedar en listadas estas, se desprende que quienes forman parte de cada una de las comisiones no son peritos del todo en la materia y por tal motivo requieren de personal técnico especializado en la materia que le asesore sobre el ámbito que les compete conocer, ante ello, se han vertido comentarios por algunos tratadistas.

Al comentar sobre el sistema de comisiones el Maestro Alonso, alude a éste en los siguientes términos: El Sistema de comisiones permite la división de trabajo y la especialización de funciones en las asambleas"⁽³³⁾

Escribe al respecto Berlín Valenzuela: "Una propuesta que me parece necesaria para el mejor funcionamiento, es la que se refiere al personal técnico que se requiere para auxiliar a los miembros de la legislatura en sus variadas tareas. Se impone por tanto racionalizar el problema la falta de un personal adecuado para el trabajo parlamentario, sujeto en ocasiones a los vaivenes de la circunstancialidad política, produce efectos no deseados. Se observa, que los diputados prefieren asesores de empleados de su confianza, que en la mayoría de los casos carecen de los conocimientos técnicos requeridos, lo que da lugar a un recambio frecuente que impide la profesionalización a quienes prestan sus servicios en éste órgano.

Si tomamos en consideración que la mayor parte de las iniciativas provienen del Poder Ejecutivo, quien las presenta a través de sus expertos y asesores, advertiremos que los diputados están colocados en posición desventajosa al no contar con un cuerpo técnico de verdaderos expertos, capaces de rivalizar y imponerse con aumentos fundados, sobre la conveniencia o inconveniencia de que sean aprobadas las leyes en los términos presentadas por el Ejecutivo en sus iniciativas.

Por eso, hemos expresado que las Cámaras que integran el parlamento mexicano, se ven restringidas a que el titular del Poder Ejecutivo y sus asesores sean los que determinen la oportunidad de las leyes, su contenido, y la posibilidad de llevarlas a la práctica, con lo cual se han aprobado de efímera vigencia por la ausencia de una adecuada prospectiva jurídica – política.

Por lo anterior deben de actualizarse la Ley y Reglamento, para que en la elaboración de leyes se introduzcan las técnicas legislativas parlamentarias".⁽³⁴⁾

Por cuanto se refiere a la integración de un cuerpo de asesores, señala Rafael Tejada en un artículo publicado en la Revista Quórum: "Es necesario crear la formación de carrera de un cuerpo de asesores, secretarios técnicos así como auxiliares de las diversas, comisiones y áreas administrativas, independientemente del personal de confianza de los diputados o senadores, quienes tendrían la obligación de la guardia y custodia permanente de todos los documentos que se acumulen legislatura tras legislatura, recayendo en esas personas, toda la responsabilidad de mantener esos documentos en la cámara respectiva, de tal manera que un senador o diputado no pueda llevárselos por que se les antoje o por motivos desconocidos en donde no desean dejarle nada a quien los sustituyan. También a esos cuerpos de carrera, se les aplicarían exámenes anuales que elaborarían y calificarían reconocidos académicos que estuvieran destinados del Poder Legislativo y de todo partido político para ratificarlos, ascenderlos o sustituirlos de sus puestos, para esto se tendría que crear un reglamento interno que versara sobre el tema. De aquí surgen tres comentarios. El primero, evita una burocratización al lograr una eficiencia en la superación del personal; el segundo, aportar mayor conocimiento en el área laboral especifica, lo que servirá como apoyo a los legisladores, repercutiendo así en un mejor desempeño de sus funciones; tercero se evita de esta manera que los archivos de cada comisión desaparezcan en cada legislatura que sale"⁽³⁵⁾

Concediendo con Berlín Valenzuela, Francisco Murillo al señalar. "En su artículo los "Principios Reguladores de la Función Legislativa del Poder, Francisco Murrillo Belmontes, escribe: "En el caso concreto de las legislaturas o Congresos Estatales es necesario que su marco jurídico orgánico y reglamentario se adecue a la realidad de los nuevos escenarios que van emergiendo con dinamismo".⁽³⁶⁾

Sartori señala": Esta claro que todo partido tiene interés en tener un representante estable en cada comisión que sea precisamente su experto en un determinado sector de problemas. Es igualmente claro que algunos diputados tienen una vocación propia., Y se hacen destinar a una cierta comisión con clara determinación de quedarse en ella. Sin embargo, el grueso de los diputados no parece tener aprecio a la permanencia en una misma comisión, o no parece atribuirle por lo general ninguna importancia a esa cosa. Pero si esto es así, entonces el aspecto sobresaliente de la profesionalización de nuestro universo parlamentario no es el funcional (del parlamentario entendido como experto, o como persona que, al profesionalizarse, acumula experiencia) sino el de la ausencia de profesión alternativa".⁽³⁷⁾

Al referirse a la asesoría para Comisiones Susana Thalia escribe: "La tarea de auxiliar y dar apoyo en materia jurídica a determinadas personas como grupo data del siglo XI, ya que durante esa época existieron personas que prestaban sus servicios profesionales a los reyes.

En la actualidad, en diversas instituciones representativas, existen dos tipos de asesores de los representantes populares: los permanentes y los temporales. Los primeros dan apoyo independientemente de la afiliación partidaria del parlamentario, sobre todo, en cuanto a temas relativos a la técnica legislativa denominados, por ejemplo, en España Letrados de las Cortes Generales. Existen, además, otro tipo de asesores, los denominados asesores políticos, figura última que se presenta en el Congreso de la Unión, cuya función es asesorar a cada una de las fracciones parlamentarias, y a los diputados y senadores en particular sin embargo, son trabajadores de confianza que prestan sus servicios de manera temporal.

Por otro lado, conforme a los artículos 22 y 68 de LOCG, existen en cierta forma asesores permanente, pero no del todo ya que sólo la Mesa Directiva de cada Cámara cuenta con la asistencia de un Cuerpo Técnico Profesional de Apoyo, cuyas funciones las determinará el RIC.

Sin embargo a nivel federal se considera necesario un cuerpo de asesores expertos en diversas materias que se constituyan como órgano del servicio civil del Congreso, de esta forma se agilizarían los estudios y dictámenes de las iniciativas de ley, y los diputados y los senadores tendrían mayores posibilidades para elaborar sus propias iniciativas. Sobre este punto, en el órgano legislativo, propiamente deliberativo, se crean comisiones ordinarias de dictamen legislativo que ejercen su competencia conforme a su denominación (48 LOCG y particularmente comisiones que tienen por objeto dictaminar proyectos de ley o decreto (de Estudios Legislativos y Dictamen Legislativo), artículos 44, 75 y 80 de la LOCG. En consecuencia, se causa una duplicación de trabajo que se puede evitar suprimiendo a estas últimas y creando un consejo de asesores permanentes que auxilien a las comisiones.

A nivel federal, como en la mayoría de los estados, existentes asesores temporales en las diversas comisiones de las Cámaras personal que auxilia tanto a los miembros de las comisiones como al pleno en general en las labores administrativas o legislativas los cuales dependen preferentemente de la Oficialía Mayor de la Cámara Respectiva. Si se creara la figura de asesor permanente también podría ser su tarea elaborar informe dirigir losservicios documentales; aportar disposiciones de derecho interno, así como de derecho comparado, recomendar bibliografía, impartir cursos de derecho parlamentario de forma permanente, entre otras.

Además, de los anteriores , la Cámara de Diputadoscuenta con otros órganos y servicios de apoyo de trabajo legislativo, entre estos el comité de biblioteca cuanta con otros órganos y servicios de apoyo de trabajo legislativo, entre estos el Comite de Biblioteca e Información, el de Asuntos Editoriales, y el Instituto de Investigaciones Legislativas³⁸.

G ) Proyecto de Reformas a la LOCG

(COMISIONES)

A ultimas fechas se ha elaborado proyectos de reforma a la LOCG, entre estas la presentada en fechas reciente ante la Cámara de Diputados, por la fracción Parlamentaria del PAN, a través de su Diputado sergio Cesar alejandro, publicada en la Gaceta Parlamentaria del día 22 de abril de 1999, tratando en su Capitulo sexto, lo relativo a las Comisiones y Comites, señalando que la Cámara de Diputados contara con el numero y tipo de comisiones que requiera para el cuplimiento de sus atribuciones.

Estas serán ordinarias, que ejercen funciones de analizar, duicatminar las iniciativas de ley o decreto que le sean turnadas, así como analizar los asuntos del area de su competencia.

Jurisdiccionales, interviene en los términos de la ley , en procedimientos relacionados con el juicio político y la declaración de procedimientos relacionados con el juicio político y la declaracion de procedimientos contra servidores públicos.

De Investigacion que creande conformidad con el paerrafo final del articulo 93 constitucional, para lo cual será necesario y suficiente la solicitud de la cuarta parte de la Cámara, y

II Las que se creen por acuerdo de la Cámara con elproposito de profundizar el conocimiento de las fucniones de carácter publico. De Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda

Comites de Control de órganos tecnicos de la cámara: son los encargados de mantener el vinculo entre el pleno de la Cámara y las Unidades de apoyo Técnico parlamentario.

Señalado que lños comites son los encargados de mantener el vinculo y el control con las unidaddes de apoyto técnico parlamentario de la Cámara de Diputados, integrada por once diputados, entre sus areads que se comprendebn esta la de Unidades de Apoyo Parlamentario, Editorial, de Biblioteca e Informática.³⁹

Capitulo III

TECNICAS LEGISLATIVAS Y EL PROCESO LEGISLATIVO

1 Algunas Consideraciones sobre las Tecnicas Legislativas

Para el desarrollo de este capitulo en menester de que definamos dos conceptos el de tecnica y legislativa, toda ves que sonpartemedular de nuestro estudio.

Por Técnica estendemos al conjunto de proecdimientos de que se sirve la ciencia o arte, la peripecia o habilidad para usarlos.Aplicación de los conocimientos sientificos en dirección utilitaria.

Y por Legislativa aplicase al derecho o potestad de hacer leyes, al cuerpo, o codigo de leyes.

De lo anterior podeemos entender como tecnica legislativa los procedimientos y recusrsos que sirven para la estructuracion o construcción de las leyes.

Una vez que hemos precisado el concepto de tecnicas legislativas, pasaremos a analizar algunas consideraciones que en relacion a las mismas se han elaborado por diversos tratadistas, elementos con los cuales podremos llegar a estructurar nuestras propias conclusiones.

Al referirse a las tecnicas legislativas Eugenio Bulying precisa: "En vista de la importanciaque ha cobrado la legislación en la época moderna es necesario preparar juristas especialistas que puedan aaisstir a los legisladores en su tarea de legislar.

¿Quiénes son los que legislan y como lo hacen?. En todo porceso de legislación hay que distingir dfos etapas: la preparación del proyecto de ley que es una tarea eminnentemente tecnica y la sanción de ley, que es un acto de decisión politica. Este ultimo corresponde naturalmente al poder politico , sea este el Congreso. El Presidente o la Junta Militar: Pero ¿quiénes trabajan en la preparacuion del proyecto legislativo? Teóricamente la preparación corre por cuenta de los legisladores (senaodres y diputados). De hecho, sin embargo, esta tarea es cumplida por los asesores del ministro respectivo o de los legisladores, en su caso. Cuando se trata de legislar sobre cuestiones económicas, sobnre problemas de vivienda o sobre politica sanitaria, es natural que se consulte a los economistas, sobre problemas de vivienda o sobre politica sanitaria, es bnatural que se consulte a los economistas, urbanistas, ingenieros o medicos. Pero el papel técnico por excelencia en materia legislativa corresponde aparentemente. Al jurista. Sin embargo no es claro cual es el soporte técnico que se espera de el. Y tampoco hay abnogados especialeizados en legislación como lo hay en Derecho Penal⁴⁰

en este apartado el referido autor nos dice que cuando se trata de legislar sobre diversas materias se consulta a diversos especialistas careciendo en si de una veradadera tecnica legislativa, tarea que le corresponderia al abogado, pero también se dice que no hay abogados especialistas en legislación como lo puede haber en cualquier otra ramna del Derecho.

Al comentar sobre los problemas en la legislación Bulying señala: "Estos pueden plantearse en dos grandes grupos: problemapoliticos u problemas tecnicos jurídicos.

Bajo el rotulo de problemas políticos se agrupan toda serie de cuestiones de infdole axiologicos o valoraticvos en primer lugar el legislador debe resolver todos los problemas de politica legislativa general.

En segundio lugar el legislador tiene que ponderar criticamente los intereses en juego para dar preferencia a unos en detrimento de otros.

Entre los problemas tecnicos cabe distinguir dos grupos: a) cuestione relacionadas con el lenguaje, llamados problemas linguisticos, y b) problemas logicos o conceptuales.

Los primeros están relacionados básicamente con la ambigüedad (sintactica y semantica ) de los terminio y la veguedad (actual o potencial ) de los Conceptos usados.

Los problemas lógicos pueden a su vez subdividirse en dos grupos: problemas sistemáticos, es decir al carácter sistemático del derecho y problemas dinámicos que tienen que ver con el caracter dinámico del orden jurídico.

En cuanto a los problemas de sistematización , si el legislador quiere lograr un sistema mas elegante y mas manejable tendrá que esforzarse para evitar redundancias.

Si el legislador dicta normas, procurando soluciones caso por caso habrá mayor peligro de redundancias pues algunos de los casos pueden ser m´`as generales que otros e incluir a éstos últimos, de ahí que se elaboren normas cada vez más generales. Pero la tendencia a la generalidad con lleva no pocos peligros, entre otros, el de las llamadas lagunas del derecho, se llama laguna a la situación en la que un caso jurídico carece de solución, porque el derecho no lo contempla.

Todo lo que tiene que hacer el legislador para que sus leyes sean completas es solucionar todos los casos que él mismo determina al elegir ciertas circunstancias que considera relevantes y convertirlas en definitorias de los casos.

La complejidad no es producto de necesidad lógica o de una armonía preestablecida, sino del esfuerzo y de la capacidad técnica del legislador.

Para evitar contradicciones el legislador tendrá que extremar los ciudadanos para que las normas que dicte sean coherentes entre sí, también la contradicción como la redundancia puede ser total o parcial.

Problemas dinámicos: creación y derogación de normas:

Aquí están importante la derogación como la creación de nuevas normas. El problema es determinar con exactitud que normas se introducen y que normas se eliminan cuando se dicta una nueva ley.

Si el legislador quiere determinar con exactitud que normas serían incorporadas al sistema al promulgarse una ley debe tener presente todas las normas del sistema y estar en condiciones de establecer cuáles son todas sus consecuencias.

La derogación no siempre es unívoca pues ofrece varias alternativas. En otras palabras mientras que en la promulgación es siempre unívoca en el sentido de que al agregársele un conjunto de normas dado el resultado es siempre un conjunto, la derogación no lo es o, al menos, no lo es siempre, el resultado de restar un conjunto de normas de otro puede no ser un conjunto, sino una pluralidad de conjunto. En tal caso el sistema queda indeterminado.

Si el legislador quiere evitar que se produzca esta indeterminación del sistema resultante tiene que indicar expresamente cuáles son las normas que pretende derogar y cuáles son las que deben quedar en el sistema. Esto muestra que el uso tan famoso de la cláusula de derogación global ("deróguense todas las normas que se oponen a la presente ley") es sumamente peligroso, ya que puede producir graves perturbaciones en el orden jurídico, hasta el punto de no saberse que normas pertenecen a él y cuales no".⁽⁴¹⁾

Al finalizar su artículo, el autor señala como conclusiones: "Es importante enfocar los problemas señalados en forma sistemática y metódica, con miras a la elaboración de una teoría de la legislación, capaz de su ministrar pautas técnicas al legislador: la elaboración de una teoría de la legislación permitirá, la preparación de especialistas, es decir de juristas especializados en legislación. Esto debería hacerse a nivel posgrado, en la misma forma en que se preparan especialistas en derecho penal, laboral, etc.; la teoría de la, legislación requiere, el concurso de varias disciplinas. Siendo el lenguaje el vehículo necesario de la legislación, es imprescindible estar familiarizado con la naturaleza y la función del lenguaje si se quiere hacer frente a los problemas más sintácticos que plantea la legislación."⁽⁴²⁾

Edgar Azar, comenta "Que es indispensable partir del criterio de que la norma jurídica debe adecuarse a la realidad dinámica y cambiante.

La falta de programación de la estructura jurídica es un elemento relevante que origina tanto el defecto original de la norma como su derecho funcional, Sino se legisla con programa es posible que se creen normas jurídicas que sean inestables, que se provoquen frecuentes reformas.

Agregan que en la técnica de la elaboración de la norma pueden surgir factores externos del proceso de la elaboración de la norma o de factores que concurran a ese mismo proceso, podemos citar como ejemplo la duración del período legislativo del Congreso de la Unión, la regulación de las labores de las comisiones, el funcionamiento interno de las diferentes cámaras etc., como factores concurrentes están las fricciones políticas de los representantes populares.

Llega a las siguientes conclusiones:

1. En la norma jurídica se debe interaccionar con los restantes campos de la actividad social,
2. La norma jurídica se debe programar. La falta de programación de la estructura jurídica, se puede evitar si se instituye un organismo planificador de la estructura jurídica, a nivel federal y estatal.
3. La norma jurídica debe ser dinámica si es posible.
4. La norma jurídica debe ser dinámica si es posible.

Por ello se sugiere la ampliación del período de sesiones del congreso".⁽⁴³⁾

Al tratar a las Técnicas Legislativas, Lucrecia Maisch, se advierte una incorcondancia entre la técnica legislativa y el fenómeno socioeconómico, mientras la primera permanece estática la segunda acusa una acelerada dinámica de cambio.p.423.

Señala que por muy urgente y perentoria que sea la acción de un dispositivo, el legislador, debe rechazar cualquier premura que los impulse a legislar sin el proceso de gestación indispensable para asegurar la fundamentación del texto.

En el proceso de formulación de la ley, cabe distinguir varias etapas que son:

1. Concreción de la política legislativa. El legislador debe comenzar por analizar el propósito que persigue la norma, la tendencia en la que debe encuadrarse y las características de que debe estar revestida.
2. Estudio doctrinario de la institución jurídica el legislador debe preguntarse por el ser mismo de la institución, estudiar su naturaleza, analizar las relaciones que la unen a otras instituciones y contrastarlas con las opuestas.
3. Examen del derecho y la legislación comparada., el legislador debe examinar la aplicabilidad del derecho comparado al derecho nacional, introduciendo las modificaciones para adaptara al contexto de la legislación nacional.
4. Inserción de la norma en el contexto legislativo, vigente el legislador debe velar por que la inserción del precepto no contradiga el ordenamiento legislativo vigente o desarticule el sistema vigente, creando situaciones ambiguas e inseguras, apartándose de los valores del derecho, como la certeza jurídica.
5. Construcción de la estructura del proyecto., las leyes deben ser claras, específicas, comprensivas y con cierta vocación de autonomía, evitar que el estudio de la norma implique el análisis de otras normas o se tenga que acudir a la interpretación analógica o que se deba buscar cual fue la intención del legislador.
6. Formulación de los preceptos dentro de la estructura acordada, el legislador debe destarrar la improvisación.
7. Revisión, concordancia y sistematización del texto en sí mismo y con las prescripciones paralelas, análogas y opuestas. Concluido el precepto el legislador debe efectuar una revisión, de concordancia y sistematización del texto.
8. Sometiendo del proyecto para sugerencias y observaciones. Examen de las mismas el legislador debe escuchar la opinión del sujeto pasivo de la norma o destinatario de la ley.
9. Eventual modificación o reformación del proyecto en base a las observaciones o sugerencias recibidas."⁽⁴⁴⁾

Por su parte Martín D. Farrell y Enrique Olivera, en su artículo "Consideraciones sobre aspectos de la técnica Legislativa", señalando una serie de imperfecciones técnicas, y otra de recursos técnicos: Entre las primeras señalan a) el lenguaje natural; b)el postulado jurídico de la prohibición, señalando, que por el hecho de que el legislador utilice el lenguaje natural, como instrumento básico de expresión le hace compartir todas las deficiencias propias de tales lenguajes entre ellas la vaguedad, la ambigüedad y la textura abierta. Por otro lado la imposibilidad de especificar todas las conductas permitidas y todas las conductas prohibidas, ha impuesto la modalidad de legislar instaurado el postulado de la prohibición "Todo lo que no ésta expresamente prohibido ésta implícitamente permitido", como recurso para lograr la integridad del orden jurídico, impidiendo la subsistencia de conductas no legisladas.

Con relación a los recursos técnicos, señalan como tales, los citados autores, a las reglas sintácticas y semánticas, así como a los principios generales del derecho y los métodos de interpretación".⁽⁴⁵⁾

Manuel Atienza, trata el papel que juega la "racionalidad" en el proceso de la producción de leyes, haciendo una clasificación de la misma, afirmando: "Que el proceso de la producción de leyes, puede verse como una serie d interacciones que tienen lugar entre elementos distintos: los editores, los destinatarios, el sistema jurídico, los fines y los valores. Desde una perspectiva muy abstracta, puede decirse que los editores son los autores de las normas, los destinatarios, aquéllos a quienes éstas se dirigen, el sistema jurídico, el conjunto del que forma parte la nueva ley, los fines los objetivos o metas (entendidas en el sentido más amplio) que se persiguen al establecer las leyes, los valores, las ideas que sirven para justificar dichos fines. A partir de aquí pueden distinguirse diversos niveles de racionalidad que se definen, pues a partir de los mismos elementos, aunque interpretados de manera distinta. Apareciendo cinco niveles de racionalidad: una racionalidad lingüística, en cuanto que el emisor (editor) debe ser capaz de transmitir con fluidez un mensaje (la ley), al receptor (destinatario9, una racionalidad jurídico, una racionalidad pragmática pues la conducta de los destinatarios tendrá que alcanzar los fines sociales perseguidos, y una racionalidad ética, pues la conducta prescrita y los fines de las leyes presuponen valores que tendrán que ser susceptibles de justificación ética.

Señala que la técnica legislativa en sentido estricto opera básicamente en este segundo nivel de racionalidad (racionalidad jurídico formal), que presupone el primero, este tipo de racionalidad esta estrechamente vinculada a la utillización del saber jurídico tradicional, de la dogmática jurídica, aunque el conjunto de sus técnicas debe adaptarse a este nuevo contexto de la producción de las normas – la dogmática ha operado tradicionalmente en el de la interpretación y aplicación del derecho y completarse con un amplio uso del Derecho comparado de la Teoría General del Derecho y de la lógica jurídica, por otro lado desde el punto de vista práctico y organizativo, las medidas a tomar pasarán por la adopción de directrices legislativas y esl establecimiento de oficinas técnicas en los parlamentos, ministerios, etc., que cuidan de su aplicación"⁽⁴⁶⁾

2. Profesionalismo

Con relación a este tema podemos acentuar que el papel que juega el profesionista en el proceso de la elaboración de las leyes, es de suma trascendencia, ya sea que el legislador lo sea. O que éste cuenta con el apoyo de los profesionistas aversados en la materia quienes serán los que le proporcionen esos instrumentos para tan importante tarea que es le de legislar. Dentro de este rubro desde nuestro punto de vista consideramos que también juega hoy en día un papel de interés los "técnicos", sin bien, es cierto que hoy día se han creado numerosas asignaturas con carácter de técnicas entre ellas y quizás tan importante para todos incluyendo para los mismos profesionistas, la "informática", de la cual habremos de tratar en rubros aparte por su papel que juega hoy en día como instrumento e apoyo para el parlamentarista, Pasando al estudio de este apartado hemos de considerar algunos comentarios vertidos por especialistas en la materia parlamentaria.

Sobre el tema el tratadista Murillo Belmontes señala": Dentro de los Principios Normativos del Poder Legislativo, comenta al referirse a la profesionalización, cada vez se ve con mayor nitidez la necesidad de que los Congresos estatales se apoyen en órganos permanentes estructurales que garanticen profesionalismo, capacidad, apartidismo, experiencia y honestidad que más allá de los diferendos que surgen al calor del debate parlamentario, sirvan como efectivos canales de fluidez, al trabajo en comisiones, conducción de sesiones, procesos legislativo, diario de debates, producción de iniciativas…."⁽⁴⁷⁾

Comenta González avelar: "Para auxiliar a la mesa directiva de la Cámara en el buen desempeño de sus funciones y me refiero en este caso a las tareas de registro, seguimiento de acuerdos, estenografía parlamentaria y diario de los debates, entre otras, en el artículo 22 de la nueva ley se apunta la creación de un Cuerpo Técnico Profesional de carácter permanente. El propósito es formar un servicio civil de carrera al servicio de la Cámara de Diputados que de continuidad, imparcialidad y profesionalismo a estas labores y también que sea un estimulo para la superación y permanencia."⁽⁴⁸⁾

En su artículo "Nuevas Realidades, Nueva Retos sobre los Congresos Locales", su autor Gandarrilla Carrasco señala: "Estoy convencido que si queremos más eficiente el trabajo parlamentario, debemos modernizar la infraestructura de apoyo, y contemplar herramientas como los sistemas computarizados, el ordenamiento, seguimiento y evaluación de las demandas ciudadanas, con archivos, bibliotecas y centros documentales, operados y atendiados por personal especializado y eficiente.

Dentro dentro de esta mcánica se puede implementar a través de la Dirección de asuntos jurídicos o su equivalente, talleres de técnica legislativa que permitan la elaboración, estudio y dictamen de uniciativas con mejores niveles de profesionalización parlamentaria. D eigual forma, elaborar cursos de capacitación sobre el quehacer legislativo con el personal del Instituto de Investigaciones Legislativas; reforzar la asistencia técnica en materia de informática legislativa y promover la capacitación a través de especialistas e investigadores de los diversos temas. Otro de los instrumentos institucionales de colaboración para eficientar el trabajo parlamentario y vincularlo más con las realidades de cada región, lo constituyen la forma de convenios con instituciones académicas, organizaciones gremiales dedicadas a la investigación e institutos para la colaboración y participación en programas de desarrollo profesional.

Susana Thalia comenta por cuanto se refiere a éste inciso: Es necesario partir de la idea que en, general, los Diputados coo los Senadores, es decir, los parlamentarios tanto de la mayoría coo de la oposición, no son especialistas ni técnicos. Por ejemplo en 1987 aproximadamente el 63.2% tenía educación universitaria y el 14% un postrado. Esta situación se grava, porque rara vez cuenta con personal especializado y aparatos de información y documentación indispensables para su actividad. Frecuentemente son auxiliados por especialistas que les facilita el propio Ejecutivo o, simplemente, por asesores eventuales y personales de los propios parlamentarios.

Por lo anterior, se ha considerado necesario establecer los denominados "Consejos legislativos" o "Asesores Legislativos", denominación con la que no estamos de acuerdo, ya que la actividad del Congreso, no es sólo legislativa, sino que este se desarrolla otras funciones. Por ello consideramos necesario que se establesca la figura del letrado o Asesor Permanente del Congreso, sin que sea necesaria su afiliación a un determinado partido político, cuya función será impartir cursos de Derecho Parlamentario, prestar asistencia técnica, asesoramiento legal, redacción de proyectos de iniciativa de Ley o decreto, dictámines, realización de encuestas, investigaciones e informes de beneficio de todos los parlamentarios independientemente de que éstos pertenezcan a la mayoría o a la oposición.

3) Técnicas Legislativas y la Información

En el Proceso Legislativo

En éste último rubro hemos de conjugar los temas centrales de nuestra materia, al considerar a las técnicas legislativas y la información en los procesos de la eleboración de leyes, al considerar la informaión como un instrumento de suma importancia para las tareas legislativas, recordando que información es poder, del cual debe poseer el legislador para que sus tareas no se vean devaluadas, ante esa circunstancias el Poder Legislativo debe contar con una independencia, que además le asegure el control en relación al Ejecutivo.

Al respecto, señala Palacios Alcocer: La independencia es dispensable asegurara que las disposiciones jurídicas que se dicten sean producto de la discusión entre los distintos intereses sociales y políticos y no de la voluntad exclusiva del gobierno en turno. La composición plural del Congreso, asegura e impulsa dicha independencia.

No debemos olvidar que la actividad legislativa, quizá, la más importante de las funciones de un Estado de Derecho porque plantea los principios básicos a los que todas las demás instituciones y actividades estatales deben ceñirse.

El legislador debe entonces tener presente que es parte de un órgano que deberá cumplir con funciones representativas y de educación entre otras.

Por ello, cada uno de los legisladores debe pugnar par que el Poder Legislativo sea recuperado. Por más que la administración de los asuntos públicos requiera de la tecnificación y la especialización, el legislador debe impedir que las disposiciones administrativas sustituyan a las leyes como principio básico del gobierno. Esas son sus tareas, sus instrumentos, la razón y la argumentación dirigida a la búsqueda del bien común.

Señalan los especilaistas H, Robison, William "Todos reconocemos que la legislatura es un cuerpo político, y que la política no debe de ser vista como una palabra mala. Es parte del proceso de ir resolviendo los conflictos de valor en la sociedad de una manera pacífica. Sin embargo, la parte díficil es evaluar cuales son los diferentes roles que gente diversa debe jugar en este proceso. En tanto que los analistas profesionales del servicio de investigación debe operar en este ambiente político y deben entenderlo, ellos no deben ser participantes en las actividades puramente políticas.

El personal de servicio de investigación más efectivo se selecciona sobre un sistema de mérito, basado en sus habilidades, sin tomar en cuenta sí afiliación de partido político. El personal puede hacer carrera en la legislatura y convertirse en memoria institucional de largo plazo.

No obstante que el personal profesional entra en contacto con los legisladores y con el personal político de la institución, sus roles son claramente distintos de los de sus colegas políticos. Ellos no deben ser forzados a tomar opciones, ni se les debe preguntar cuál es el mejor curso de acción que la legislatura debe tomar. Ellos pueden ayudar al personal político a entender las alternativas que son congruentes con sus valores, pero no deben ser presionados para revelar los suyos propios, los cuales en cualquier momento serían irrelevantes

A) De las Legislaturas

En su Estudio denominado "El Papel que Juega la Información en una Legislatura Democrática", William H. Robinson, antes de tratar lo relativo al papel que juega la información en una legislatura, hace una clasificación de esta, así nos habla de :

a) Legislatura de aprobación automática, únicamente se encarga de reunirse dos veces al año y votar por unanimidad a favor el programa del partido, entonces se requiere una mínima información adicional además de la fecha y lugar para votar.

B) Legislatura Emergente, requiere de información para participarefectivamente en el proceso legislativo. Ello ayuda a crear o a mejorar la biblioteca parlamentaria (y tal vez incluso un servicio de investigación). Los servicios incluyen materiales de referencia sobre temas de actualidad y recortes perodísticos sobre tópicos dinámicos de interés para la legislatura. La legislatura también puede proporcionar un staff permanente para las comisiones legislativas, además de contar con voluntarios privados o èrsonal contratado personalmente.

C) Legislatura informada, Este organismo ha existido por algún tiempo y ya tiene un pequeño grupo de personal profesional par las comisione, tiene también una biblioteca parlamentaria (y un servicio de investigación), la cual proporciona servicios activos de referencia, produce, produce reportes sobre temas legislativos seleecionados, ofrece el servicio de recortes de peródicos, estos servicios se distribuyen selectivamente a todos los legisladores,y pueden seguir la trayectoría de la legislación de mayor trascendencia. En este nivel, la biblioteca parlamentaria o el servicio de investigación proporciona una serie de servicios y productos y se distinguen del siguiente nivel solo por la escala de sus recursos y porque sus servicios de investigación y análisis aun son limitados para identificar opciones de política.

Cada legislatura debe decir cual es el nivel mas apropiado para su propósito, basada en su estructura de gobierno, sus tradiciones políticas, sus valores y sus metas, así como en su realidad económica.

B) La información y la Técnica Legislativa

En este apartado habremos de hacer un análisis del artículo "El papel que juega a la información en una legislatura democrática de William H. Robinson, toda vez que contiene diversos rubros de interés para nuestro estudio en cuestión, en el cuál se encuentra vinculada la técnica legislativa con la información.

A. El Papel de los Angeles de la Información

"El papel de la biblioteca parlamentaria o centros de investigación es buscar la información precisa integrarla con otros materiales, sintetizarla a un tamaño que se pueda digerir, raducirla a términos que puedan comprender los no expertos, y entonces desiminarla ampliamente en el parlamento, en una forma que no sea partidista y tan objetiva como sea posible con el fin de que todos puedan usarla con un alto grado de confianza.

En este inciso hoy día nuestras Cámaras cuenta con centros de información en los cuales se cuenta con una amplia información, más sin embargo consideramos que éstas no es del todo completa para las tareas de los legisladores.

B.- Los Roles de la Informaciónen una Legislatura

"Hay muchas formas en que la informaión contribuye al proceso legislativo, algunas manifiesta y otras sólo latentes. La forma más obvia es proporcionar las bases para una mejor toma de decisiones."

En su nivel más básico, el próposito de la información para la legislatura es crear las bases para tomar decisiones mejor informadas y para elaborar políticas públicas más efectivas sobre temas específicos.

En el siguiente nivel, la dinámica institucional, la bilblioteca parlamentaria o el servicio de investigación al proporcionar un conjunto de acciones comínmente aceptadas, puede facilitar el acuerdo político al estrechar el rango del debate solo hacia las diferencias en valores, en el lugar de los desacuerdos sobre hechos del caso.

En el nivel político, el uso de información de alta calidad por la legislatura puede incrementar la legitimidad de sus acciones dentro de una era tecnocracia que va en aumento.Finalmente en el nivel de la macro-plítica o temas constitucionales, una base sucintamente fuerte de hechos y análisis independientes pueden mejorar el papel de la legislatura sobre todo el espectro del proceso político de la nación capacitando a la legislatura para actuar más independientemente al promover reformas o nuevas opciones completas para ser consideradas en el debate político. La existencia de este órgano de información y recursos de análisis es lo que apoya el rol de una legislatura en transformación.

Este apartado el autor hace una consideración de los tipos de legislaturas, a fin de señalar la información que cada una de estas a de requerir, en la primera menciona que la legislatura de aprobación automática y la última es la legislatura de trnasformadora.

c. Recursos Generales para la Información

Para proporcionar l información que la legislatura necesita llevar a cabo su importante papel en el proceso político de la nación se requieren de recursos básicos:

- Personal capacitado para lascomisiones, el grupo de investigación, la biblioteca parlamentaria y los grupos parlamentarios (y sí los recursos lo permiten, también para los legisladores en lo individual).

- Información y Telecomunicación para facilitar el acceso, el uso y la rápida distribución de la información (red de computación personales), además acceso a Internet (para la transparencia, eficiencia y acceso amplio a la información).

- Fuentes de Información (libros, materiales bibliográficos, CD-ROM, bases de datos, acceso mediante Internet a otras fuentes alrededor del mundo, redes personales de especialistas.

Hay al menos dos puntos focales para la información en el proceso legislativo: 1) Proporcionar a los legisladores en lo individual información para entender los temas de política que tendrán que votar, 2) Proporcioar información y análisis de fondo que necesiten las cosmisiones, ayudando así que la legislatura haga valer su papel en el proceso político y tenga alternativas para llevar a cabo sus prerrogativas...

1.- Informaión de Fondo Oportuna para los Legisladores.

- Proporcionar acceso rápido a información actualizada sobre los principales temas Legislativos que serán votados por los legisladores:

- Ofrecer información breve y oportuna relaionada con todos los temas legislativos.

- Informar a los legisladores sobre todos los temas o materias de interés para la legislatura (sean legislativos o no, por ejemplo: Plítica Exterior, visitantes extranjeos, etc.).

- Asistir a los legisladores proporcionado servicios e información a sus lectores (el papel del legislador es el satisfacer las necesidades de sus electores pro también el construir democracia).

2.- Información Análitica e Investigación para las Comisiones.

- Proporcionar información oportuna y análisis sobre los principales temas de la política a las comisiones y legisladores.

- Ayudar a las comisiones a entender y enfrentar las propuestas y problemas complejos.

-Preparar análisis de la más importantes propuestas del gobierno y desarrollar alternativas adicionales para las comisiones legislativas y la legislatura en su conjunto.

- De manera anticipada, definir, temas identificar causas del problema y desarrollar alternativas de solución para los peincipales temas de política, bajo la supervisión de las comisiones.

- Crear opciones para la legislatura en el intnto para "cambiar la naturleza del diálogo" con las agencias del Ejecutivo.

D.- Servicio de Investigación.

El servicio de investigación es para atender las necesidades de la legislatura como un todo entonces debe ser objetivo y no partidista. La ínica que ha sido elegida para hacer juicios de valor en nombre del resto de la sociedad son los legisladores. Nadie ha elegido al persoal para hacer esto. Por lo tanto su papel es ayudar a los legisladores para que tomen decisiones por ellos. Lo que la legislatura necesita es un grupo confiable para determinar los criterios que resuelvan los diversos reclamos.

Para asegurarse de que el servicio de investigación opera de manera objetiva y no partista, y que esta protegido contra el peso de la presión política, frecuentemente es de ayuda tener un comité de vigilancia con legisladores interesados. Evidentemente, todos los poartidos apreciarán que tienen al menos un lugar al cual pueden ir para conseguir análisis objetivos.

El mejor servicio de Investigación requiere alrededor de 40 o 50 personas para tener el rango completo de especialistas que se necesita para analizar todos los asuntos que surjan en la legislatura. Esto incluye suficientes economistas, abogados, pilitólogos, especialistas en salud, en estadísticas, informáticos, y todos aquellos para cubrir las principales áreas temáticas con la suficiente profundidad para marcar la difeencia.

La clave más importante para el éxito de un servicio de investigación es una plantilla de personal. El personal de investigación debe tner al menos un posgrado en una especialidad o doctorado en ecoomía, ciencia política, sociología, derecho, economía de la salud, o capacitación avanzada en el análisis de un campo particular (política educativa, políticas de salud o estudios del medio ambiente).

Es importante tener suficiente personal con grados avanzados para que puedan especializarse. Lo que sucede es que la gente bien capacitada es requerida en demasiadas direcciones para poder conectarse en los asuntostécnicos, que son los que harán la diferencia para la legislatura y la proveerán con la credibilidad técnica que dará legitimidad a su siálogo con el Ejecutivo.

Se utilice en problemas legislativos una técnica de investigación aplicada llamada "análisis de políticas". Este proceso involucra la definición del tema de una manera que lo hace mas claro y con posibilidad de soluciones; la identificación de las probables causas del probema (frecuentemente utilizado el análisis estadístico de datos), desarrollando soluciones alternativas al problema (nunca una alternativa, siempre un rango de opciones que cubren el espectro tanto del punto de vista político y las opciones técnicas disponibles para la legislatura), y delineando los efectos de las alternativas (incluye estimación de costos, mostrando la cobertura de las políticas e identidicando la distribución de los beneficios bajo las políticas la absolutamente importante evaluación de "quien gana y quien pierde". Se dan a los legisladores y a las comisiones la información que necesitan para tomar opciones de manera informada, dejándose la tarea de decidir.

 CONCLUSIONES

Hoy en día la conformación del Congreso de la Unión es plural en cada una de sus Cámaras al encontrarse integrados los grupos parlamentarios, por los representantes de los Partidos Políticos.

Al Congreso con esas Cámaras plurakes, afronta riesgos para la firmeza y credibilidad de sus trabajos a consecuencia de la falta de experiencia de algunos de sus integrantes, que por carecer de conocimientos sobre los temas a tratar, tienen intervenciones que dejan mucho que desear y sobre todo, que exhiben el desconocimiento de la responsabilidad que asumen al recibir el cargo dentro del marco Constitucional; rsultados de esta naturaleza, los hemos visto con frecuencia en las últimas Legislaturas, circunstancias que empeñan la fisionomía de un Congreso Democratico como el nuestro.

Aunado a ello el personal de carrera, en el ámbito parlamentario debe de ser constantemente capacitdado sobre las técnicas legislativas, de las cuales también lo deben ser aquellos legisladores que nunca han tenido experiencia parlamentaria; cada grupo legislativo debe contar con un verdadero equipo de asesores debidamente capacitados en la materia, cuyos trabajos se encaminen a lograr los consensos y no los dicensos mal motivados, cuyas consecuencias repercuten en agravio al pueblo, al contar con malos instrumentos legales y reformas Constitucionales que atntan contra los derechos de los gobernados.