Introducción

Como adelantábamos en el tema anterior, estas líneas las dedicaremos al análisis detallado de las comisiones de investigación, órganos parlamentarios que han sido poco estudiados en el derecho mexicano. Con base en el nuevo concepto de control parlamentario que hemos analizado anteriormente pretendemos desarrollar el estudio de este tipo de comisiones; por tanto, baste con reiterar aquí que en las democracias parlamentarias como formas de Estado el control parlamentario debe ser concebido como un control de tipo político que se ejerce a través de todas las actividades parlamentarias, con especial interés de las minorías, y cuyo objeto es la fiscalización de la acción general del gobierno, lleve o no aparejada una sanción inmediata. Esta noción de control parlamentario rebasa las limitaciones que planteaban nociones mucho más restringidas, porque parte de la idea de que también en los regímenes presidenciales hay control parlamentario sobre la actividad del Ejecutivo e incluso, ocurre, además, que en el presidencialismo moderno el principio de división de poderes no es ya tan rígido como para impedir la creación de una relación fiduciaria, atenuada si se quiere, a cuyo servicio está la función de control que se ejercita a través de procedimientos diversos, al igual que sucede en los sistemas parlamentarios; y porque concibe la responsabilidad política difusa como la fiscalización del gobierno que se manifiesta a partir de la libertad de crítica de la oposición parlamentaria que es capaz de transformar los equilibrios políticos provocando, más que una destitución inmediata del mismo, el desgaste del gobierno.

Concebir así al control parlamentario es entender que el mismo es un control de tipo político; y, como tal, tiene como principal característica el ser subjetivo, es decir, dicho control no deriva de la existencia de un canon fijo y predeterminado de valoración (como sucede en el control jurídico) pues tal valoración descansa en la libre apreciación que realiza el órgano controlante. Así pues, la apreciación que se haga de la acción del gobierno puede verse afectada por una situación concreta, las eventualidades y/o razones políticas que la motiven. Pero no es sólo lo anterior lo que convierte al control parlamentario en político, también lo caracteriza así, la cualidad de los titulares del control, que son sujetos que se distinguen por su condición eminentemente "política", por tratarse de miembros que forman parte del Parlamento y cuyo interés en desgastar la imagen del gobierno radica en la idea de contar con un proyecto alternativo.

Con base en la óptica privilegiada que nos ofrece la noción "amplia" de control parlamentario, que hemos analizado detalladamente en el tema que antecede y que sintetizamos líneas arriba, es como encuadraremos el siguiente estudio sobre las comisiones de investigación parlamentarias en el derecho mexicano, poniendo especial énfasis en su perfeccionamiento como instrumentos de dicho control.

La distribución del trabajo parlamentario: la figura de las "comisiones"

EN LOS INICIOS del régimen constitucional los parlamentos se organizan de acuerdo con la idea de colegio único; esta figura presentaba, como es fácil inferir, diversos inconvenientes desde el punto de vista práctico: hacía muy difícil el análisis y la deliberación. Buscando combinar el principio de eficacia con el de división del trabajo es que surgen los órganos internos de más ordinaria actividad de las cámaras: las comisiones parlamentarías.

Según su etimología, el término "comisión" proviene del latín comittere, que significa encargar o encomendar a otro. Si aplicamos este concepto al ámbito del derecho parlamentario es fácil entender que las comisiones son órganos designados por el Pleno de un Parlamento para el desarrollo de un trabajo en particular. En suma, se trata de órganos colegiados y plurales (es decir, que reflejan generalmente la composición de la Cámara que las crea) que derivan de un acto de creación del Pleno, las cuales poseen una voluntad propia e independiente, sujeta, acaso, al control y aprobación del órgano principal.

Las finalidades que se persiguen con la creación de estos órganos internos de las cámaras son: agilizar el procedimiento legislativo, por cuanto no es lo mismo que debatan todos lo miembros de una Cámara que un grupo (p.e. las dos terceras partes de la misma) más especializado en los temas concretos que se tratan en cada comisión. Esto (leva la especialización de los miembros de cada comisión, sea porque ya están preparados previamente en razón de sus estudios o profesiones, sea porque en ellas mismas, a lo largo del tiempo, puedan alcanzar dicha especialización por medio de la práctica. Estos dos aspectos traen como consecuencia la posibilidad de un mayor control, en dichas comisiones, del gobierno y de la administración, siempre que la distribución de los escaños permita que, especialmente, las minorías puedan ejercer esa facultad.

Por consiguiente y con base en el anterior concepto de comisiones, es posible que existan, en los parlamentos, diversos tipos de éstas. Así por ejemplo hay, según establezca el reglamento respectivo, comisiones permanentes, temporales, especiales, mixtas o conjuntas, jurisdiccionales, de vigilancia, específicas, de dictamen, con delegación plena, ad hoc o ex profeso y, dentro de éstas, comisiones de investigación.¹¹⁰ En el siguiente apartado conoceremos cómo se conciben a estas comisiones en diversos ordenamientos para más adelante ofrecer un concepto propio de las mismas.

Las comisiones de investigación en el derecho comparado. Breve referencia

EN LA ACTUALIDAD, es común que en la mayor parte de los parlamentos democráticos se constituyan comisiones ad hoc o ex profeso para realizar algún tipo de investigación específica y también es frecuente que se les dote de facultades especiales para el desarrollo de sus pesquisas.¹¹¹ En lo que no existe un consenso generalizado es en determinar la naturaleza jurídica de estos órganos, ya que para algunos autores las comisiones de investigación son simples instrumentos de información y para otros, entre quienes nos incluimos, órganos de control parlamentario, pero sobre ello insistiremos más adelante.

En los países del Common Law

En el derecho inglés es preciso distinguir a los Select Committees (comisiones de investigación) de aquellas figuras que aunque son similares cumplen, dentro del sistema inglés, otros cometidos y con los que con alguna frecuencia suelen ser confundidos, tal es el caso de los comités de la Corona (Royal Committees) y de los comités relacionados con los departamentos gubernamentales (Select Committees related to government departments).

En la primera de estas figuras no se trata, propiamente, de comisiones parlamentarias ya que los miembros que integran los Royal Committees son nombrados por la Corona británica entre expertos y conocedores de la(s) materias) que ha(n) motivado la creación del comité; es decir, los integrantes de este tipo de comités son elegidos no por criterios políticos sino técnicos. Los Select Committees related to government departments son comisiones parlamentarias creadas en función de cada uno de los departamentos de gobierno y los poderes que les son conferidos se asemejan más al concepto de lo que en el sistema continental se conoce como "comisiones permanentes".

De esta manera, al igual que en otros países, los Select Committees son pequeñas comisiones de miembros nombrados por el Parlamento para examinar e investigar sobre algún tema en particular. Lo destacable de éstos son los amplios poderes que poseen para hacer frente a su labor, lo que se conoce con el anglicismo: the power to send for persons, paper and records (es decir, el poder de citar personas y requerir documentos e informes).¹¹²

En Estados Unidos, la doctrina ha definido a la investigación parlamentaria como cualquier estudio que realiza un comité o subcomité del Congreso utilizando procedimientos indagatorios -como examen de registros, requerir o interrogar testigos, etcétera- con el fin de subsanar defectos en la legislación, informar al público sobre un caso específico y cumplir con la función de watchdog (perro guardián) sobre las actuaciones del gobierno y sus programas. Es pertinente señalar lo anterior para mostrar que también en los sistemas presidenciales el Poder Legislativo cumple una importante función de fiscalización y control del Poder Ejecutivo.

La primera vez que el Congreso norteamericano hizo uso de esta facultad fue en 1791, a través de la Asamblea de Representantes, para conocer el motivo que había provocado la derrota del ejército en territorio indio bajo el mando del general St. Clair.¹¹³ Desde entonces y hasta nuestros días el Congreso ha delegado en las comisiones el poder para investigar.

Esta relevante competencia de las comisiones se ha reglamentado a través de dos reformas importantes que modificaron la estructura del Congreso norteamericano, como fueron la aprobación de la Legislativ Reorganization Act de 1946 y la de 1970; ambas disposiciones y su actual regulación en el Jefferson's Manual and Rules of the House of Representative y el Senate Manual para el caso del Senado son actualmente la legislación aplicable. En realidad, las diferencias entre ambas cámaras, en el desarrollo de la investigación, no son radicalmente opuestas, es decir, discurren con una lógica procedimental semejante.

Algunos temas, en relación con estos órganos, merecen ser destacados, por ejemplo, las amplias facultades con que cuentan estos órganos para el desarrollo de la investigación, algunas de éstas que despiertan especial interés son los relativos al poder de citación de la Asamblea de Representantes y del Senado, los derechos de los testigos (en ambas cámaras), el estatuto de inmunidad, el desacato a los requerimientos del Congreso o la importante cobertura que los medios de comunicación hacen de las audiencias (public hearing) entre otros. Un examen exhaustivo de todos ellos rebasa el ámbito del presente trabajo; pero nos interesa destacarlos y reflexionar sobre un tópico que reviste especial interés, como es la relación entre este tipo de comisiones y el Poder Ejecutivo.

Las investigaciones congresionales frecuentemente han provocado conflictos entre el Congreso y el Ejecutivo.¹¹⁴ Los problemas más frecuentes se han presentado en relación con las solicitudes de información que formulan estas comisiones al presidente o alguna administración.

Una variedad de razones se han esgrimido para justificar la negativa a proporcionar la información requerida por las cámaras, el llamado privilegio del Ejecutivo (executive privilege) que impone la necesidad de reserva en materias militares y diplomáticas, la necesaria confidencialidad de las discusiones entre miembros de una administración, entre otros, han servido de fundamento para justificar la negativa a proveer registros o describir conversaciones entre miembros del Poder Ejecutivo. Así pues, el temor a que las investigaciones congresionales se inmiscuyan en asuntos de seguridad nacional, provocando la divulgación de los mismos, ha motivado la reserva administrativa.

El privilegio de retener información cuando la divulgación de la misma no es de interés público es una facultad concedida al Presidente, quien puede determinar si el caso en particular tiene relevancia para el interés público y debe divulgarse o contrariamente requiere ser secreto y no revelar la información. Sin embargo, debido a las confrontaciones entre el presidente Johnson y el Congreso sobre el informe de la guerra de Vietnam, y entre el presidente Nixon y el Congreso sobre los documentos y testimonios de miembros de su administración en el caso Water gate, el peso de la opinión pública se muestra contrario al uso del privilegio del Ejecutivo y en favor de que las solicitudes de las cámaras sean satisfechas.

El poder de investigación de las comisiones del Congreso de los Estados Unidos permite que estos órganos parlamentarios se entreguen pienamente al control del Ejecutivo, dando cumplida cuenta ante la ciudadanía de su función fiscalizadora.¹¹⁵

El sistema continental europeo

En la doctrina italiana el desacuerdo en torno a., la naturaleza de estos órganos ha sido mayor. Casi podría afirmarse que en relación con dicho tema hay posturas para todos los gustos. Algunos autores las consideran órganos de dirección política, de función inspectiva, otros opinan que son de carácter instrumental o instrumentos cognoscitivos. Sin embargo, a mi juicio, en el sustrato de las anteriores categorizaciones late la idea de control parlamentario, de la que difícilmente puede desprenderse a estas comisiones y así lo ha reconocido la doctrina más solvente.

Una interesante peculiaridad del ordenamiento italiano merece ser destacada y es la relativa a la posibilidad de crear comisiones de este tipo a través de una ley específica. En virtud de la rapidez con la que deberían actuar estas comisiones no parece que sea esta la mejor manera para su creación, sin embargo, la prudencia aconseja no cerrarse a dicha posibilidad, pues en el ordenamiento italiano muchas de las comisiones que así han sido creadas han dado buenos resultados.¹¹⁶

Es en la legislación alemana, en la doctrina e incluso en la práctica, en donde hay un mayor consenso en concebir a estos órganos como instrumentos idóneos para el despliegue del control parlamentario, vinculados a la solicitud y decisión de los diputados minoritarios, de tal manera que éstos tienen la facultad de solicitar y constituir la comisión de investigación, o dicho de otra manera, la mayoría tiene el deber de crearlas cuando así lo solicite una cuarta parte de los miembros del Bundestag.

Las características más importantes que poseen estas comisiones en el derecho alemán -número reducido de miembros, que la Presidencia pueda recaer en manos de un partido minoritario, la delimitación clara del objeto sobre el que se investigará y la equiparación de sus poderes a los de la autoridad judicial las han convertido en órganos adecuados para el control que ejerce el Bundestag sobre el Ejecutivo y en un instrumento eficaz para la contienda político parlamentaria (entre gobierno y oposición) de tal manera que las mismas, en muchas ocasiones, se constituyen para esclarecer sucesos o conductas reprobables así como escándalos dentro del gobierno o del sistema gubernamental.¹¹⁷

La legislación francesa de mediados de siglo reconocía dos tipos similares de comisiones, a saber: de investigación y de control (las primeras recababan información sobre determinados hechos, mientras que las segundas examinaban la gestión de la administración). La diferencia entre ambas radicaba en distinguir la función de información de la de control. Esta distinción fue superada con el tiempo y el artículo 6.2 de la Ordenanza Núm. 1100, de 17 de noviembre de 1958, fue reformado en 1991; con dicha reforma se comprendió claramente que la información era el vehículo a través del cual se ejercía el control parlamentario. Las comisiones de investigación (Commissions d'enquete) creadas en la Asamblea Nacional, a partir de dicha reforma, han versado sobre muy diversas materias; lo anterior las ha convertido, cada vez más, en instrumentos de control no sólo de la administración, sino también de toda la actividad del Ejecutivo.

Tres lecciones interesantes se pueden extraer de la experiencia francesa, la primera es en relación con el periodo de duración de los trabajos de este tipo de comisiones. La práctica de la Asamblea Nacional ha evidenciado la necesidad de que el tiempo en el que la comisión desarrolle sus pesquisas sea suficiente, pero también razonable, para clarificar el objeto sometido a la investigación. Otro aspecto que debe destacarse de la legislación gala es en conexión con los poderes concedidos a las comisiones de investigación creadas en la Asamblea Nacional ya que ésta, en un primer momento, se inclinó por conceder a estas comisiones los mismos poderes que a la autoridad judicial; sin embargo, quizá por los excesos en el ejercicio de los mismos, dicha situación fue reformada para reconocer a estas comisiones idénticas facultades que a la comisión de finanzas. Un dato más que merece ser destacado es la imposibilidad legal de constituir una comisión de investigación sobre un hecho que se encuentra sub iudice.¹¹⁸

De conformidad con el artículo 76 de la Constitución española las comisiones de investigación pueden crearse en el Congreso de los Diputados y en el Senado e incluso conjuntamente por ambas cámaras.¹¹⁹

En el primer caso el Reglamento del Congreso de los Diputados, en su artículo 52.1 establece: "El Pleno del Congreso, a propuesta del Gobierno, de la Mesa, de dos grupos parlamentarios o de la quinta parte de los miembros de la Cámara, podrá acordar la creación de una Comisión de investigación sobre cualquier asunto de interés público." En el caso del Senado la propuesta podrá formularla el gobierno o 25 senadores que no pertenezcan al mismo grupo parlamentario (artículo 59.1 de Reglamento del Senado).

En el derecho español estas comisiones cuentan con sus propias atribuciones. Así, la obligatoriedad en la comparecencia de funcionarios y particulares requeridos por aquéllas y las facultades que tienen para requerir información a cualquier administración.

La Ley Orgánica de Comparecencias ante las comisiones de investigación del Congreso y del Senado o de ambas cámaras¹²⁰ determina como sujetos de la misma a "todos los ciudadanos españoles y extranjeros que residan en España". En este sentido es preciso señalar que dentro de esta afirmación tan genérica también se encuentran incluidas las personas jurídicas aunque, obviamente, el requerimiento deberá ser dirigido a quienes ostenten su representación legal y los funcionarios públicos (incluso miembros del gobierno). Los comparecientes ante este tipo de comisiones podrán ir acompañados de la persona qué designen para asistirlos. Cabe inferir, por ejemplo, que en el caso de un particular éste podrá ir acompañado de su abogado, el funcionario público de algún colaborador cercano (v.g. secretario particular), y el representante legal de la persona jurídica de quien designe el consejo de administración.

En relación con la segunda de las facultades que poseen estas comisiones en el ordenamiento español, es decir, el poder de requerir información, es el artículo 109 constitucional el que las autoriza para solicitar información y toda la ayuda que precisen, a través de su presidente, a cualesquiera autoridades del Estado y de las Comunidades Autónomas. En concordancia con este artículo la misma atribución se recoge en los reglamentos parlamentarios; para el caso de las comisiones creadas en el Congreso de los Diputados los artículos 7.2 y 44.1, y para el caso del Sena do el artículo 67.

Por lo apuntado hasta aquí es obvio que los buenos resultados de los trabajos de las comisiones de investigación dependen, en mucho, de la posibilidad de contar con toda la documentación precisa para cumplir con sus funciones, por ello es que expresamente existe la obligación del Ejecutivo y de la administración correspondiente de remitir, con celeridad, cualquier documento que les fuere solicitado por estas comisiones.

A pesar de lo anterior no existe, hasta el momento, una ley que regule el procedimiento de solicitud de información. Suponemos que tomando en cuenta la importancia de estas comisiones y la laguna normativa existente, fue que se expídió el Real Decreto-ley 5/1994, de 29 de abril,¹²¹ del cual destacaremos algunos puntos importantes.

Este Real Decreto-ley da cumplimiento urgente e inaplazable a un mandato parlamentario derivado de la "proposición no de ley" presentada por el Grupo Parlamentario Socialista y aprobada por el Pleno del Congreso de los Diputados.

El objeto del mismo es que los datos o documentos que obren en poder de la administración tributaría puedan ser trasladados al ámbito parlamentario cuando una comisión de investigación lo requiera.¹²²

Los sujetos de los que se podrá requerir información serán aquellas personas que desempeñen o hubieren desempeñado, por elección o nombramiento, cargos públicos en todas las administraciones públicas, siempre que el objeto de la investigación tenga relación con su función.¹²³

Más allá de todos los defectos que por su expedición se puedan impugnar al citado Real Decreto-ley,¹²⁴ su promulgación merece, en nuestra opinión, un juicio positivo, por cuanto introduce elementos importantes en donde muy poco había. Sin embargo, creemos, su insuficiencia deberá llevar a todos los agentes involucrados a pugnar por la promulgación de una verdadera ley reguladora de la materia.

Debemos señalar, asimismo, que la conclusión de los trabajos de las comisiones de investigación se recogen en un dictamen que es discutido en el Pleno de la Cámara. El presidente del Congreso, oída la Junta de Portavoces, está facultado para ordenar el debate, conceder la palabra y fijar los tiempos de las intervenciones.

Asimismo, las conclusiones aprobadas por el Pleno de la Cámara serán publicadas en el Boletín Oficial de las Cortes Generales y comunicadas al gobierno, sin perjuicio de que el presidente de la Mesa dé traslado de las mismas al Ministerio Fiscal para el ejercicio, cuando proceda, de las acciones oportunas. En el caso del Senado son publicadas antes de su discusión en el Pleno, salvo que se acuerde lo contrario para la totalidad o parte de las mismas.¹²⁵

Pongamos fin a esta lista de ordenamientos europeos con el caso portugués; en éste, estas comisiones han ido evolucionando hasta convertirse en órganos de control parlamentario, a pesar de ello hay todavía algunas lagunas y escasa práctica que así lo consoliden. La reforma constitucional de 1982 dotó a estos órganos parlamentarios, a semejanza del modelo alemán, de los mismos poderes y las mismas limitaciones que los de la autoridad judicial, para el desarrollo de sus investigaciones; esta reforma avivó el interés y la importancia de las Comissóes parlamentares de inquérito que vigilan las irregularidades del gobierno y la administración lusa, pero, sin duda, todavía falta una práctica abundante que así lo confirme. ¹²⁶

Este amplio abanico de ordenamientos y experiencias, aportan los elementos necesarios para configurar una idea o concepto de lo que entendemos deben ser las comisiones de investigación.

Delimitación conceptual de las comisiones de investigación

AL INICIO del apartado que antecede dejábamos constancia de la polémica doctrinal en relación con la naturaleza jurídica de las comisiones de investigación; aglutinando las diversas posturas doctrinales podemos sostener que se trata de tres grandes bloques, a saber: los autores que las consideran instrumentos de información, los que entienden que son instrumentos de control parlamentario, y quienes mantienen una posición ecléctica o intermedia. Nosotros, como resulta evidente, nos inclinamos por la segunda de las opciones. Sólo si entendemos que las comisiones de investigación son auténticos -no los únicos- órganos de control parlamentario y concebimos a éste como un control de tipo político -distinto del jurídico- se podrá entender mejor sus resultados y la necesidad de concederles atribuciones especiales; se comprenderá, de manera más clara, que las mismas se constituyan a propuesta de la oposición -especialmente de las minorías- y se valorará positivamente su función depuradora de responsabilidades políticas.

Las diferencias entre las dos principales posturas radican en el valor que se da a la información; para quienes consideran a las comisiones de investigación como instrumentos de información parlamentaria, la información es un fin en sí mismo. Mientras que para los que entendemos que las comisiones de investigación son instrumentos de control parlamentario, la información es un medio para ejercer el mencionado control. Así lo ha señalado acertadamente Aragón Reyes: "Lo principal, lo sustantivo, es el control que a través de esas comisiones se realiza y lo auxiliar, accesorio, o adjetivo [es] obtener información suficiente para ello." ¹²⁷

No obstante lo anterior, hay que destacar, como oportunamente lo hace Jiménez Campo, que considerar a las comisiones parlamentarias "como espacios para el control del gobierno, que en ellas se debata, se enjuicie y se pretenda orientar [...] la política de éste, es algo realmente nuevo para los sistemas parlamentarios, algo que, por fijar un punto de partida, aproximado, empieza sólo a manifestarse con decisión en Europa en la primera posguerra mundial. Hasta entonces -allá donde existen, es decir allá donde no ocupan su lugar las secciones de la Cámara- tienen, sin excepción, una posición estrictamente auxiliar y, en este sentido, carente de relevancia exterior, respecto de la Asamblea que las integra".¹²⁸

Concepto que se propone

A la luz de cuanto acaba de exponerse podemos caracterizar a las comisiones de investigación como órganos del Parlamento de carácter temporal, instados 'e integrados, preferentemente, por los distintos grupos minoritarios (de oposición), con facultades excepcionales que pueden vincular a terceros ajenos a la actividad parlamentaria, por medio de los cuales el Parlamento ejerce el control del gobierno, respecto de aquellos asuntos de interés público, cuyos resultados, a través de la publicidad, tienden, por un lado, a poner en funcionamiento los procedimientos de responsabilidad política difusa y, por otro, al fortalecimiento del Estado democrático.

De esta definición podemos deducir algunos elementos que merecen ser comentados, entre otros, como es natural, las comisiones de investigación son órganos parlamentarios, es decir, creados por y en el Parlamento, pero que están dotados de cierta autonomía y poseen facultades específicas, que las distinguen de las demás comisiones parlamentarias, para el desempeño de sus funciones; tienen un carácter temporal, ya que una vez cumplidos sus objetivos, se disuelven; ¹²⁹ preferentemente, la posibilidad de su creación debe estar en manos de la oposición, puesto que ésta es la característica principal que las convierte en verdaderos órganos o instrumentos de control parlamentario, pues es la oposición la que con mayor interés llevará a cabo el control parlamentario del gobierno. Sólo en manos de la oposición este instrumento parlamentario puede depurar las responsabilidades políticas de los miembros del gobierno.

Es la oposición quien más atenta estará a los fallos u omisiones, en aquellos asuntos de interés general, en los que el gobierno actuó mal o, simplemente, no actuó; la importancia de las comisiones se vincula, como no puede ser de otra forma, a la publicidad que de sus trabajos se haga, porque ésta ofrecerá al ciudadano los elementos de juicio con los cuales pueda él evaluar la actuación gubernamental y conocer los puntos de vista de la oposición en torno a la misma problemática:

Las comisiones de investigación en el ordenamiento mexicano. Una propuesta de adaptación

EN MÉXICO la facultad de crear comisiones de investigación se introdujo, en 1977, en el artículo 93 mediante reforma constitucional ¹³⁰ que adicionó el párrafo tercero que establece:

Las Cámaras, a pedido de una cuarta parte de sus miembros, tratándose de los diputados, y de la mitad, si se trata de los senadores, tienen la facultad de integrar comisiones para investigar el funcionamiento de dichos organismos descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria. Los resultados de las investigaciones se harán del conocimiento del Ejecutivo Federal.¹³¹

Dos fueron los objetivos que perseguía esta adición y se reflejaron en la exposición de motivos de la iniciativa presidencial: 1. Era necesario, dado que se han multiplicado el número de organismos descentralizados y empresas de participación estatal, encontrar fórmulas que permitieran vigilar mejor las actividades de esos organismos, y 2. El párrafo en cuestión persigue que el Congreso coadyuve en forma efectiva en las labores de supervisión y control que realiza el Poder Ejecutivo respecto a esas corporaciones, y que esta facultad se encuadre también dentro del marco de equilibrio que se busca entre los poderes Ejecutivo y Legislativo.

En relación con el resto de las modificaciones constitucionales que componían la llamada "reforma política" de 1977, la adición del párrafo tercero al artículo 93 despertó poco interés entre los diputados. Tan solo hubo debate en relación con el número de legisladores que podían solicitar la creación de una comisión de investigación.

La propuesta inicial establecía que la tercera parte de los diputados o la mitad de los senadores, podían solicitar que se constituyera una comisión de este tipo, correspondiendo a las cámaras en Pleno, decidir sobre su instauración. El legislador Jorge Garabito señaló, con acierto, que el Reglamento del Congreso exigía para la creación de una comisión que ésta fuese solicitada por la Gran Comisión o, incluso, por un legislador. En este entendido propuso que se modificara el texto de la iniciativa, de manera que bastara con que un legislador propusiera la creación de una comisión investigadora y que su solicitud fuera aceptada, por lo menos por la tercera parte de la Cámara de Diputados o la mitad de la Cámara de Senadores.¹³²

La propuesta de este diputado fue modificada. La que se aprobaría finalmente fue la presentada por el legislador Armando Labra quien, partiendo de otra premisa consideraba que, dado que la reforma política preveía la integración de la oposición a la Cámara de Diputados hasta en un 25 por ciento del total de sus miembros, deberían reducirse los requisitos cuantitativos para que procediera la iniciativa, de manera que bastara con un cuarto del total de los diputados.¹³³

Integración y facultades de las comisiones de investigación de conformidad con la Ley . Orgánica y el Reglamento del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos

Una vez que hemos advertido la regulación constitucional de las comisiones de investigación, conozcamos cuáles son las facultades que la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicano (LOCG) y el Reglamento para el gobierno interno del Congreso General de los Estados Unidos (RICG) les otorgan. No sin antes señalar la inexistencia de regulación específica aplicable a estos órganos aun cuando comparten junto con los restantes tipos de comisiones las mismas facultades; además, es necesario uniformar las disposiciones de la LOCG para las comisiones creadas en la Cámara de Diputados y las constituidas en el Senado.

Los artículos 41.1 y 85 de la LOCG señalan que son comisiones de investigación las que se integran para tratar los asuntos a los que se refiere el párrafo final del artículo 93. Es decir, éstas se constituyen con carácter transitorio y podrán fiscalizar el funcionamiento del sector paraestatal (organismos descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria).

Suponemos que las comisiones de investigación al igual que las comisiones ordinarias se integrarán por no más de 30 diputados electos por el Pleno de la Cámara a propuesta de la Junta de Coordinación Política, cuidando que en ellas se encuentren representados los diferentes grupos parlamentarios, tanto en la presidencia como en las secretarías correspondientes. A estos efectos se tomará en cuenta la importancia cuantitativa de cada Grupo Parlamentario.¹³⁴

Las comisiones podrán pedir por conducto de su presidente, a los archivos y oficinas de la nación las informaciones y copias de documentos que requieran para el despacho de sus negocios, siempre que el asunto a que se refiere no sea de los que deban conservarse en secreto, los que deberán ser proporcionados en términos de ley. La negativa a entregarlos en los plazos pertinentes, autorizará a la comisión para dirigirse en queja al titular de la dependencia o al Presidente de la República.¹³⁵ Asimismo, las comisiones están facultadas para entrevistarse con los funcionarios públicos quienes están obligados a guardar a los legisladores las consideraciones debidas.¹³⁶

Por su parte el RICG establece que los presidentes de las comisiones son responsables de los expedientes que pasen a su estudio y, a este efecto, deberán firmar el recibo de ellos en el correspondiente libro de conocimientos. Dicha responsabilidad cesará cuando fuesen devueltos. Esta responsabilidad, a cargo del presidente de la comisión, resulta interesante por cuanto que con ella existe un sujeto de imputaciones cuando se haga mal uso de los archivos o expedientes o se produzcan filtraciones de información.

Sobre el dictamen, la votación, la asistencia y algunos otros aspectos del actuar de la comisión de investigación

Toda comisión, según establece el RICG, deberá presentar dictamen en los negocios de su competencia dentro de los cinco días siguientes al de la fecha en que los haya recibido. Todo dictamen deberá contener una parte expositiva de las razones en que se funde y concluir con proposiciones claras y sencillas que puedan sujetarse a votación.¹³⁷

De acuerdo con el artículo 94 de la LOCG, las comisiones tomarán sus decisiones por mayoría de votos de sus miembros. Si hay disidencia por parte de algún miembro de la comisión, éste podrá expresar su parecer por escrito firmado como voto particular.

Un aspecto que parece importante resaltar es que el RICG contempla la inhibición por parte de los parlamentarios miembros de la comisión cuando tengan interés personal en algún asunto que se les remita a examen, de manera que se abstendrán de votar y firmar el dictamen y deberán dar aviso al presidente de la Cámara, a fin de que sean sustituidos para el solo efecto del despacho del asunto (artículo 82). Finalmente hay que señalar que cualquier miembro de las cámaras puede asistir sin voto a los trabajos de las comisiones, con excepción de las sesiones del Gran Jurado.

Objeto de la investigación

Es en relación con el objeto de la investigación donde, desde mi punto de vista, mayores debilidades presenta la actual regulación.

Según se deduce del propio texto del artículo 93 constitucional, el objeto de las comisiones de investigación será el funcionamiento de los organismos descentralizados federales y las empresas de participación estatal mayoritaria (el conocido como sector paraestatal). Nótese que se excluye totalmente a la llamada administración pública federal (o centralizada, en la que se pueden contar las secretarías de Estado, la Procuraduría General de la República, entre otros organismos) de la posibilidad de constituirse en objeto de una comisión de este tipo.

A mi juicio, el objeto principal de investigación de estas comisiones hoy es casi obsoleto; a nadie escapa actualmente el dato de que la "ola privatizadora" que tuvo por objeto adelgazar al Estado -que inició en 1988 y terminó en 1993- dejó reducida a su mínima expresión a la administración pública. De las 1,155 empresas y organizaciones paraestatales que había al concluir el gobierno de José López Portillo (1982), no quedaban al final del gobierno de Miguel de la Madrid (1988) más que 412; estas empresas públicas se habían reducido a la mitad en 1992 y se pensaba que el proceso de privatización terminaría en 1993. No sólo esto, sino que además durante el sexenio de Carlos Salinas de Gortari la reprivatización de la banca (en 1990) ofreció a capital privado 18 instituciones bancarias, antes propiedad del Estado. Así, junto con la banca el gobierno entregó, también, a capital privado Teléfonos de México, Fertilizantes Mexicanos, Altos Hornos de México, Aeroméxico y Mexicana de Aviación, empresas mineras, ingenios azucareros, constructores de equipo de transporte, la construcción y operación de carreteras, la generación de energía eléctrica para consumo de empresas, etcétera.¹³⁸

En nuestros días son muy contadas las empresas públicas, entre otras Petróleos Mexicanos -que se mantiene como propiedad estatal, pero el área de explotación se abrió al capital privado al igual que la mitad de los campos de petroquímica hasta entonces considerados exclusivos de este monopolio estatal-,¹³⁹ Comisión Federal de Electricidad, Banco Nacional de Obras Públicas (Banobras) y la Compañía Nacional de Subsistencias Populares (Conasupo). Ciertamente algunas de ellas son dignas de ser objeto de investigación parlamentaria (recientemente lo ha sido esta última), pero este objeto es muy limitado y ello ha restado importancia a estas comisiones, además de que prácticamente las ha dejado en el olvido.

De tiempo atrás Orozco Henriquez ha insistido en la necesidad de ampliar "por mayoría de razón [el objeto de las investigaciones y] abarcar a las dependencias centralizadas" ¹⁴⁰ y esto parece sensato, pero no por ello suficiente. A mi entender es tiempo de que estas comisiones puedan tener como objeto de investigación un haz más amplio de posibilidades que las convierta en figuras relevantes del hacer parlamentario.

El mismo autor también ha destacado:

la conveniencia de que en un futuro en lugar de que sólo se integren eventualmente comisiones investigadoras, se confieran facultades permanentes de investigación a las diversas comisiones legislativas ordinarias, tal y como ocurre en Estados Unidos, donde han desempeñado una función relevante de control.

Ciertamente la intención del autor es loable, ya que se inserta dentro de la idea de fortalecimiento al Parlamento mexicano; a mi juicio, esta posibilidad requiere de un fuerte sistema de comisiones, independiente, experimentado y asentado en la práctica parlamentaria, situación que, por desgracia, no sucede en México.

En el mismo sentido se ha manifestado Barquín Álvarez al señalar que se requiere de un sistema permanente que constituya una instancia superior y continua y que, a su vez, pueda implicar una posibilidad de contar con un sistema de verificación y eventual rectificación de la gestión de los entes paraestatales, contemplados no sólo en su individualidad, sino en conjunto.¹⁴¹ Asimismo, le parece lamentable la excepcionalidad de este tipo de comisiones porque no persiguen llevar a cabo un control permanente.

Nosotros creemos, y en este sentido adelantamos una conclusión parcial, que es más constructivo antes de establecer un sistema permanente de control, entre otras cosas, ampliar el objeto de fiscalización de las comisiones investigadoras del Congreso mexicano para que puedan abordar cualquier asunto de interés público, como sucede, ya lo hemos visto, en ordenamientos de mayor evolución política; dotarlas, vía legislación específica, de las facultades suficientes para cumplir sus funciones, constituirlas como un derecho de las minorías parlamentarias por medio de las cuales se depuren las responsabilidades políticas necesarias.

Fin de los trabajos de la investigación

Finalmente, el citado párrafo tercero del artículo 93 dispone que los resultados de la investigación se harán del conocimiento del Ejecutivo Federal, pero se olvida el legislador de prever las consecuencias jurídicas en caso de que los resultados de dicha investigación entrañen anomalías.

Parece claro que, aun cuando no se establezca expresamente, debe entenderse que, si como resultado de la investigación se acredita que el titular de la dependencia en cuestión incurrió en alguna causal de juicio político (como por ejemplo, cierta infracción a la Constitución o a las leyes federales que cause perjuicios graves) nada impide que dicho juicio se sustancie e, independientemente del parecer del Ejecutivo, se destituya y/o inhabilite al responsable.¹⁴²

Las más recientes comisiones de investigación.

Visión crítica Comisión de investigación sobre la Compañía Nacional de Subsistencias Populares y sus empresas filiales

Es por todos conocido que en la LVI legislatura fue creada la comisión de investigación ¹⁴³ que estudió las actividades supuestamente irregulares del organismo paraestatal Conasupo (Compañía Nacional de Subsistencias Populares) y sus empresas filiales.¹⁴⁴

El objeto de esta comisión fueron las ocho líneas de investigación siguientes:

- Analizar los resultados de las auditorías internas y externas practicadas a Conasupo y sus empresas filiales,así como la revisión y de las respectivas cuentas públicas.
- Destacar e investigar las importaciones, adquisiciones y contrataciones de mayor monto de Conasupo y sus filiales.
- Revisión de las importaciones de leche en polvo supuestamente contaminada con radioactividad, no apta para el consumo humano,
- Revisar las importaciones de maíz de Estados Unidos supuestamente contaminado por aflatoxinas y del frijol chino no apto para consumo humano, así como la sobrecotización de sus precios de compra y sobreestimación de los costes de fletes.
- Relaciones comerciales de Conasupo y sus filiales con sus principales clientes y proveedores.
- Seguimiento de los resultados de las investigaciones realizados por la Procuraduría General de la República y la Secretaria de la Contraloría y Desarrollo Administrativo, respecto de las diversas anomalías en el funcionamiento de Conasupo y sus filiales.
- Revisión del proceso de desincorporación de la planta Miconsa Atlacomulco, venta de activos y liquidación de los filiales de Conasupo que fueron desincorporadas.
- Analizar las denuncias e informes que reciba la comisión.

Si bien está comisión no contó con mayoría opositora, un número significativo de diputados de la oposición formó parte de ella y la misma fue creada a solicitud de un diputado independiente. A pesar de ello los resultados de la misma no fueron, ciertamente, muy exitosos, y no puede hablarse de éxito en los trabajos de la comisión cuando, después de 10 meses de labores, sus conclusiones ¹⁴⁵ fueron aprobadas sólo por los diputados del PRI,¹⁴⁶ con dos votos en contra de los diputados del Partido de la Revolución Democrática y el abandono del resto de los parlamentarios de oposición.¹⁴⁷

Muchos fueron los desaciertos de esta comisión, me limitaré a formular dos críticas sustanciales a la misma, para finalizar este apartado con algunas propuestas.

En relación con su composición. Dicha comisión estuvo integrada por siete diputados de la oposición frente a 11 legisladores priístas, la presidencia la ejerció un legislador de este último grupo parlamentario (vale recordar que en caso de controversia el presidente tiene voto de calidad).

Es muy probable que la composición de la comisión Conasupo haya reflejado la integración de la Cámara de Diputados, y por consiguiente, a los legisladores del PRI les correspondiera un mayor número de representantes, pero aun así, no parece adecuado para el desarrollo de la investigación que la presidencia la ejerciera un diputado de ese mismo partido. Si en todas las comisiones parlamentarias la presidencia es una "pieza clave" para sacar adelante los proyectos e iniciativas de la comisión, en las de investigación, ésta es fundamental y, a mi juicio, debe recaer, sobre todo en investigaciones relevantes, en un miembro de la oposición parlamentaria.

En este contexto no resultó extraño que un asesor de dicha comisión e incluso miembros de la misma, no pertenecientes al partido mayoritario, hayan puesto de manifiesto que no recibieron "ayuda o cooperación alguna por parte del presidente de la comisión", o que "la comisión [...] se vio imposibilitada para llamar a comparecer a [determinados] funcionarios [involucrados con el objeto de la Comisión]".¹⁴⁸

En relación con el objeto. Las ocho áreas de actuación en las que recayó la investigación de la Comisión Conasupo son, según puede deducirse de la sola lectura, muy amplias y complejas; podría decirse que para cada línea de investigación debería haberse creado una comisión o subcomisión especial.

Delimitar lo más que se pueda el objeto de la investigación debe ser un requisito para la creación de una comisión de este tipo; la rapidez y contundencia de los resultados de la misma son directamente proporcionales con el grado de concreción del hecho que se pretende investigar. No es positivo plantear, como objeto de una comisión de investigación, el seguimiento crítico de toda una actividad gubernamental. Mientras más amplio sea el objeto sobre el que recaerá la investigación, más probable es que los resultados se difuminen; si por el contrario, el hecho que se pretende investigar es más concreto los resultados vendrán delimitados por éste.

Comisión de investigación sobre la Compañía Nacional de Subsistencias Populares II

El hecho de haber decidido de manera unilateral el final de los trabajos de la Comisión Conasupo I, motivó que, una vez iniciada la LVII Legislatura, se aprobara por votación unánime, el 30 de octubre de 1997, la creación de una segunda comisión de investigación sobre el tema Conasupo.¹⁴⁹ Las líneas de investigación que regirían el trabajo de dicha comisión fueron las siguientes:

-Contratos exclusivos de distribución de harina, Miconsa y tráfico de maíz subsidiado en el periodo 1990-1993.
-Operaciones no usuales de Conasupo.
-Desincorporación de las plantas de Miconsa en Guerrero y Atlacomulco.
-Desincorporación de las plantas productoras de Liconsa.
-Denuncias por pagos irregulares a Maseca.

El 25 de noviembre de 1999 dicha comisión de investigación presentó su informe final, en el cual se destaca, entre otras cosas, que el daño patrimonial causado a dicha paraestatal por operaciones fraudulentas ocurridas entre los años 1982 y 1994, ascienden a 163 millones de pesos.

El informe también señala que existen pruebas suficientes para investigar como responsables de ese desfalco a diversos servidores públicos, de entre los cuales destacan los nombres de funcionarios de alto nivel como Pedro Aspe, María Elena Vázquez Nava, Jaime Serra Puche, entre otros.

Comisión de investigación sobre el Instituto Mexicano del Seguro Social

Durante esa misma legislatura fue constituida una comisión de esta naturaleza para investigar el funcionamiento del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). Las principales líneas de fiscalización de la comisión serían investigar un crédito otorgado por el Banco Mundial a dicha institución para financiar el gasto de inversión del Instituto, el monto del crédito ascendía a 700 millones de dólares; también sería materia de investigación el funcionamiento del IMSS desde 1973 y el análisis de las reformas estructurales efectuadas en el mismo Instituto a partir de 1994; finalmente se le solicitó a esta comisión proponer reformas que fortalecieran el sistema de seguridad social en el país.

A la fecha en la que se elabora este trabajo, dicha comisión no había presentado su informe final. Sin embargo, ya se pueden considerar algunas de las conclusiones que a título particular han expresado algunos de los diputados miembros de esta comisión; ¹⁵⁰ vale la pena destacar, con las reservas del caso, las opiniones del diputado Rojas en el sentido de que el crédito otorgado por el Banco Mundial perseguía una privatización encubierta. Por su parte el diputado Adame, quien ostentó la presidencia de dicho órgano parlamentario, manifestó su inconformidad por la insuficiencia de la información entregada por el IMSS a la Cámara de Diputados. El informe de esta comisión deberá ser presentado durante el mes de agosto al Pleno de la Cámara. Es predecible la falta de consenso en el seno de la comisión para la aprobación del mismo, pues son varias las diferencias no sólo políticas sino técnicas que han aparecido en la misma.

Comisión de investigación sobre la Comisión Federal de Electricidad y Luz y Fuerza del Centro

La iniciativa del Presidente de la República, Ernesto Zedillo, para modernizar el sector energético en México provocó muy diversas reacciones. En la Cámara Baja los diputados Lilia Reyes (PRI) y Cuauhtémoc Velasco (PRD) solicitaron, el 29 de marzo de 1999, la integración de una comisión de investigación que fiscalizara las operaciones financieras de la Comisión Federal de Electricidad y de Luz y Fuerza del Centro y determinara los requerimientos financieros necesarios para aumentar la generación de energía. Dicha comisión¹⁵¹ fue constituida el 13 de abril de ese mismo año, con una duración de hasta seis meses, prorrogables en caso de ser necesario. Bajo dicha vigencia temporal la comisión debió haber entregado su informe en octubre de ese mismo año. Sin embargo, no ha concluido todavía sus trabajos y no ha ofrecido un informe final. Incluso dicha iniciativa no ha sido aprobada.

Comisión de investigación sobre el régimen de jubilación de Nacional Financiera

El escándalo que causaron las declaraciones del diputado independiente Marcelo Ebrad en relación con el otorgamiento irregular de las jubilaciones de Nacional Financiera motivaron la creación de una comisión para investigar el sistema de jubilaciones, el otorgamiento de las mismas y los nombres y asignaciones de quienes habían sido altos funcionarios de la institución y gozaban actualmente de su jubilación, así como el de las pensiones de los adeudos de éstos. La comisión¹⁵² fue creada el 25 de noviembre con el apoyo de todos los grupos parlamentarios, excepto el PRI.

La comisión emitió su informe el 15 de diciembre de ese mismo año, concluyendo que las jubilaciones de "José Ángel Gurría y Óscar Espinosa", a la sazón secretarios de Estado, "eran ilegales". Como era de esperarse dicho documento fue rechazado por los diputados del PRI y aprobado por todos los miembros de la oposición.

A pesar de que el éxito de las comisiones de investigación creadas hasta el momento no ha sido el deseado, es necesario extraer valoraciones positivas de este tipo de comisiones. Una de ellas es, sin duda alguna, la incorporación de la oposición a este tipo de comisiones tan relevante como las que aquí evaluamos. Los requisitos que la Constitución mexicana establece para la creación de una comisión de investigación son razonables en relación con la Cámara de Diputados (es decir, la cuarta parte de los miembros de ésta) ya que 125 diputados pueden solicitar dicha creación. Esta situación encuentra correspondencia en la conformación de las más recientes legislaturas, pues en los últimos nueve años (1988-1997) la oposición ha tenido abierta esta posibilidad y la seguirá teniendo en la siguiente legislatura (LVIII) ya que en las pasadas elecciones no hay mayorías absolutas. El número de parlamentarios que pueden solicitar la constitución de una comisión de esta naturaleza debería de cambiar en la Cámara de Senadores; también en ésta la solicitud de creación debe estar en manos de una cuarta parte de sus miembros.

Ninguna condición más debe exigirse para que una comisión de investigación empiece a funcionar, tan solo las que importan al ámbito de su trabajo interno. La relevante figura de la presidencia de la comisión debe recaer en un parlamentario de la oposición o por el contrario en un miembro que cuente con la confianza de todos los integrantes de la misma. La composición de estas comisiones deberá ser proporcional, cuidando que todos los grupos parlamentarios estén representados en ella, incluso los de menor representación en la Cámara. Así también, para un mejor equilibrio de las fuerzas representadas en la comisión es necesario que las resoluciones se adopten mediante voto ponderado.

Un factor muy importante y decisivo para el buen desarrollo de una investigación parlamentaria es, sin duda, el relativo a sus poderes o facultades; la LOCG se remite en este sentido al RICG, pero éste es anterior a la inclusión de estas comisiones, por lo que casi nada prevé en este sentido.¹⁵³ La primera observación que en este contexto debemos hacer es señalar la necesidad de que cada Cámara tenga su propio RICG de manera independiente, con las disposiciones necesarias para el caso en el que ambas cámaras trabajen conjuntamente.

La posibilidad de requerir información es una facultad indispensable para este tipo de comisiones, así se ha evidenciado en casi la totalidad de las comisiones de investigación creadas hasta el momento. En México no hay una regulación expresa que establezca el modo y la forma en la que los parlamentarios puedan recabar información del gobierno o de la administración pública, por ello, muchos de los reclamos experimentados en varias de estas comisiones fueron en ese sentido. El gobierno y la administración no se sienten obligados a atender los reclamos de los diputados, pues, ni la LOCG, ni el RICG regulan nada al respecto. Desde hace algún tiempo hemos manifestado la necesidad de una regulación en la materia; es conveniente estructurar, en un futuro no muy lejano, las bases sobre las cuales estas comisiones puedan acceder a todo tipo de información, incluso a documentos clasificados de secretos o confidenciales como, por otra parte, sucede en otros países.

Finalmente, merece resaltarse el interés y seguimiento que los medios de comunicación demuestran por los trabajos de este tipo de comisiones; a mi juicio, la publicidad deberá ser la regla que rija las actuaciones de las comisiones de investigación, con las excepciones necesariamente reguladas que tiendan a salvaguardar intereses protegidos por el ordenamiento (derechos fundamentales, seguridad nacional, etcétera).

Conclusiones prospectivas

CON LA MIRADA puesta en la actual regulación de las comisiones de investigación en México, es pertinente presentar las siguientes conclusiones prospectivas o de política legislativa:

-Las comisiones de investigación deben ser órganos parlamentarios de carácter temporal instados, preferentemente, por los grupos minoritarios (de oposición), con facultades excepcionales, que pueden vincular a terceros ajenos a la actividad parlamentaria, por medio de los cuales el Parlamento ejerce el control del gobierno respecto de aquellos asuntos de interés público cuyos resultados, a través de la publicidad, tienden por un lado a poner en funcionamiento los procedimientos de responsabilidad política difusa y, por otro, al fortalecimiento del Estado democrático. Al comprender así a estas comisiones nos separamos de las corrientes doctrinarias que entienden que las comisiones de investigación son exclusivamente instrumentos de información por cuanto entendemos que la información respecto de estas comisiones es un medio y no un fin en sí mismo.
-Si este tipo de comisiones se constituyen a instancia de las minorías se configura una facultad (o derecho) de los grupos parlamentarios minoritarios, pero también una obligación a cargo de la mayoría parlamentaria de permitirlas; es en manos de la oposición minoritaria donde estos órganos pueden alcanzar un mayor sentido; escasa ha sido la relevancia que han tenido en los ordenamientos que las conciben como una facultad en manos exclusivamente de la mayoría.
-El objeto de la investigación podrá ser cualquier "asunto de interés público"; sin embargo, dicho objeto deberá ser acotado todo lo que sea posible, con el fin de que la comisión pueda investigar sin complejidades que desvirtúen sus trabajos.
-En cuanto a las facultades o poderes de estas comisiones, dos han sido los sistemas a los que hasta ahora se ha recurrido para concederles potestades: el primero radica en atribuirles los mismos poderes y las mismas limitaciones que a un juez durante la etapa de instrucción; el segundo ha consistido en concederles, por vía de ley, determinadas facultades para el desarrollo de sus investigaciones. Ambos sistemas tienen sus ventajas y desventajas.

En el primero de ellos, ciertamente, se dota a estas comisiones de facultades muy amplias que coadyuvan de una manera, por demás considerable, a que el desarrollo de la investigación concluya exitosamente la mayor parte de las veces. Sin embargo, se corre el riesgo de desnaturalizar la esencia de estas comisiones, como órganos eminentemente políticos; resulta difícil concebir cómo puede aplicarse la misma metodología procedimental en dos sedes radicalmente distintas, cuya finalidad en un caso es demostrar la presunta responsabilidad penal y en otro depurar responsabilidades políticas; por ello este sistema genera más problemas que los que pretende solucionar y el único país en el que ha funcionado, con meridiana eficacia, ha sido en Alemania.

Más acertado es distinguir escrupulosamente los fines de unos y otros órganos; ya que más tarde o más temprano, en el transcurso de la investigación, será muy probable que los tribunales y las comisiones de investigación se relacionen. Pero este otro camino (es decir el contrario a otorgar, a estas comisiones, los mismos poderes que la autoridad judicial) requiere de una legislación adecuada y suficiente que no sólo contemple aspectos generales del desarrollo de la investigación, sino aspectos especiales, y aun específicos, inherentes no sólo a estos órganos parlamentarios, sino también a los diversos problemas que se les presentan en el desarrollo de las pesquisas.

-El trabajo de la comisión termina con un informe o dictamen de los hechos que motivaron la investigación. Dicha memoria colectiva debe incluir las conclusiones a las que hayan llegado todos los miembros de la comisión, la depuración de responsabilidades políticas y si procede, cuando haya indicios delictivos, la solicitud al Pleno de la Cámara para que ponga a disposición de la autoridad correspondiente dicho dictamen y se proceda a la exigencia de las responsabilidades penales o de otra índole que del mismo se deriven.

El texto del informe de las comisiones de investigación, como órganos de control parlamentario, debe dar cabida a todos los juicios valorativos que sobre el objeto de la investigación quieran hacer los parlamentarios que forman parte de la misma; al mismo tiempo, podrá contener propuestas de reforma, soluciones al conflicto planteado, intervenciones del Ejecutivo en materias determinadas, todas ellas en coherencia con el objeto de la investigación.

- La duración de una investigación parlamentaria está íntimamente relacionada con el objeto sobre el cual discurrirán las indagaciones, de ahí que los miembros de la comisión deban contar con términos amplios con el fin de que si es necesario recurrir a peritos, asesores o especialistas éstos tengan el tiempo que requieran para desarrollar su trabajo y presentar buenos resultados, de igual manera con un plazo suficiente la comisión podrá desarrollar de manera más diligente los interrogatorios a los comparecientes, sin que los mismos estén sujetos al apremio del tiempo. No es deseable que el tiempo esté determinado por ley pues lo importante en este tema es conservar el equilibrio entre resultados óptimos y mantener el interés de los ciudadanos sobre los hechos investigados. De nada serviría que una comisión tuviera tiempo ilimitado, si sus trabajos no son seguidos con interés por los ciudadanos y los medios de información; por el contrario, nulos serían los resultados de la investigación si por captar la atención de éstos se sacrificara el rigor en las investigaciones.

¹¹⁰ Como este tema rebasa el ámbito del presente trabajo puede verse Juan Luis Paniagua Soto,"El sistema de comisiones en el Parlamento español", en Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid, núm. 10, Madrid, 1986, pp. 111-142.

¹¹¹ Sobre el tema puede verse nuestro artículo, "La investigación parlamentaria en España y el entorno europeo", en Revista Derecho del Estado, núm. 2, Departamento de Derecho Público y Ciencia Política, Universidad Externado de Colombia, Boqotá, julio de 1997, pp. 37-57.

¹¹² Vid Bemard Crick, The Reform of Parliament, Weidenfel and Nicolson, Londres, 1968. Francesco Felicetti, Evoluzione storica del Parlamento Inglese, Pellegrini, 1983.

¹¹³ Pablo Ramella, "Comisiones investigadoras del Congreso", en Estudios en Homenaje al Dr. Héctor FixZamudio, en sus treinta y cinco años como investigador de las ciencias jurídicas, UNAM, México, 1988, t. i, p. 641.

¹¹⁴ Según Crouzaiter las investigaciones del Congreso en los Estados Unidos han sido utilizadas para invadir la; atribuciones del Poder Ejecutivo y limitar las funciones del Poder Judicial. "Le role des commissions d'enquéte du Congrés des Estats Unis", en Reveu du droit public el science politique, núm. 4, 1975. pp. 998 y ss. En el mismo sentido, pero reconociendo las bondades de estas investigaciones se manifiesta André Hauriou al sostener que "as entendido el poder de investigación de las comisiones, constituye, sin duda alguna, una quiebra en la separación de poderes entre Legislativo y Ejecutivo e, incluso, entre el Legislativo y el Judicial; pero a menudo útil", Derecho constitucional e instituciones políticas, Ariel, Barcelona, 1971, p. 450.

¹¹⁵ Vid. George B. Galloway, Congress at the Crossroads, Nueva York, 1948; Congress investigates. A documented History (1792-1974), Chelsea House, Nueva York, 1975. Charles Tiefer, Congressional practice and procedure. A reference, resarch and legislative guide, Estados Unidos, 1991.

¹¹⁶ Vid. Silvio Furlani, "Le Commissioni parlamentara d'inchiesta", en Quaderni della Costituzione, Giuffré, 1954. Andrea Mazella, 11 Parlamento, 11 Mulino, Bolonia, 1977.

¹¹⁷ Vid. Ascensión Elvira Perales, "Comisiones de investigación en el Bundestag. Un estudio de jurisprudencia", en Revista Española de Derecho Constitucional, año 7, núm. 19, Madrid, 1987. Stein Ekkehart, Derecho político, Aguilar, Madrid, 1973.

¹¹⁸ Frankc Modeme, "El control del funcionamiento del aparato administrativo en Francia", en Revista Vasca de Administración Pública, núm. 3, Oñati Guipuzkoa, mayo-agosto de 1982, Jacque Desadre, "Le Commisions parlamentaires d'enquéte ou de contróle: secret ou publicité des travaux", en Pouvoirs. Reveu francaise d'etudes constilutionnelles el politique, núm. 34, L'Assembleé, 1985.

¹¹⁹ Vid. nuestro artículo, "Las comisiones de investigación en el ordenamiento jurídico español", en Boletín Mexicano de Derecho Comparado, nueva serie, año XXIX, núm. 85, enero-abril de 1996, pp. 263-281. Alfonso Arévalo Gutiérrez, "Reflexiones sobre las comisiones de investigación o encuesta parlamentarias en el ordenamiento constitucional español", en Revista de las Cortes Generales, núm. 11, Madrid, 1987.

¹²⁰ Ley 5/84, publicada en el Boletín Oficial del Estado, núm. 126, 26 de mayo de 1984.

¹²¹ Publicada en el Boletín Oficial del Estado, núm. 130, 30 de abril de 1994.

¹²² Exposición de Motivos.

¹²³ Idem.

¹²⁴ En virtud de que se trata de una norma emanada del gobierno, que regula cuestiones que, por razones obvias, debería ser objeto propiamente de una norma de producción parlamentaria, ya que regula los poderes de órganos funcionales del Congreso de los Diputados y/o del Senado.

¹²⁵ Artículo 60.3 del Reglamento del Senado.

¹²⁶ Carlo Bottari, "L'inchiesta parlamentare nell'ordenamento costituzionale potoghese", en Revista Vasca de Adminstración Pública, núm. 15, Oñati, Guipuzkoa, 1986.

¹²⁷ Manuel Aragón Reyes, Constitución y control del poder, Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1995. p. 181.

¹²⁸ Javier Jiménez Campo, "Sobre el control parlamentario en comisión", en Política y Sociedad. Homenaje a Francisco Murillo Ferrol, Centro de Investigaciones Sociológicas-Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1987, pp. 477- 478.

¹²⁹ Aunque este carácter de temporalidad se puede ver alterado, v.g., el caso de la legislación italiana.

¹³⁰ El 6 de diciembre se publicó, en el Diario Oficial de ta Federación, el decreto que modificó 17 artículos de la Constitución mexicana, cuyas adiciones y reformas en su conjunto representaban la "reforma política" que el gobierno del presidente José López Portillo había prometido y auspiciaba. Esta reforma es importante -sostiene Jorge Carpizo- porque persigue fortalecer el proceso de democratización del país, la participación política institucionalizada de fuerzas políticas que se habían mantenido al margen del sistema, y el fortalecimiento del Poder Legislativo. En una palabra se intenta que el sistema político mexicano pueda seguir operando y no vaya a ser desbordado por no poderle ya dar cauce a los problemas del país. Cfr. Estudios constitucionales, unan, México, 1983, pp.343-344.

¹³¹ Una síntesis sobre la evolución de este precepto puede encontrarse en Manuel González Oropeza, "Comentarios al artículo 93", en Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus constituciones, 4a. ed., Cámara de Diputados LV Legislatura-Miguel Ángel Porrúa, México, 1994, pp. 765-795.

¹³² Cfr. Diario de Debates de la Cámara de Diputados, acta del 20 de septiembre de 1979, año i, núm. 22, t. i, L Legislatura, pp. 9 y ss.

¹³³ Idem..

¹³⁴ Artículo 43 de la Ley Orgánica.

¹³⁵ Coincidimos con Orozco Henríquez en el sentido de que para lograr la eficacia de las resoluciones de las cámaras legislativas en el ejercicio de sus funciones de control de la gestión administrativa se deben prever legalmente sanciones para los casos de desacato según su gravedad y no sólo el acudir en queja al Presidente de la República. Incluso puede llegar a considerarse el desacato de servidores públicos de alta jerarquía, como causa de juicio político, en virtud de que representa un ataque a las instituciones democráticas y una infracción normal de las instituciones, por lo que procedería la destitución y/o la inhabilitación del infractor. Cfr. "Las legislaturas y sus funciones de control sobre la actividad gubernamental", en Política y procesos legislativos, unen-Senado de la RepúblicaMiguel Ángel Porrúa, p. 41.

¹³⁶ Artículos 89 del Reglamento del Congreso, 97 y 98 de la Ley Orgánica.

¹³⁷Artículo 87 del dicho Reglamento.

¹³⁸ Lorenzo Meyer, "El presidencialismo. Del populismo al neoliberalismo", en Revista Mexicana de Sociologia, año LV, núm. 2, México, abril-junio de 1993, p. 75.

¹³⁹ Idem.

¹⁴⁰ Jesús Orozco Henríquez, "Organización y funciones del Congreso", en Memoria del III Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, UNAM, 1988, p. 1021. En similar sentido se ha manifestado Amador Rodríguez Lozano, "No veo razón alguna que justifique el que la facultad de investigación se circunscriba únicamente a los organismos mencionados y no se extienda, en cambio, a todos los órganos de la administración pública federal". "La reforma del Estado y el Congreso de la Unión: una visión desde el Senado sobre el fortalecimiento del Poder Legislativo en México", en Revista del Senado de la República, núm. 3, abril-junio de 1996, t. 2, p. 19.

¹⁴¹ Manuel Barquín Alvarez, "La supervisión del Legislativo y la responsabilidad del Ejecutivo", en Memoria del 111 Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional..., op. cit., p. 550.

¹⁴² Cfr. Jesús Orozco Henríquez, "Morfemas tendencias del órgano legislativo en América Latina y España", en Homenaje a Héctor Fu-Zamudio en sus treinta años corno investigador de las Ciencias Jurídicas..., op. cit., pp. 1151-1170.

¹⁴³ No ha sido ésta la única comisión de este tipo que se ha creado en la Cámara de Diputados; durante la LI Legislatura se creó una comisión de este tipo que tuvo como objeto investigar actos de interferencias ilegales de líneas telefónicas. Vid. Diario de las Debates de fa Cámara de Diputados del Congreso de las Estados Unidos Mexicanos, LI Legislatura, año I, 15 de noviembre 1979, t.1, núm. 38, pp.28-29. Asimismo, en el transcurso de la LIV Legislatura, la Cámara de Diptados constituyo una comisión investigadora cuyo objetivo fue investigar la quiebra del Banco Nacional Pesquero y Portuario (Banpesca), vid. Diario de los debates de la Cámara de Diputrados del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos LIV Legislatura, año II, 17 de abril de 1990, núm. 3 pp. 51 y ss.Sobre el tema véase en nuestro libro, Las comisiones parlamentaria de investigación como órganos de control parlamentario, UNAM-Cámara de Diputados 1998 pp. 241-250.

¹⁴⁴ El Diputado que instó a creación en noviembre de 1995, fué Adolfo Aguilar Zinsér. Además estuvo integrada por los diputados del Partido de la Revolución Democrática. Víctor Manuel Quinta, Carlos Navarreta y Rafael Jacobo Garcia, por los legisladores del Partido Acción Nacional Javie Alberto Gutiérrez, Alfonso Martínez Guerra y el Diputado del Partido del Trabajo Joaquín Vela.

¹⁴⁵ Una buena recopilación de las conclusiones no sólo de esta comisión sino de las fracciones parlamentarias que participaron en esta comisión puede verse en Guillermo Zamora, Caso Conasupo: la leche radiactiva, el crimen más atroz contra el pueblo mexicano, Planeta, México, 1997.

¹⁴⁶ Manuel Hinojosa Juárez (presidente de la comisión), José Luis Salcedo, Jesús Rodríguez y Rodríguez, Ricardo Pádiz, Carlos Calderón, Jorge Cejudo, Ignacio González, Fernando Salgado, Juan Manuel Cruz.

¹⁴⁷ Cabe destacar la importante publicidad que en los periódicos de mayor circulación del país se dio no sólo a los trabajos de la comisión, sino al "carpetazo" con el que se concluyeron definitivamente los trabajos de esta comisión. Véase por ejemplo el editorial de La Jornada de! día 26 de septiembre de 1996; o la nota cronológica del Reforma sobre el desarrollo de esta comisión, ese mismo día, entre otros. Es preciso señalar que mientras se elaboraba este trabajo, la LVII Legislatura discutía la posibilidad de constituir una nueva comisión de investigación que retome los trabajos de la anterior comisión Conasupo.

¹⁴⁸ La última de estas afirmaciones corresponden a Aguilar Zínser y la primera fue hecha por Guillermo Zamora, ambas se recogen en Caso Conasupo: la leche radioactiva..., op. cit, pp. 105 y 160, respectivamente.

¹⁴⁹ Los integrantes de la segunda Comisión Conasupo fueron los diputados Enrique Jackson y Jaime Talancón del PRI Miguel Raya y Alberto López del PRD; Margarita Pérez Gavilán y Abelardo Perales del PAN; Miguel Garza y Verónica Velasco del PVEM; Juan José Cruz y José Luis López del PT.

¹⁵⁰ Los diputados miembros de esta comisión fueron Víctor Manuel Carreto, Jorge Estefan, José Antonio Estefan, Guillermo Barnés, Domingo Yorio, Vicente de la Cruz y Alfredo Phillips del Par Santiago Padilla, Jorge Silva, Ricardo García Sáinz y Gonzalo Rojas del PRD; Marco Adame, Gustavo Espinosa, Gustavo Vicencio y Jesús Montejo del PAN; y Mercedes Maciel del PT.

¹⁵¹ Los legisladores que formaron parte de esta comisión fueron Guillermo Bamés, Víctor Manuel Carreto, Charbel Jorge Estefan, Marco Antonio Femández, Femando Gómez Esparza, Catalina Herrera, Francisco Javier Santillán y Domingo Yorio del PRI; Martín Contreras, José Herrán, Arturo Ontiveros y Juan José Rodríguez Pratts del PAN; Jesús Martín del Campo, Benito Osorio, Cuauhtémoc Velasco y Luis Rojas del PRD; Alejandro Jiménez Taboada del PVEM; y Juan Cruz Martínez del PT.

¹⁵² Los integrantes de esta comisión fueron siete, a saber: Alberto Curi Naime, Míguel Sadot, Jorge Estefan Chidiac, del PRI Edgar Ramírez y Ramón María (Pava del PAN; Jesús Martín del Campo y Alberto López Rosas del PRD. Gran polémica causó el hecho de que el promotor de dicha ccmisión, el diputado Ebrard, no formara parte de la misma, por la abierta oposición del PRI.

¹⁵³ Es pertinente recordar que el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos es de 1934.