Tema 3
Principales procedimientos y estatuto de los parlamentarios

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Introducción

EL PRESENTE apartado lo dedicaremos, como el título lo evidencia, al análisis de los principales, no los únicos, procedimientos parlamentarios. De manera genérica hemos abordado algunos, pero en este espacio los estudiaremos de una forma más detenida. Los procedimientos parlamentarios son lo que podríamos llamar el trabajo sustantivo que desarrollan cada una de las cámaras o el Congreso de la Unión. A través de dichos procedimientos se genera, con base en la pluralidad de voluntades, una voluntad general que expresa el parecer del órgano legislativo y que es consecuencia de la actualización del principio democrático. Los parlamentarios encuentran en dichos procedimientos, mecanismos que racionalizan la toma de decisiones, esto es, el funcionamiento del Congreso será jurídica y políticamente correcto si los legisladores han cumplido con las reglas de fondo y de forma que les impone la ley y el reglamento.

Asimismo, una vez examinada la estructura del Poder Legislativo, así como su organización interna nos ocuparemos del protagonista básico del Congreso: el parlamentario, legislador o congresista. Son ellos, efectivamente, los representantes de la voluntad nacional y los que a través de sus manifestaciones forman la voluntad del Parlamento. Ahora bien, junto a este protagonista individual, el derecho parlamentario actual contempla la presencia cada vez más importante de un protagonista colectivo, el grupo parlamentario, del que habremos de ocuparnos también en esta sección.

Procedimiento legislativo

Hemos señalado que el Poder Legislativo mexicano, encarnado en la figura del Congreso General, es el órgano responsable, a través del procedimiento legislativo, de producir las normas legales que expresan la voluntad del pueblo mexicano y que se constituyen, en razón de su origen y procedimiento de elaboración, en las normas primordiales del ordenamiento jurídico mexicano, únicamente sometidas a la Constitución.

Elaboración de leyes

En el derecho mexicano, y siguiendo al maestro Eduardo García Máynez, es frecuente distinguir seis etapas típicas de elaboración de la ley, a saber:

Otros autores suelen reducirlas a cinco etapas, excluyendo del procedimiento a la sanción e iniciación de la vigencia y agregando la de promulgación.47

Nosotros hemos propuesto estudiar el procedimiento legislativo desde tres fases perfectamente delimitadas, a saber: Fase de iniciativa; Fase de discusión y aprobación por las cámaras; y Fase integradora de la eficacia.

Fase de iniciativa

Este primer momento de) procedimiento legislativo se encuentra regulado por los artículos 71 y 122, base primera, fracción V, inciso ñ), constitucionales, así como por el 55 del alce. De esta manera, el derecho de hacer propuestas o presentar proyectos de ley está reconocido por la propia Constitución mexicana, la cual indica de manera muy clara quiénes son los titulares en exclusiva de esta potestad. Señalando tales artículos al Presidente de la República como facultado para ejercer el derecho de iniciativa. De esta manera, el Presidente de la República puede presentar cualquier tipo de iniciativa de ley o decreto; pero de manera exclusiva le corresponderá presentar las iniciativas de:

Con base en la normativa antes citada, también los miembros de una y otra Cámara, es decir, los diputados y los senadores, son titulares de la iniciativa legislativa. Los legisladores pueden presentar proyectos de ley o decreto sin más restricciones que respetar las materias reservadas al Presidente de la República. No se exige, incluso, que el proyecto de ley o decreto sea suscrito por un número determinado de legisladores. En este sentido es válido pensar en que la iniciativa legislativa pueda ejercitarse individualmente por cada uno de los parlamentarios y también presentarse proyectos de manera conjunta.

Finalmente, los citados artículos 71 constitucional y 55 del RICG en su fracción tercera, otorgan, asimismo, este derecho a las legislaturas de los Estados y a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal por la vía del artículo 122, base primera, fracción V, inciso ñ), para presentar iniciativas en materias relativas al Distrito Federal ante el Congreso de la Unión.48

Todos los proyectos de ley o decreto pueden presentarse indistintamente en cualquiera de las cámaras, a elección del o de los proponentes, los cuales pasarán de inmediato a comisión. Pero esta regla general encuentra dos excepciones, a saber:

los proyectos que versaren sobre empréstitos, contribuciones e impuestos; o bien

sobre reclutamiento de tropas, los cuales, por mandato constitucional (artículo 72 inciso h), deberán discutirse primero en la Cámara de Diputados.

Para conocer de las incitativas de ley o decreto es necesario, con fundamento en el artículo 63 constitucional, que se integre el quórum necesario, es decir deben estar presentes la mitad más uno de los miembros de las cámaras. Finalmente hay que señalar que nuestra propia Norma Fundamental establece que si el proyecto de ley ha sido rechazado por la Cámara de Origen, el mismo no podrá presentarse en las sesiones de ese año (artículo 72, inciso g).

Fase de discusión y aprobación

Una vez presentado el proyecto de ley o decreto por alguno de los titulares de la iniciativa legislativa, se da inicio a la etapa de discusión y aprobación del proyecto de ley o decreto; en este periodo del procedimiento legislativo ordinario se pretende fijar definitivamente el contenido de la ley. Esta fase está regulada por los artículos 72 de la Constitución y del 95 al 134 de RICG.

Recibido el proyecto por una de las cámaras, el presidente de la misma lo turnará a la Comisión a la que corresponda el estudio en razón de la materia que entrañe la iniciativa legislativa, misma que será publicada en la Gaceta Parlamentaria. De esta manera, la Cámara que ha recibido la iniciativa se constituye en la Cámara de Origen, quedando a su colegisladora la función de Cámara Revisora.49

Este es el momento en el que las comisiones legislativas desplegarán sus trabajos y harán uso de todas sus facultades para solicitar documentos y mantener conferencias con secretarios de despacho, jefes de departamento, etcétera; a fin de presentar un dictamen de los negocios de su competencia.50

Todo dictamen de Comisión deberá contener una parte expositiva de las razones en que se funde y concluir con proposiciones claras y sencillas que puedan sujetarse a votación. Para que haya dictamen, éste deberá presentarse firmado por la mayoría de los individuos que componen la Comisión. Si alguno o algunos no están de acuerdo con la mayoría, podrán presentar su voto particular por escrito.51

Una vez que los dictámenes estén firmados por la mayoría de los miembros de la Comisión encargada del asunto, se publicarán junto con los votos particulares, si los hubiera, a más tardar cuarenta y ocho horas antes del inicio de la sesión en que serán puestos a discusión y votación. A los dictámenes publicados de esta manera, podrá dispensarse la lectura, previa consulta al Pleno en votación económica. Los dictámenes en su totalidad estarán sujetos a discusión en lo general, pero en lo particular sólo se discutirán los artículos reservados.

En relación con las discusiones en general de un dictamen de ley, cada grupo parlamentario contará con quince minutos para su intervención; después de ésta se abrirán hasta dos turnos de cuatro oradores en pro y cuatro en contra, los que dispondrán de diez minutos cada uno. La participación de los grupos parlamentarios se realizará en orden creciente en razón del número de diputados que lo conforman.

Agotada la discusión en lo general y consultado el Pleno sobre artículos reservados para discusión en lo particular, en un solo acto se votará el dictamen en lo general y los artículos no reservados.

Si el dictamen fuere rechazado al término de la discusión en lo general, en la sesión siguiente se pondrá a discusión el voto particular. Si fuesen más de uno los votos se discutirá el del Grupo Parlamentario de mayor número de diputados y si éste se rechaza también, se procederá a discutir en la siguiente sesión el del Grupo Parlamentario que siga en importancia numérica, y así sucesivamente hasta agotarlos todos.

La discusión en lo particular será de la siguiente manera: se discutirá cada artículo reservado; cuando el proyecto conste de más de 30 artículos se consultará al Pleno si procede su discusión por capítulos. Una vez que se haya llegado a un acuerdo al respecto se procederá a abrir un turno de hasta cuatro oradores en contra y cuatro en pro, por cada artículo o grupo de éstos; de tal manera que cada orador dispondrá de cinco minutos si se discute por artículos y de diez minutos cuando se discuta por grupo de artículos.

Si un artículo o grupo de Artículos fuese rechazado por la Cámara, esa parte del dictamen regresará a Comisión para que ésta lo reelabore, tomando en consideración todo lo dicho durante la discusión, y lo presente nuevamente en sesión posterior. Entretanto, el resto del proyecto de ley aprobado quedará a disposición de la Presidencia de la Mesa Directiva y no podrá turnarse a la colegisladora hasta que no se presente la nueva propuesta de la Comisión Dictaminadora y la Cámara resuelva al respecto. Una vez concluidas las discusiones en lo general y en lo particular, se procederá a la votación, misma que se realiza a través del sistema electrónico de asistencia y votación.

Aprobado un proyecto en la Cámara de Origen, pasará a la otra Cámara colegisladora, que de igual manera procederá a la discusión y aprobación de la iniciativa de ley. En este momento pueden presentarse tres situaciones distintas, a saber:

Si por el contrario, las reformas o adiciones, elaboradas por la Cámara revisora, fuesen rechazadas por la mayoría de los votos en la Cámara de Origen, la iniciativa volverá a aquélla para que considere las razones expuestas por ésta, y si por mayoría absoluta de los votos presentes, en la Cámara Revisora se desecharen en esta segunda revisión dichas adiciones o reformas, el proyecto en lo que haya sido aprobado por ambas cámaras se someterá a la siguiente fase (artículo 72, inciso e, constitucional).

Si la Cámara Revisora insistiere, por la mayoría absoluta de los votos presentes, en dichas adiciones o reformas, todo el proyecto no volverá a presentarse sino hasta el siguiente periodo de sesiones, a no ser que ambas cámaras acuerden, por mayoría absoluta de sus miembros presentes, que se expida la ley o decreto sólo con los artículos aprobados y que se reserven los adicionados o reformados para su examen y votación en las sesiones siguientes (artículo 72, inciso e), constitucional).

Fase integradora de la eficacia

Una vez aprobado el proyecto de ley o decreto por la Cámara de Diputados y la de Senadores, se comunicará al Ejecutivo, firmado por los presidentes de cada una de las cámaras. Corresponde en este momento al Presidente de la República manifestar su acuerdo sancionando la ley y ordenando su promulgación o expresar su disconformidad formulando objeciones al proyecto.52

En caso de que el Presidente esté de acuerdo con la totalidad del proyecto procederá a sancionarlo y a disponer que se promulgue como ley. La sanción53 es el acto de aceptación de una iniciativa de ley o decreto por parte del Poder Ejecutivo y en tal sentido la Constitución Mexicana en su artículo 72 b) señala que: "Se reputará aprobado todo proyecto no devuelto con observaciones a la Cámara de su Origen, dentro de diez días útiles; a no ser que, corriendo este término, hubiere el Congreso cerrado o suspendido sus sesiones, en cuyo caso la devolución deberá hacerse el primer día útil en que el Congreso esté reunido".

Como puede inferirse de lo anteriormente enunciado, éste es el momento en el que el Presidente de la República puede ejercer su derecho de veto54 sobre cualquier ley. De tal manera que si el proyecto de ley es desechado en todo o en parte por el Ejecutivo, será devuelto, con sus observaciones, a la Cámara de Origen, misma que deberá discutirlo nuevamente y si fuese confirmado por las dos terceras partes del número total de votos, pasará otra vez a la Cámara Revisora y si fuese sancionada por ésta por la misma mayoría, el proyecto de ley o decreto será devuelto al Ejecutivo para su promulgación.

La promulgación consiste en una declaración solemne de acuerdo con una fórmula especial mediante la cual se formaliza la incorporación de la ley de manera definitiva al ordenamiento jurídico.55 Dicha fórmula, conforme al artículo 70 de la Constitución, es la siguiente: "El Congreso de los Estados Unidos Mexicanos decreta (texto de la ley o decreto)." La sanción y la promulgación no se diferencian espacial y temporalmente, sino que se efectúan en el mismo acto.

Junto con la sanción y la promulgación, el Presidente de la República debe proceder ala publicación de la ley. La promulgación en el derecho mexicano incluye la obligación de publicar la ley, como medio de que se vale el poder público para dar a conocer la nueva ley a todos los ciudadanos.

La publicación de las leyes se realiza en el Diario Oficial de la Federación, órgano de difusión del Estado.56

Reglas para el debate del dictamen en el Pleno de la Cámara de Diputados

Publicación

Los dictámenes, sin excepción, deberán publicarse en la Gaceta Parlamentaria a más tardar 48 horas antes del inicio de la sesión en que serán puestos a disposición.

Podrá dispensarse la segunda lectura del dictamen, previa consulta del Pleno en votación económica, cuando así haya sido publicado. Dicha publicación surtirá los efectos del artículo 108 del RICG que establece que al principio de la discusión cuando lo pida algún legislador, la Comisión Dictaminadora deberá explicar los fundamentos de su dictamen y aún leer las constancias del expediente, si fuera necesario; acto continuo, seguirá el debate. Artículos 12 y 14 del Acuerdo Parlamentarios57 relativo a las sesiones, integración del orden del día, los debates y las votaciones de la Cámara de Diputados.

Discusión en lo general

-Cada grupo parlamentario dispondrá de 15 minutos para una intervención.

-De manera excepcional cuando se discuten reformas constitucionales las intervenciones serán de 20 minutos.

-Las intervenciones de los grupos parlamentarios se realizarán en orden creciente en razón de los diputados que los conforman.

-Los diputados sin grupo parlamentario acordarán con uno de éstos su participación en la discusión. Artículos 97 del RICO y 15 y 16 del Acuerdo Parlamentario 11/97.

-Se integrarán listas de los diputados que soliciten la palabra en contra y otra lista en favor, las cuales se leerán antes de comenzar la discusión.

-Si algún diputado que haya pedido la palabra no estuviere presente en el salón cuando le toque hablar, se le colocará al final de la lista. Artículos 96 y 99 del RICG. Primer turno: cuatro oradores en pro y cuatro en contra, de 10 minutos cada intervención.

-De manera excepcional cuando se discuten reformas constitucionales las intervenciones serán de 15 minutos.

-Los diputados sin grupo parlamentario podrán inscribirse directamente.

-Los oradores hablarán alternativamente en contra o en pro de acuerdo con el orden de las listas, comenzando por el inscrito en contra.

-El presidente consultará al Pleno si el asunto se encuentra suficientemente discutido. Artículos 115, 148, 149 y 150 del RICO, y 16 del Acuerdo Parlamentario 11/97. Segundo turno: cuatro oradores en pro y cuatro en contra de 10 minutos, cada intervención.

-De manera excepcional cuando se discuten reformas constitucionales las intervenciones serán de 15 minutos. Artículo 16 del Acuerdo Parlamentario 11/97.

-Los diputados, aun cuando no estén inscritos en las listas de oradores, podrán pedir la palabra para rectificar hechos o contestar alusiones personales, cada intervención será de 5 minutos, pero pasarán a tribuna después de concluido el turno correspondiente. Sólo podrán realizarse hasta cinco intervenciones de este tipo, una vez agotadas éstas, la Presidencia consultará al Pleno si se procede a dar curso al turno de oradores siguiente o a la votación, según sea el caso. Artículos 102 del RICG y 20 del Acuerdo Parlamentario 11/97.

-Se consulta al Pleno sobre los artículos reservados para su discusión en lo particular. Artículo 17 del Acuerdo Parlamentario 11/97.

-Votación nominal del dictamen en lo general y en los artículos no reservados. Artículos 117, 134, 147 148 del RICG, y 17 del Acuerdo Parlamentario 11/97.

-En caso de ser aprobado se procederá a su discusión en lo particular. -Por el contrario, si fuese rechazado, se preguntará en votación económica, si vuelve o no el dictamen a comisión. -Si la resolución fuese afirmativa, volverá en efecto, para que lo reforme; pero si fuera negativa se tendrá por desechado.

-En caso de ser rechazado un dictamen y si existiere voto particular se pondrá a discusión en la siguiente sesión.

-Si hubiese más de un voto particular se discutirá primero el que presente el diputado perteneciente al grupo parlamentario de mayor número de integrantes, si fuere rechazado se discutirá en la siguiente sesión, el voto particular presentado por el diputado perteneciente al grupo parlamentario que siga en importancia numérica, y así sucesivamente hasta que fuese necesario. Artículos 117 del RICG, y 17 del Acuerdo Parlamentario 11/97.

Discusión en lo particular

-Se discutirá cada artículo reservado. -Cuando el dictamen contenga más de 30 artículos se consultará al Pleno si procede su discusión por grupo de artículos.

-Se podrán apartar las fracciones o incisos que se quieran impugnar, y lo demás del proyecto que no amerite discusión se podrá reservar para votarlo después en un solo acto.

-Cuando se discuten reformas constitucionales sólo se podrán discutir artículo por artículo. Artículos 132 y 133 del Rice, y 18 del Acuerdo Parlamentario 11/97.

-Se integrarán listas de los diputados que soliciten la palabra en contra y en pro, las cuales se leerán antes de comenzar la discusión de cada artículo.

-Si algún diputado que haya pedido la palabra no estuviere presente en el salón cuando le toque hablar, se le colocará al final de la lista. Artículos 96 y 99 del RICG.

-Un turno de cuatro oradores en pro y cuatro en contra, de 5 minutos cada intervención cuando se discuta por artículo y de 10 minutos cuando se discuta por grupo de artículos.

-De manera excepcional cuando se discutan reformas constitucionales las intervenciones serán de 15 minutos. Artículo 18 del Acuerdo Parlamentario 11/97.

- El presidente consultará al Pleno, mediante votación económica, si el artículo se encuentra lo suficientemente discutido. Artículos 115, 148 a 150 del RICG.

- Los diputados, aun cuando no estén inscritos en las listas de oradores, podrán pedir la palabra para rectificar hechos o contestar alusiones personales, cada intervención será de 5 minutos pero pasarán a tribuna después de concluido el turno correspondiente.

-Sólo podrán realizarse hasta tres intervenciones de este tipo, una vez agotadas éstas, la presidencia consultará al Pleno, mediante votación económica si se procede a dar curso al turno siguiente de oradores o a la votación, según sea el caso. Artículos 20 del Acuerdo Parlamentario 11/97, y 102 del RICG.

-Se llevará a cabo la votación nominal del artículo o del grupo de artículos reservados.

-Si un artículo o grupo de artículos sometidos a discusión en lo particular fueren rechazados, esa misma parte del dictamen regresará a comisión para que ésta lo reelabore. El resto del dictamen aprobado quedará a disposición de la presidencia y no podrán turnarse a la colegisladora hasta que no se presente nueva propuesta de la comisión dictaminadora y la Cámara resuelva lo pertinente. Artículos 147 y 148 del RICG y r 19 del Acuerdo Parlamentario 11/97.

Tipos de mociones

En la fase de discusión y aprobación pueden presentarse diversos tipos de mociones, éstas son interrupciones que presenta un legislador al discurso de un orador, al trámite por acordar o a la decisión de la Mesa, s para diferentes fines y efectos. Dentro del procedimiento legislativo y concretamente en la fase de discusión de las iniciativas, los legisladores tienen derecho para que, sin observar el turno reglamentario, dirijan a la presidencia (en cualquier estado que se encuentre el debate), alguna moción. El presidente les dará o negará trámite. Las mociones pueden ser de diversos tipos según se solicite la interrupción de un discurso y podemos clasificarlas de las siguiente manera: Moción de orden: Procede en los siguientes casos: a) para ilustrar la discusión con la lectura de un documento; b) cuando se infrinjan artículos del RICG, en cuyo caso deberá ser citado el artículo respectivo; c) cuando se viertan injurias contra alguna persona o corporación, pero no podrá llamarse al orden al orador que critique o censure a funciona- L ríos públicos por faltas o errores cometidos en el desempeño de sus atribuciones; d) cuando el orador se aparte del asunto sometido a discusión. Artículos 104, 105 y 107 del RICG.

Moción suspensiva: Se leerá la proposición y, sin otro requisito que oír a su autor, si la quiere fundar, y a algún impugnador, si lo hubiere, se preguntará a la Cámara si se toma en consideración inmediatamente. En caso afirmativo se discutirá y votará en el acto, pudiendo hablar al efecto, tres individuos en pro y tres en contra; pero si la resolución de la Cámara fuese negativa, la proposición se tendrá por desechada. No podrá presentarse más de una moción suspensiva en la discusión de un negocio. Artículos 110 y 111 del RICG.

Moción aclarativa: Cuando alguien de los presentes solicite el uso de la palabra para que se lea algún documento en relación con el debate para ilustrar la discusión, pedirá la palabra para el solo efecto de hacer la moción correspondiente, si es aceptada por la Cámara, la lectura de dicho documento deberá hacerse por uno de los secretarios, continuando después en el uso de la palabra el orador. Artículo 113 del RICG..

Suspensión de las discusiones

Finalmente, hay que señalar bajo qué circunstancias pueden suspenderse las discusiones, el artículo 109 del RICG señala que ninguna discusión podrá suspenderse, sino por las causas siguientes:

-Primera, por ser la hora en que el reglamento fija para hacerlo, a no ser que se prorrogue por acuerdo de la Cámara.

-Segunda, porque la Cámara acuerde dar preferencia a otro negocio de mayor urgencia o gravedad.

-Tercera, por graves desórdenes en la misma Cámara.

-Cuarta, por falta de quórum. Si el número de asistentes es dudoso, se comprobará pasando lista y si es verdaderamente notoria la falta de éste, bastará la simple declaración del presidente.

-Quinta, por proposición suspensiva que presente alguno o algunos de los miembros de la Cámara y que ésta apruebe.

Función presupuestaria o financiera

LA FUNCIÓN presupuestaria, hacendaria o financiera fraguó el tránsito de las monarquías absolutas a las monarquías parlamentarias; en nuestros días es una facultad reconocida a la mayor parte de los parlamentos contemporáneos y consiste en la:

Ley de Ingresos

Como lo hemos señalado con anterioridad, corresponde al Ejecutivo Federal presentar anualmente a la Cámara de Diputados la iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egreso de la Federación cuya aprobación, en este último caso, es facultad exclusiva de dicha Cámara (artículo 74, fracción IV). En el tema 2 hemos expuesto los ámbitos sobre los cuales el Congreso de la Unión puede establecer contribuciones, éstas no sólo pueden ser establecidas en leyes que regulen una materia específica, sino que generalmente se contienen en una ley muy singular que conocemos como Ley de Ingresos.

Definición

La Ley de Ingresos contiene las erogaciones que anualmente deberán aportarse al Estado bajo la modalidad de contribuciones, entendiendo por éstas impuestos, derechos, aprovechamientos, productos, etcétera, y que sirve de sustento a diversas leyes fiscales que contienen distintas cargas contributivas que se constituyen en obligaciones a cargo de los ciudadanos.

Esta ley encuentra su fundamento en dos artículos de nuestra Constitución, el primero de éstos el artículo 31 que establece la obligación de todos los mexicanos de contribuir para los gastos públicos de la Federación, el Distrito Federal y de los estados y municipios en que residan; dicha contribución se hará de manera proporcional y equitativa según dispongan sus leyes. De igual manera, el artículo 73 fracción VII atribuye al Congreso de la Unión la facultad de establecer las contribuciones para cubrir el presupuesto.

Algunas de las características que podemos atribuirle a la Ley de Ingresos, son las siguientes:

-Anualidad: tiene vigencia durante un año fiscal, que corresponde al año calendario.

-Precisión: en virtud de que cualquier impuesto y recaudación que no esté claramente establecida en dicha ley no podrá ser recaudado.

-Previsibilidad: ya que establece las cantidades estimadas que por cada concepto habrá de obtener la hacienda pública.

-Especialidad: en razón de que dicha ley contiene un catálogo de rubros por obtener en el año de su vigencia.

Es oportuno señalar que aunque la iniciativa de dicha ley debe presentarse en la Cámara de Diputados, la discusión y aprobación de la misma es una facultad del Congreso de la Unión, esto es, de ambas cámaras.

Presupuesto de Egresos

El Estado debe realizar diversos gastos a efecto de cumplir con sus objetivos y fines, los cuales lleva a cabo con la autorización del Poder Legislativo a través de la Cámara de Diputados, a la que corresponde de manera exclusiva la discusión y aprobación anual del Presupuesto de Egresos.

El Presupuesto de Egresos es el documento que concentra las partidas en las que el gobierno podrá gastar para satisfacer las necesidades colectivas, pero también es un instrumento que orienta la actividad económica del país.

En virtud de que el Presupuesto de Egresos es producto de la recaudación de los impuestos y, por tanto, es dinero aportado por los gobernados, su uso debe de ser el correcto, es decir, debe ser utilizado para satisfacer las necesidades primarias del país; por tal razón, la fiscalización en el gasto de los recursos es un aspecto muy importante en los estados modernos.58 En algunos países europeos cuando se habla de presupuesto se refieren tanto a los ingresos como a los egresos. En México, cuando hablamos de presupuesto, nos estamos refiriendo exclusivamente a los egresos.

Definición

El Presupuesto de Egresos es el acto legislativo que permite ala administración pública usar los recursos monetarios del Estado durante un año fiscal.

La propia Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal lo define de las siguiente manera:

El Presupuesto de Egresos de la Federación será el que contenga el decreto que apruebe la Cámara de Diputados, a iniciativa del Ejecutivo, para expresar durante el periodo de un año a partir del lo. de enero, las actividades, las obras y los servicios públicos previstos en los programas a cargo de las entidades que el propio Presupuesto señale.

Características del Presupuesto

Es un acto legislativo, que compete en exclusiva a la Cámara de Diputados según lo señala el Artículo 74, fr. IV.

Contiene una autorización a la administración pública para que ésta utilice los recursos pecuniarios que se recauden; es decir, la administración sólo podrá erogar las cantidades que se le hayan autorizado mediante el Presupuesto y con apego estricto al mismo.

Está limitado, en el tiempo, a un año fiscal; es decir, del 1 o. de enero al 31 de diciembre.

Naturaleza jurídica

En torno a la naturaleza jurídica del Presupuesto no existe unanimidad en la doctrina, y en torno a ésta hay fundamentalmente dos posturas que resumimos a continuación:

Primera. Desde un punto de vista eminentemente formal y orgánico el Presupuesto de Egresos es un acto legislativo, puesto que sigue el procedimiento usual de cualquier ley (fase de iniciativa, fase de discusión y aprobación, y fase integradora de la eficacia). La crítica más seria a esta postura insiste en señalar que el Presupuesto no es una ley porque en su elaboración sólo interviene una de las dos cámaras (la de Diputados).59

Segunda. Desde un punto de vista material el Presupuesto de Egresos no reúne las notas que identifican a una ley: generalidad, abstracción e impersonalidad; sino que por el contrario contiene disposiciones concretas, particulares y dirigidas específicamente a los entes públicos. Por ello hay quienes consideran al Presupuesto de Egresos como un acto administrativo emitido por un órgano legislativo.60

Principios que rigen al Presupuesto de Egresos

Los principios que rigen o los requisitos que deben normar al Presupuesto son los siguientes:

Universalidad. Dicha universalidad se predica del Presupuesto de Egresos, porque éste debe contener todos los gastos del poder público.

Unidad. Significa que todo el presupuesto debe estar contenido en un solo documento. Este principio no es constante en todos los países, hay algunos en donde el presupuesto consta en diversos textos, tales como gastos corrientes, sueldos, inversiones, etcétera.

Especialidad. El Presupuesto de Egresos debe detallar las partidas y no otorgarlas de manera general. En este sentido un amplio sector de la doctrina sostiene que en ocasiones tal especialidad obstaculiza de manera considerable la actividad del Ejecutivo; por lo anterior, es común recurrir a determinados conceptos para especificar el destino de los gastos, como son:

Ramos. Que se corresponden con los distintos poderes, secretarías o erogaciones específicas como la deuda, las entidades paraestatales, etcétera.

Programas. Esto es, las cantidades que cada dependencia podrá erogar en función de los programas que tenga a su cargo.

Subprogramas. El rubro anterior podrá dividirse en subprogramas, las cantidades para uno y otro deberán especificarse.

Partidas. Son asignaciones más concretas, cuya erogación está permitida y generalmente numerada, pero de la cual deberá informarse en la Cuenta Pública Anual. Corresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (en adelante SHCP) autorizar las transferencias de partidas.

Planificación. Con base en los planes socioeconómicos que se fijan a mediano plazo es posible que de manera recurrente en el Presupuesto de Egresos se señale la consecución de las metas fijadas en un plan de esta naturaleza.

Anualidad. El Presupuesto de Egresos tiene una vigencia anual, rige del 10. de enero al 31 de diciembre.

Previsión. Esto significa que el Presupuesto de Egresos debe estar aprobado, promulgado y publicado antes de su entrada en vigor, para evitar la inactividad de la administración pública.

Periodicidad. Este principio está íntimamente vinculado con la anualidad del presupuesto. Significa que es un documento que tiene vigencia por tiempo determinado, el periodo financiero de un año y que para el siguiente año será necesaria la expedición de un nuevo Presupuesto.

Claridad. La claridad se refiere a que el Presupuesto sea entendible y pueda ser consultado por los servidores públicos y administradores sin ninguna complicación. En cierta medida este principio se cumple con el de especialidad al dejar perfectamente establecidos los conceptos que integran el Presupuesto. Es oportuno señalar aquí que es posible el establecimiento de partidas secretas, pues esto lo permite la Constitución en su artículo 74, fr. IV, pero las mismas deberán ser:

-necesarias;
-deberán contemplarse en el Presupuesto; y
-serán empleadas por los secretarios mediante acuerdo escrito del Presidente de la República.

Publicidad. El presupuesto habrá de publicarse en el Diario Oficial de la Federación, para que surta los efectos correspondientes. También de acuerdo con el artículo 120 de la Constitución, debe publicarse en el órgano oficial de publicidad de cada entidad federativa.

Exactitud. Atañe a que las cantidades previstas correspondan a lo que el poder público necesitará para cumplir con sus atribuciones. Este principio hace referencia a lo que los economistas comúnmente señalan coma presupuesto equilibrado, lo cual implica que lo recaudado deberá corresponderse con lo que se va a gastar.

Exclusividad. La exclusividad en el caso de México, se refiere a que corresponde sólo a la Cámara de Diputados la aprobación del Presupuesto. Pero también tiene que ver con que en el Presupuesto, exclusivamente se detallarán los gastos del Estado y no de ninguna otra índole.

Procedimiento para la elaboración y aprobación del presupuesto

La elaboración del Presupuesto de Egresos implica una serie de estudios, cálculos, discusiones y procedimientos complejos. Una vez que el Estado ha fijado sus prioridades de gasto deberá cubrir los siguientes pasos para la elaboración y aprobación del presupuesto.

Fases del presupuesto

Una vez apuntado lo anterior podemos sostener que la elaboración y aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación entraña dos etapas bien diferenciadas, que son:

Etapa administrativa, que va del 15 de marzo al 15 de noviembre salvo la excepción indicada en el artículo 83 constitucional. Etapa legislativa, que va del 15 de noviembre al 31 de diciembre anterior al inicio de su vigencia.

Una vez que el Presupuesto ha sido aprobado, cada poder federal, cada dependencia al igual que cada empresa paraestatal, incluidas en el Decreto de Presupuesto Federal de Egresos, ejercitará su propio presupuesto.

Control administrativo

En el aspecto administrativo son muy diversos los controles que se ejercen sobre el presupuesto; algunos de éstos corresponde desarrollarlos a la SHCP, mientras que otros corren a cargo de la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo.

En un primer momento el control administrativo del presupuesto se efectúa mediante órganos internos de la propia administración pública, conocidos con el nombre de contralorías internas. Son estas contralorías las encargadas de evaluar, contabilizar y controlar las erogaciones presupuestales de cada una de las dependencias administrativas; dichas contralorías están coordinadas por la SHCP y en las mismas tiene también injerencia la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo, en los términos que le autoriza la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Con relación al llamado sector paraestatal, corresponde a las secretarías o departamentos cabeza de sector intervenir en el control del presupuesto.

Control parlamentario

La revisión de la Cuenta Pública tiene como objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y si se ha dado cumplimiento a los objetivos contenidos en los programas de gobierno.61

El control del presupuesto que realiza el Poder Legislativo lo ejerce a través de un órgano especializado conocido con el nombre de Entidad de Fiscalización Superior de la Federación,62 que es un órgano técnico en el que se apoya la Cámara de Diputados para realizar la revisión de la Cuenta Pública del Gobierno Federal.63

De esta manera, a partir del lo. de enero de 2000, la Contaduría Mayor de Hacienda desapareció para dar paso a dicha entidad, cuyo titular, hasta el 31 de diciembre de 2001, será el contador mayor de Hacienda, mismo que podrá ser ratificado para continuar en dicho encargo hasta completar el periodo de ocho años a que se refiere el artículo 79 constitucional.

Según indica dicho precepto constitucional, tal entidad tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones, para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones.

Competencia de la Entidad de Fiscalización Superior de la Federación

De manera genérica, y con base en el citado precepto constitucional, la Entidad de Fiscalización Superior de la Federación, tiene competencia para fiscalizar:

en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la unión y de los entes públicos federales;

que dichos órganos hayan cumplido con los objetivos contenidos en los programas federales;

los recursos federales que ejerzan las entidades federativas y los municipios;

también tendrá la facultad de investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita de ingresos, egresos, manejo, custodia y aplicación de fondos o recursos federales; y

efectuar visitas domiciliarias únicamente para exigir la exhibición de libros, papeles o archivos indispensables para la realización de sus investigaciones, con sujeción a las leyes y formalidades establecidas para los cateos.64

Por otra parte, corresponderá a la Entidad de Fiscalización Superior de la Federación determinar los daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, así como promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades, u gr. las acciones a que se refiere el Título Cuarto de la Constitución y presentar las denuncias y querellas penales pertinentes.

Por último, reiteramos, corresponde al Congreso de la Unión aprobar los empréstitos y los pagos de la deuda nacional. Un empréstito es un contrato administrativo de préstamo o mutuo. En la práctica, esta atribución se ejerce cuando se aprueban montos máximos de endeudamiento. El hecho de que el Congreso de la Unión participe en este tipo de aprobaciones tiene la finalidad de controlar el grado de endeudamiento del país y la manera en que se solventarán las responsabilidades así contraídas. Los montos de endeudamiento deberán incluirse en la Ley de Ingresos. El Ejecutivo informará anualmente al Congreso de la Unión sobre el ejercicio de dicha deuda a cuyo efecto el jefe del Distrito Federal le hará llegar el informe sobre el ejercicio de tos recursos correspondientes que hubiera realizado.

El juicio político

Procedencia del juicio político

Es procedente el juicio político cuando los actos u omisiones de los servidores públicos señalados por el artículo 110 de la Constitución redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho (artículo 6 de la Ley Federal de Responsabilidad de los Servidores Públicos,65 en adelante LFRSP). Es oportuno dejar claro que no procede el juicio político por la mera expresión de ideas (artículo 7 LFRSP).66

Actos que lo motivan

Los actos que puede motivar el ejercicio del juicio político son aquellos que redundan en perjuicio de los intereses públicos fundamentales y de su buen despacho y que la Ley Federal de Responsabilidad de los Servidores Públicos enumera de la siguiente manera:

-El ataque a las instituciones democráticas;
-El ataque a la forma de gobierno republicano, representativo, federal;
-Las violaciones graves y sistemáticas a las garantías individuales o sociales;
-El ataque a la libertad de sufragio;
-La usurpación de atribuciones;
-Cualquier infracción a la Constitución o a las leyes federales cuando cause perjuicios graves a la Federación, a uno o varios estados de la misma o de la sociedad, o motive algún trastorno en el funcionamiento normal de las instituciones;
-Las omisiones de carácter grave, en los términos de la fracción anterior; y
-Las violaciones sistemáticas o graves a los planes, programas y presupuestos de la administración pública federal o del Distrito Federal y a las leyes que determinan el manejo de los recursos económicos federales y del Distrito Federal (artículo 7 LFRSP).

Asimismo, los gobernadores de los estados, los diputados de las legislaturas locales y los magistrados de los tribunales superiores de justicia locales podrán ser sujetos de juicio político por violaciones graves a la Constitución General de la República, a las leyes federales que de ella emanen, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales (artículo 5 LFRSP).

Corresponde al Congreso de la unión valorar la existencia y gravedad de los actos u omisiones. Cuando éstos tengan carácter delictuoso se formulará la declaración de procedencia y se estará a lo dispuesto por la legislación penal.

Promovente

Cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad, podrá formular por escrito denuncia contra un servidor público ante la Cámara de Diputados por las conductas antes señaladas.67

La denuncia deberá estar apoyada en pruebas documentales o elementos probatorios suficientes para establecer la existencia de la infracción y estar en condiciones de presumir la responsabilidad del denunciado. En caso de que el denunciante no pudiera aportar dichas pruebas por encontrarse éstas en posesión de una autoridad, la subcomisión de examen previo, ante el señalamiento del denunciante, podrá solicitarlas para los efectos conducentes. Las denuncias anónimas no producirán ningún efecto.

El juicio político sólo podrá iniciarse durante el tiempo en que el servidor público desempeñe su empleo, cargo o comisión, y dentro de un año después de la conclusión de sus funciones.

Las sanciones respectivas se aplicarán en un plazo no mayor de un año, a partir de iniciado el procedimiento (artículo 90. LFRSP).

Instancia ante la Cámara de Diputados

La Cámara de Diputados sustanciará el procedimiento relativo al juicio político, actuando como órgano instructor y de acusación, y la Cámara de Senadores fungirá como Jurado de Sentencia.

La Cámara de Diputados sustanciará el procedimiento de juicio político por conducto de las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y de Justicia, quienes al momento de su instalación designarán a cinco miembros de cada una de ellas para que en unión de sus presidentes y un secretario por cada comisión, integren la subcomisión de examen previo de denuncias de juicios políticos que tendrá competencia exclusiva en esta materia (artículo 10 LFRSP).

El escrito de denuncia se deberá presentar ante la Oficialía Mayor68 de la Cámara de Diputados y ratificarse ante ella dentro de los tres días naturales siguientes a su presentación. Y dentro de los tres días naturales siguientes a la ratificación de la denuncia, la sección informará al denunciado sobre la materia de la denuncia, haciéndole saber su garantía de defensa y que deberá a su elección, comparecer o informar por escrito, dentro de los siete días naturales siguientes a la notificación (artículo 13 LFRSP).

Una vez ratificado el escrito, la Oficialía Mayor de la Cámara de Diputados lo turnará a la subcomisión de examen previo de las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y de Justicia, para la tramitación correspondiente. La Oficialía Mayor deberá dar cuenta de dicho turno a cada una de las coordinaciones de los grupos parlamentarios, representados en la Cámara de Diputados.

La subcomisión de examen previo procederá, en un plazo no mayor a 30 días hábiles, a determinar si el denunciado se encuentra entre los servidores públicos a que se refiere la ley, así como si la denuncia contiene elementos de prueba que justifiquen que la conducta atribuida corresponde a las enumeradas en la propia ley, y si los propios elementos de prueba permiten presumir la existencia de la infracción y la probable responsabilidad del denunciado y entonces, amerita la incoación del procedimiento. En caso contrario la subcomisión desechará de plano la denuncia presentada.

En el supuesto de que se presenten pruebas supervinientes, la subcomisión de examen previo podrá volver a analizar la denuncia que ya hubiese desechado por insuficiencia de pruebas.

La resolución que dicte la subcomisión de examen previo, desechando una denuncia, podrá revisarse por el Pleno de las Comisiones Unidas a petición de cualquiera de los presidentes de las comisiones o a solicitud, de cuando menos, el 10 por ciento de los diputados integrantes de ambas comisiones.

La resolución que dicte la subcomisión de examen previo declarando procedente la denuncia, será remitida al Pleno de las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y de Justicia para efecto de formular la resolución correspondiente y ordenar se turne a la sección instructora de la Cámara (artículo 12 de LFRSP).

La sección instructora practicará todas las diligencias necesarias para la comprobación de la conducta o hecho materia de aquélla; estableciendo las características y circunstancias del caso y precisando la intervención que haya tenido el servidor público denunciado (artículo 13 LFRSP).

Para tales efectos la sección instructora abrirá un periodo de prueba de 30 días naturales dentro del cual recibirá las pruebas que ofrezcan el denunciante y el servidor publico, así como las que la propia sección estime necesaria.

Si al concluir el plazo señalado no hubiese sido posible recibir las pruebas ofrecidas oportunamente, o es preciso allegarse otras, la sección instructora podrá ampliarlo en la medida que resulte estrictamente necesario.

En todo caso, la sección instructora calificará la pertinencia de las pruebas, desechándose las que a su juicio sean improcedentes (artículo 14 LFRSP).

Terminada la instrucción del procedimiento, se pondrá el expediente a la vista del denunciante, por un plazo de tres días naturales, y por otros tantos ala del servidor público y sus defensores, á fin de que tomen los datos que requieran para formular alegatos, que deberán presentar por escrito dentro de los seis días naturales siguientes a la conclusión del segundo plazo mencionado (artículo 15 LFRSP).

Transcurrido el plazo para la presentación de alegatos, se hayan o no entregado éstos, la sección instructora formulará sus conclusiones en vista de las constancias del procedimiento. Para este efecto analizará clara y metódicamente la conducta o los hechos imputados y hará las consideraciones jurídicas que procedan para justificar, en su caso, la conclusión o la continuación del procedimiento (artículo 16 LFRSP).

Contenido de las conclusiones

Si de las constancias del procedimiento se desprende la inocencia del encausado, las conclusiones de la sección instructora terminarán proponiendo que se declare que no ha lugar a proceder en su contra por la conducta o el hecho materia de denuncia, que dio origen al procedimiento.

Si de las constancias se desprende la responsabilidad del servidor público, las conclusiones terminarán proponiendo la aprobación de lo siguiente:

-que esté legalmente comprobada la conducta o el hecho materia de la denuncia;
-que se encuentra acreditada la responsabilidad del encausado;
-la sanción que deba imponerse de acuerdo con el artículo 80. de la LFRSP.
-que en caso de ser aprobadas las conclusiones, se envíe la declaración correspondiente a la Cámara de Senadores, en concepto de acusación, para los efectos legales respectivos (artículo 17 LFRSP).

La sección instructora deberá practicar todas las diligencias y formular sus conclusiones hasta entregarlas a los secretarios de la Cámara dentro del plazo de 60 días naturales, contado desde el día siguiente a la fecha en que se le haya turnado la denuncia, a no ser que por causa razonable y fundada se encuentre impedida para hacerlo. En este caso podrá solicitar de la Cámara que se amplíe el plazo por el tiempo indispensable para perfeccionar la instrucción. El nuevo plazo que se conceda no excederá de 15 días.

Estos plazos deberán quedar comprendidos dentro del periodo ordinario de sesiones de la Cámara o bien dentro del siguiente ordinario o extraordinario que se convoque (artículo 19 LFRSP).

Audiencia

Una vez emitidas sus conclusiones la sección instructora las entregará a los secretarios de la Cámara de Diputados para que den cuenta al presidente de la misma, quien anunciará que dicha Cámara debe reunirse y resolver sobre la imputación, dentro de los tres días naturales siguientes, lo que harán saber los secretarios al denunciante y al servidor público denunciado, para que aquél se presente por sí y éste lo haga personalmente, asistido de su defensor, a fin de que aleguen lo que convenga a sus derechos (artículo 18 LFRSP).

En dicha audiencia la Cámara de Diputados se erigirá en órgano de acusación, previa declaración de su presidente. Enseguida la secretaría dará lectura a las constancias procedimentales o a una síntesis que contenga los puntos sustanciales de éstas, así como a las conclusiones de la sección instructora. Acto continuo se concederá la palabra al denunciante y enseguida al servidor público o a su defensor, o a ambos si alguno de éstos lo solicitare, para que aleguen lo que convenga a sus derechos.

El denunciante podrá replicar y, si lo hiciere, el imputado y su defensor podrán hacer uso de la palabra en último término.

Retirados el denunciante, el servidor público y su defensor, se procederá a discutir y a votar las conclusiones propuestas por la sección instructora (artículo 20 LFRSP).

Resolución

Si la Cámara de Diputados resolviese que no procede acusar al servidor público, éste continuará en el ejercicio de su cargo.

En caso contrario, se le pondrá a disposición de la Cámara de Senadores, a la que se remitirá la acusación, designándose una comisión de tres diputados para que la sostengan ante el Senado (artículo 21 LFRSP).

Procedimiento en la Cámara de Senadores

Recibida la acusación en la Cámara de Senadores, ésta la turnará a la sección de enjuiciamiento, la que emplazará a la comisión de diputados encargada de la acusación, al acusado y a su defensor, para que presenten por escrito sus alegatos dentro de los cinco días naturales siguientes al emplazamiento (artículo 22 LFRSP).

Transcurrido el plazo anterior, con alegatos o sin ellos, la sección de enjuiciamiento de la Cámara de Senadores formulará sus conclusiones en vista de las consideraciones hechas en la acusación y en los alegatos formulados, en su caso, proponiendo la sanción que en su concepto deba imponerse al servidor público y expresando los preceptos legales en que se funde.

La sección podrá escuchar directamente a la comisión de diputados que sostienen la acusación, al acusado y su defensor, si así lo estima conveniente la misma sección o si lo solicitan los interesados. Asimismo, la sección podrá disponer la práctica de otras diligencias que considere necesarias para integrar sus propias conclusiones.

Emitidas las conclusiones, la sección las entregará a la secretaría de la Cámara de Senadores (artículo 23 LFRSP).

Recibidas las conclusiones por la secretaría de la Cámara, su presidente anunciará que debe erigirse en Jurado de Sentencia, dentro de las 24 horas siguientes a la entrega de dichas conclusiones, precediendo la secretaría a citar a la comisión de diputados, al acusado y a su defensor.

Audiencia y Resolución

A la hora señalada para la Audiencia, el presidente de la Cámara de Senadores la declarará erigida en Jurado de Sentencia y procederá de conformidad con las siguientes normas:

-la secretaría dará lectura a las conclusiones formuladas por la sección de enjuiciamiento;
-acto continuo, se concederá la palabra a la comisión de diputados, al servidor público y su defensor, y
-retirados el servidor público y su defensor, y permaneciendo los diputa dos en la sesión se procederá a discutir y a votar las conclusiones y se procederá a la aprobación de los puntos de acuerdo que en ellas se contengan;
-finalmente el presidente dará la resolución que corresponda.

Por lo que toca a gobernadores, diputados a las legislaturas locales y magistrados de tribunales superiores de justicia de los estados, la Cámara de Senadores se erigirá en Jurado de Sentencia dentro de los tres días naturales siguientes a la recepción de las conclusiones. En este caso, la sentencia que se dicte tendrá efectos declarativos y la misma se comunicará a la legislatura local respectiva, para que en ejercicio de sus atribuciones proceda como corresponda (artículo 24 LFRSP).

Declaración de procedencia

LA DECLARACIÓN de procedencia está vinculada a la materia penal, esto es, a los ilícitos que de esta naturaleza puedan cometer los servidores que establece el artículo 111 de la Constitución.69 Este proceso parlamentario era conocido en la práctica como desafuero. Hay que señalar, desde este momento, que tal declaración se desarrolla exclusivamente en la Cámara de Diputados.70

Cuando se presente denuncia o querella por particulares o requerimiento del Ministerio Público cumplidos los requisitos procedimentales respectivos para el ejercicio de la acción penal, a fin de que pueda procederse penalmente en contra de alguno de los servidores públicos a que se refiere el primer párrafo del artículo 111 de la Constitución General de la República, se actuará en lo pertinente de acuerdo con el procedimiento en materia de juicio político ante la Cámara de Diputados.

Para tales efectos la sección deberá rendir su dictamen en un plazo de 60 días hábiles, salvo que fuese necesario disponer de más tiempo, a criterio de la sección. En este caso se observarán las normas acerca de ampliación de plazos para la recepción de pruebas en el procedimiento referente al juicio político. Esto es, si al concluir el plazo señalado no hubiese sido posible rendir su dictamen podrá ampliarlo en la medida que resulte estrictamente necesario (artículo 14, párrafo segundo LFRSP).

La sección instructora practicará todas las diligencias conducentes a establecer la existencia del delito y la probable responsabilidad del imputado, así como la subsistencia del fuero constitucional cuya remoción se solicita.

Concluida esta averiguación, la sección dictaminará si ha lugar a proceder penalmente en contra del inculpado.

Si a juicio de la sección, la imputación fuese notoriamente improcedente, lo hará saber de inmediato a la Cámara, para que resuelva si se continúa o desecha, sin perjuicio de reanudar el procedimiento si posteriormente aparecen motivos que lo justifiquen (artículo 25 LFRSP).

Dada cuenta del dictamen correspondiente, el presidente de la Cámara anunciará que debe erigirse en Jurado de Procedencia al día siguiente a la fecha en que se hubiese depositado el dictamen, haciéndolo saber al inculpado y a su defensor, así como al denunciante, al querellante o al Ministerio Público, en su caso (artículo 26 LFRSP).

Audiencia

El día designado, previa declaración al presidente de la Cámara, conocerá la asamblea del dictamen que la sección le presente y actuará en los mismos términos previstos por el artículo 20 en materia de juicio político (artículo 27 LFRSP). Esto es, en dicha audiencia y una vez que la Cámara de Diputados se erija en Jurado de Procedencia, la secretaría dará lectura a las constancias procedimentales o a una síntesis que contenga los puntos sustanciales de éstas, así como a las conclusiones de la sección instructora. Acto continuo se concederá la palabra al denunciante, al querellante o al Ministerio Público y en seguida al inculpado o a su defensor, o a ambos si alguno de éstos lo solicitare, para que aleguen lo que convenga a sus derechos.

El denunciante podrá replicar y, si lo hiciere, el inculpado y su defensor podrán hacer uso de la palabra en último término.

Retirados el denunciante y/o querellante, el Ministerio Público, el inculpado y su defensor, se procederá a discutir y a votar las conclusiones propuestas por la sección instructora (artículo 20 LFRSP).

Resolución

Si la Cámara de Diputados declara que ha lugar a proceder contra el inculpado, éste quedará inmediatamente separado de su empleo, cargo o comisión y sujeto a la jurisdicción de los tribunales competentes.

En caso negativo, no habrá lugar a procedimiento ulterior mientras subsista el fuero, pero tal declaración no será obstáculo para que el procedimiento continúe su curso cuando el servidor público haya concluido el desempeño de su empleo, cargo o comisión.

Por lo que toca a gobernadores, diputados a las legislaturas locales y magistrados de los tribunales superiores de justicia de los estados a quienes se les hubiere atribuido la comisión de delitos federales, la declaración de procedencia que al efecto dicte la Cámara de Diputados, se remitirá a la legislatura local respectiva, para que en ejercicio de sus atribuciones proceda como corresponda y, en su caso, ponga al inculpado a disposición del Ministerio Público federal o del órgano jurisdiccional respectivo (artículo 28 LFRSP).

Cuando se siga proceso penal a un servidor público de los mencionados en el artículo 111 constitucional, sin haberse satisfecho el procedimiento de declaración de procedencia, la secretaría de la misma Cámara o de la Comisión Permanente librará oficio al juez o tribunal que conozca de la causa, a fin de que suspenda el procedimiento en tanto se plantea y resuelve si ha lugar a proceder (artículo 29 LFRSP).

Remoción del jefe de Gobierno del Distrito Federal

SEGÚN lo señala la Constitución en su artículo 76 en su fracción IX, es facultad exclusiva de la Cámara de Senadores: Nombrar y remover al jefe del Distrito Federal en los términos previstos en la Constitución.

Por su parte el artículo 122 Base Quinta inciso F, constitucional señala: La Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, o en sus recesos, la Comisión Permanente, podrá remover al jefe de Gobierno del Distrito Federal por causas graves que afecten las relaciones con los Poderes de la Unión o el orden público en el Distrito Federal. La solicitud de remoción deberá ser presentada por la mitad de los miembros de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente, en su caso. Así lo consagra también el artículo 27 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, en adelante EGDF.

La Suprema Corte de Justicia de la Ración, el Presidente de la República o la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, harán del conocimiento de la Cámara de Senadores o, en su caso, de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, la presunta existencia de causas graves que afecten sus relaciones con el jefe de Gobierno del Distrito Federal o el orden público en el mismo, para efectos de la remoción (artículo 28 del EGDF).

Para tales efectos, será necesario que las comunicaciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o de la Cámara de Diputados sean presentadas por la mayoría de sus miembros, a fin de que sean tomadas en cuenta por el Senado de la República, o en sus recesos, por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión.

Las comunicaciones deberán expresar los hechos que se estime afecten o hayan afectado las relaciones con los Poderes de la Unión o el orden público en el Distrito Federal, así como las disposiciones jurídicas que se considere fueron contravenidas o incumplidas (artículo 64 del EGDF).

Son causas graves para la remoción del jefe de Gobierno del Distrito Federal las siguientes:

-invadir de manera reiterada y sistemática la esfera de competencia de los Poderes de la Unión;
-abstenerse de ejecutar en forma reiterada y sistemática, o incurrir en contravención de actos legislativas, jurisdiccionales y administrativos que dicten los Poderes de la Unión;
-no brindar la debida protección a las instalaciones y depositarios de los Poderes Federales, cuando haya sido requerido para ello;
-utilizar la fuerza pública fuera de las facultades de dirección que en materia de seguridad pública le corresponden, afectando el orden público; y
-las demás que determinen otras disposiciones legales y que afecten gravemente las relaciones con los Poderes de la Unión o el orden público (artículo 66 del EGDF).

La comisión de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión que conozca de la solicitud de remoción dará vista al jefe de Gobierno del Distrito Federal, para que en el término de 10 días manifieste lo que a su derecho convenga y ofrezca las pruebas que estime pertinentes, debiendo dicha comisión formular el dictamen respectivo dentro de los 10 días siguientes. El jefe de Gobierno podrá acudir ante el Pleno del órgano respectivo.

La remoción será acordada por la Cámara de Senadores o la Comisión Permanente del Congreso de la Unión (artículo 65 del EGDF).

En caso de remoción del jefe de Gobierno del Distrito Federal, corresponde a la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, nombrar a propuesta del Presidente de la República, al sustituto que concluya el mandato, en los términos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal. Para el nombramiento deberán cumplirse los requisitos previstos en las fracciones I, II, III, IV y X del artículo 53 de este Estatuto (artículos 26 y 56 del EGDF). Esto es:

-Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno goce de sus derechos;
-Tener una residencia efectiva de tres años inmediatamente anteriores al día de la elección, si es originario del Distrito Federal o de cinco años ininterrumpidos para los nacidos en otra entidad;
-La residencia no se interrumpe por el desempeño de cargos públicos de la Federación en otro ámbito territorial;
-Tener cuando menos 30 años cumplidos al día de la elección;
-No ser ministro de algún culto religioso, a no ser que hubiere dejado de serlo con la anticipación y en la forma que establezca la ley.

Dicho nombramiento será comunicado a los Poderes de la Unión y a los órganos legislativo y judicial del Distrito Federal (artículo 57 del EGDF).

Estatuto de los parlamentarios

LA IMPORTANCIA de las funciones que se han confiado a los legisladores, han hecho que en las constituciones se hayan establecido para ellos un estatus jurídico especial, mismo que se integra por una serie de prerrogativas y deberes consignados de manera precisa que pretenden salvaguardar la independencia del Poder Legislativo respecto de cualquier influencia que pudiera perturbarla.

Dicho estatus comprende los siguientes aspectos:

-Requisitos de elegibilidad (frs. 1, II, III, artículo 55 constitucional y 7 del Cofipe).
-Causas de inelegibilidad (frs. IV a VII, artículo 55 constitucional).
-Causas de incompatibilidad (artículos 62 y 125 constitucional).
-Inviolabilidad parlamentaria (artículo 61 constitucional).
-Inmunidad parlamentaria (artículo 111 constitucional).
-Dieta y obligaciones legislativas (artículos 36 fr. IV, 63 y 127 constitucionales).

El acceso a la condición de parlamentario

El modo de acceder ala condición de parlamentario en una democracia no es otro que el proceso electoral. Sin embargo, para poder participar en dicho proceso, adquirir la condición de parlamentario y ejercer tales funciones, una vez que se ha pronunciado la proclamación del candidato electo por parte del Instituto Electoral o del tribunal de la materia, según sea el caso, es necesario satisfacer determinadas circunstancias que jurídicamente se conocen como requisitos de elegibilidad, causas de inelegibilidad e incompatibilidad.

Requisitos de elegibilidad

Los requisitos que deben satisfacerse para aspirar a ejercer la función parlamentaria son, según se desprende del artículo 55 constitucional: Ser ciudadano mexicano, por nacimiento, en el ejercicio de sus derechos; tener 21 años cumplidos el día de la elección para el caso de los diputados y 25 años para los senadores; ser originario del Estado en que se haga la elección o vecino de él con residencia efectiva de más de seis meses anteriores a la fecha de ella. Así como, satisfacer los requisitos del artículo 7o. del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que son: estar inscrito en el Registro Federal de Electores y contar con credencial para votar.

Causas de inelegibilidad

La inelegibilidad o las causas de inelegibilidad son circunstancias que afectan la capacidad de un ciudadano para competir como candidato a las elecciones para un determinado cargo de elección popular, en este caso, el de parlamentario. Dichas causas se encuentran reguladas en las fracciones IV a VII del artículo 55 de nuestra Ley Fundamental y son: No estar en servicio activo en el ejército federal ni tener mando en la policía o gendarmería rural en el distrito donde se haga la elección, cuando menos noventa días antes de ella. No ser secretario o subsecretario de Estado, ni ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a menos que se separe definitivamente de sus funciones noventa días antes de la elección, en el caso de los primeros y dos años, en el caso de los ministros. Los gobernadores de los estados no podrán ser electos en las entidades de sus respectivas jurisdicciones durante el periodo de su encargo, aun cuando se separen definitivamente. de sus puestos. Los secretarios de gobierno de los estados, los magistrados y jueces federales o del estado, no podrán ser electos en las entidades de sus respectivas jurisdicciones, si no se separan definitivamente de sus cargos noventa días antes de la elección. No ser ministro de algún culto religioso, y no estar comprendido en alguna de las incapacidades que señala el artículo 59.71 También son causas de inelegibilidad, las que señala el artículo 70. del Cofipe, ser magistrado electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial; ser presidente o consejero electoral en los consejos general, locales o distritales del IFE, en estos casos deberán separarse del cargo un año antes de la fecha de inicio del proceso electoral. No pertenecer al personal profesional del mismo Instituto y no ser presidente municipal o titular de algún órgano políticoadministrativo en el caso del Distrito Federal, ni ejercer bajo circunstancia alguna las mismas funciones, salvo que se separe del cargo tres meses antes de la fecha de la elección.

Incompatibilidad

Las causas de incompatibilidad aluden a la incapacidad para que de manera simultánea pueda ejercerse la función parlamentaria y otros cargos públicos. La razón de ser de la incompatibilidad es procurar que los parlamentarios ejerzan sus funciones con el mayor grado de libertad. Dichas causas en el derecho mexicano se encuentran contenidas en el artículo 62 de nuestra Carta Magna que señala: "Los diputados y senadores propietarios durante el periodo de su encargo, no podrán desempeñar ninguna otra comisión o empleo de la Federación o de los estados por los cuales se disfrute sueldo, sin licencia previa de la Cámara respectiva; pero entonces cesarán en sus funciones representativas, mientras dure la nueva ocupación. La misma regla se observará con los diputados y senadores suplentes, cuando estuviesen en ejercicio. La infracción de esta disposición será castigada con la pérdida del carácter de diputado o senador." De manera sistemática con este precepto debemos considerar el artículo 125 de la Constitución que establece: "Ningún individuo podrá desempeñar ala vez dos cargos federales de elección popular, ni uno de la Federación y otro de un Estado que sean también de elección; pero el nombrado puede elegir entre ambos el que quiera desempeñar."

Prerrogativas de los parlamentarios

Las prerrogativas de los parlamentarios no son privilegios personales, sino garantías funcionales, que protegen no al parlamentario en cuanto tal, sino a la función parlamentaria que él desempeña. Son por tanto reglas objetivas que tienen que ser aplicadas siempre, independientemente de cuál sea la voluntad personal del parlamentario afectado. Son pues, prerrogativas irrenunciables, sobre las que no puede disponer nadie (inviolabilidad) o sólo la Cámara (inmunidad), pero nunca el parlamentario.72 En nuestra Constitución tales prerrogativas son: la inviolabilidad y la inmunidad.

Inviolabilidad

Es un privilegio que se concede a los legisladores para que puedan expresarse en sus actividades parlamentarias con la más amplia libertad, de tal forma que sus intervenciones, escritos y votos que emitan no estén sujetos a censura, ni menos a persecución penal. Sería muy sencillo, so pretexto, de haber incurrido en algún delito de los llamados de honor (injuria, calumnia, difamación) encausar a un legislador, de ahí que la protección que les brinda la Constitución sea absoluta para evitar cualquier atropello. En este sentido el artículo 61 señala: "Los diputados y senadores son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos y jamás podrán ser reconvenidos por ellas."

Este privilegio ha contribuido de manera considerable para que el Poder Legislativo se convierta en el lugar propicio e idóneo para que cualquier sociedad pueda expresarse libremente a través de sus representantes y pueda dar cauce a la solución de sus conflictos. Sin embargo, ello no significa que este privilegio sea ilimitado, pues el mismo sólo se refiere a la libertad de que goza el legislador para sus actividades parlamentarias dentro y fuera del recinto, pero no abarca sus actividades particulares.

Finalmente, hay que señalar que recientemente la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Ración, por unanimidad de cinco votos, en amparo revisión 2214/98, de 24 de mayo de 2000, resolvió señalando que los senadores y diputados jamás podrán ser reconvenidos por las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos. Quizá más importante fue el hecho de que dicha Sala del máximo tribunal indicó que no procede una demanda civil en contra de un legislador federal por daño moral, con base en las manifestaciones expresadas por éste en el ejercicio de sus funciones.

Inmunidad (fuero constitucional)

Por otra parte la inmunidad parlamentaria consiste en que los parlamentarios no pueden ser detenidos, ni procesados en la comisión de un delito (salvo el caso de flagrancia), a menos que la Cámara legislativa correspondiente lo autorice privándolo de este privilegio, mismo que se encuentra regulado en el artículo 111 constitucional, el cual señala que es necesaria la llamada "declaración de procedencia" que se acuerda por la mayoría absoluta de los miembros presentes en la sesión de la Cámara de Diputados para proceder penalmente contra determinados funcionarios, entre otros, los legisladores.

Dieta y obligaciones

Los cargos de representación popular tienen una retribución económica por su ejercicio e implica por ello mismo determinadas obligaciones. De este modo, para evitar que los legisladores realicen actividades que los distraigan de sus ocupaciones o empañen su independencia de criterio, la fracción IV del artículo 36 constitucional, si bien impone como obligación a cualquier ciudadano desempeñar cargos de elección popular de la Federación o de los Estados subraya que su desempeño en "ningún caso será gratuito"; dicho postulado se ratifica en el artículo 127 constitucional el cual señala que ciertos servidores públicos, entre ellos los diputados y los senadores, "recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable, por el desempeño de su función, empleo, cargo u comisión", que se determina anual y equivalentemente en el Presupuesto de Egresos de la Federación.

En lógica correspondencia la Constitución menciona también algunas obligaciones para los legisladores, que de no satisfacerlas se hacen acreedores a sanciones por los actos u omisiones que realicen:

-Si los representantes populares no concurren a las sesiones dentro de los treinta días siguientes a su inicio, se entenderá que no aceptan el cargo y se llamará a sus suplentes (artículo 63 párrafo primero).
-Si los legisladores faltan a sesiones 10 días consecutivos, sin causa justificada o licencia del presidente de la Mesa Directiva, se entenderá que renuncian a concurrir hasta el periodo inmediato y se llamará a sus suplentes (artículo 63 párrafo segundo).
-Incurrirán en responsabilidad los legisladores que no se presenten a desempeñar su cargo dentro del plazo de 30 días señalados, así como los partidos políticos nacionales que acuerden que sus miembros electos no se presenten a desempeñar sus funciones. A los representantes populares se les puede sancionar hasta con seis meses de suspensión de sus derechos políticos (artículo 408 del Código Penal). Mientras que a los partidos políticos puede significarles la pérdida de su registro por resolución del Consejo General del IFE, según los artículos 66 y 67 del Cofipe.
-Los representantes populares que no concurran a una sesión, sin causa justificada o el permiso relativo, no tendrán derecho a la dieta correspondiente al día en que falten (artículos 64).

Los grupos parlamentarios

LOS GRUPOS parlamentarios aparecen en la mayor parte de los parlamentos contemporáneos merced a una, casi natural, tendencia de los legisladores a agruparse según su ideología política. Dicho de otra forma, los grupos parlamentarios son la traducción parlamentaria del partido político. En la práctica el grupo parlamentario es el protagonista del trabajo dentro de las cámaras. Integrado por un conjunto de parlamentarios vinculados por afinidades ideológicas, tiene como finalidad defender su propia línea política en las cámaras, así como facilitar y agilizar todas las actividades parlamentarias. Son estas agrupaciones las que designan a algunos de sus miembros para que participen en la Mesa Directiva, en las comisiones y en el desarrollo de los restantes trabajos parlamentarios.

De alguna manera los Grupos Parlamentarios contribuyen al mejor funcionamiento de los órganos legislativos pues al agruparse las fuerzas políticas con similar ideología forman, generalmente, frentes comunes al momento de los debates, para apoyar u oponerse a una iniciativa.

De conformidad con los artículos 26 y 71 de la LOCG, los grupos parlamentarios en una y otra cámara son las formas de organización que podrán adoptar los diputados con igual afiliación de partido; los cuales deberán estar integrados cuando menos por cinco diputados, marcándoles como finalidad coadyuvar al mejor desarrollo del proceso legislativo y contribuir para orientar y estimular la formación de criterios comunes en las deliberaciones en que participen sus integrantes.

En ambas cámaras los grupos parlamentarios se tendrán por constituidos cuando presenten ante el secretario general para el caso de la Cámara de Diputados y ante el secretario genera( de Servicios Parlamentarios en el caso de la Cámara Alta:

Colofón

LOS RECIENTES resultados electorales que no otorgan mayorías absolutas a ninguno de los partidos políticos que se verán representados en ambas cámaras será, sin duda, un escenario propicio para que los grupos parlamentarios logren los consensos necesarios para convertir al Poder Legislativo en un verdadero contrapeso del Ejecutivo y con ello se supere la etapa de presidencialismo excesivo que durante tantos años ha venido experimentando nuestro país.

En este contexto los procedimientos parlamentarios aquí analizados cobrarán una extraordinaria importancia; muchos de ellos, como es el caso del juicio político, no han sido, en la práctica parlamentaria, ejercidos con demasiada frecuencia y ello provoca todavía algunas dudas sobre su correcta aplicación; otros, como puede ser el caso del presupuesto, necesitan serios reajustes que impidan el despilfarro de los recursos públicos y, en consecuencia, se fortalezca de una manera más decidida el control sobre el Ejecutivo. Es también un momento oportuno para que la Cámara de Diputados ofrezca una respuesta definitiva a los problemas que pueden presentarse ante la falta de aprobación del Presupuesto de Egresos.

Como puede inferirse, los problemas a que tendrá que hacer frente la siguiente Legislatura son de muy diversa naturaleza. Para superarlos se requerirá de entusiasmo, imaginación pero, sobre todo, decisión para que de una vez y para siempre el Poder Legislativo deje de ser un poder debilitado. En manos de los nuevos legisladores está, en gran medida, la instauración de un sistema efectivamente representativo y democrático en México.


47 Vid. Eduardo García Máynez, Introducción al estudio del derecho, Porrúa México, 1984, pp. 54 y ss. Francisco Schroeder Cordero, "Comentario al artículo 72", en Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada, Procuraduría General de la República-UNAM, México, 1994, p. 321.

48 En el derecho comparado la iniciativa corresponde a otros órganos legitimados para ello, por ejemplo en el ámbito de sus competencias pueden hacerlo el procurador general, el presidente de la Suprema Corte, el Defensor del Pueblo, llegando hasta el supuesto de la iniciativa popular. Lo anterior sucede, por ejemplo, en el ordenamiento colombiano. Cfr. Humberto A. Sierra Porto, Conceptos y tipos de ley en la Constitución colombiana, Universidad Externado de Colombia, Colombia, 1998, pp. 130-131.

49 El artículo 72 constitucional en su fracción i) señala que las iniciativas de ley o decretos se discutirán de preferencia en la Cámara que se presenten, a menos que transcurra un mes desde que el mismo se ha sometido a la Comisión Dictaminadora sin que ésta rinda dictamen, pues en este caso dicha iniciativa puede presentarse en la otra Cámara.

50 Vid. los artículos 89 y 90, este último en relación con el 53. Todos artículos del RICG. 51

51 Vid. los artículos 87 a 89 del RICG sobre todos los aspectos del dictamen.

52 Cabe recordar aquí que el artículo 89 fracción I de la Constitución señala como derecho y obligación del Presidente de la República "promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión...".

53 La sanción es una institución vinculada en sus orígenes a los sistemas monárquicos, y que se redimensiona en el constitucionalismo decimonónico con los sistemas dualistas, basados en el principio monárquico. En los sistemas dualistas el monarca mediante la sanción incorpora su voluntad, su necesario consentimiento para que la norma aprobada por el órgano representativo pudiera ser considerada como ley; esto es, daba a la ley el imperio, la autoridad del Estado. Según el principio monárquico la soberanía estaba radicada en el rey y éste al sancionar, transmitía la fuerza de su propio carácter. La ley en estos sistemas dualistas para ser tal debía contar con la concurrencia de las dos voluntades: la del parlamento representante de la sociedad y la del monarca que a su vez era la cabeza del Estado. A nuestro juicio nadie mejor que R. Carré de Malberg, ha resumido esta figura. Vid. Teoría general del Estado, Fondo de Cultura Económica, México, 1948, p. 358. Sobre el origen histórico y significado actual de la sanción en la monarquía parlamentaria puede verse Juan José Solozábal Echavarría, "Sanción, promulgación y mandato de publicación de las Leyes", en Ángel Garrorena (ed.) El parlamento y sus transformaciones actuales, Tecnos, Madrid, 1990, pp. 177 a 185. También Manuel Aragón Reyes, Dos estudios sobre la monarquía parlamentaria en la Constitución española, Civitas, Madrid, 1990. 54

54 El derecho de veto del Presidente tiene su antecedente inmediato en la Constitución norteamericana de 1787. Sobre este tema puede verse Jorge Carpizo, "Veto presidencial", en Diccionario Jurídico Mexicano, UNAM, México, 1984, pp. 392-394. En este contexto es oportuno señalar que la LOCG no puede ser vetada por el Presidente de la República, ni necesitará de promulgación del Ejecutivo Federal para tener vigencia (artículo 70 de la Constitución).

55 Sobre la promulgación y su origen como mecanismo de control de la adecuación formal de la ley a la Constitución, véase Juan José Solozábal Echavarría, op. cit., pp. 183 a 185.

56 Para lo concerniente a este tema me remito a Paloma Biglinio Campos, La publicación de la ley, Tecnos, Madrid, 1993.

57 Dicho Acuerdo Parlamentario fue aprobado por los grupos parlamentarios representados en la LVII Legislatura (1997-2000), con fundamento en el artículo 45 fracción I de la LOCG. El mismo fue publicado en el Diario Ofcial de la Federacion, el día 11 de noviembre de 1997, con una fe de erratas del día 12 de diciembre del mismo año.

58 Diversos temas con relación al presupuesto pueden verse en el número monográfico de la revista Quórum, 2a. época, año h, núm. 57, septiembre-diciembre de 1997.

59 Este tema puede estudiarse de manera más detenida consultando el trabajo de María de la Luz Njangos Borja, "Naturaleza jurídica del Presupuesto y la acción de inconstitucionalidad", en Cuestiones Constitucionales. Revista d Mexicana de Derecho Constitucional. núm. 2. enero-Junio de 2000, PP. 105-133.

60 Con relación a las diversas controversias que se presentan al momento de entender la naturaleza jurídica del presupuesto, consúltese María de la Luz Mijangos Borja, "Naturaleza jurídica del presupuesto", Quórum, 2a. época, año w, núm. 57, septiembre-diciembre de 1997, pp. 5-32.

61 Para conocer con mayor precisión las fases del ciclo presupuestal en México, véase Luis Carlos Ugalde, Vigilando al Ejecutivo. El papel del Congreso en la supervisión del gasto público 1970-1999, Instituto de Investigaciones Legislativas, LVII Legislatura, Cámara de Diputados-Miguel Ángel Porrúa, México, 2000, pp. 33-44.

62 No es posible señalar muchos de los aspectos de esta entidad pues su ley orgánica aún no ha sido aprobada por la Cámara Alta.

63 Para conocer cómo se ejerce este tipo de control en otros países véase Pedro de Vega Blázquez, "La configuración constitucional del Tribunal de Cuentas en España", en Cuestiones Constitucionales. Revista Mexicana de Derecho Constitucional, núm. 1, México, julio-diciembre de 1999, pp. 215-240.

64 Para entender con mayor claridad las facultades de la Entidad de Fiscalización Superior de la Federación véanse los trabajos recopilados en Gabriel García Colorado y Francisco Palomino Ortega (coords.), El órgano superior de fiscalización y sus repercusiones institucionales, Instituto de Investigaciones legislativas, LVII Legislatura, Cámara de Diputados, México, 2000.

65 Este artículo se refiere a los senadores y diputados al Congreso de la Unión, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los consejeros de la Judicatura Federal, los secretarios de despacho, los jefes de departamento administrativo, los diputados ala Asamblea del Distrito Federal, el jefe de gobierno del Distrito Federal, el procurador general de la República, el procurador general de Justicia del Distrito Federal, los magistrados de circuito y jueces de distrito, los magistrados y jueces del fuero común del Distrito Federal, los consejeros de la Judicatura del Distrito Federal, el consejero presidente, los consejeros electorales, y el secretario ejecutivo del Instituto Federal Electoral, los magistrados del Tribunal Electoral, los directores generales y sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos públicos.

66 La bibliografía sobre el tema no es muy abundante pero puede verse Tomás Osario Avilés, "Juicio Político", en Revista Jurídica, nueva serie, núm. 1, México, enero-marzo de 1995, pp. 77-84. Elisur Arteaga Nava, "Breves reflexiones sobre las penas en el juicio político", en Alegatos, núm. 18, México, mayo-agosto de 1991.

67 Sobre este tema tan controvertido pueden verse los comentarios que hacen los siguientes autores Héctor Fix-Zamudio y Salvador Valencia Carmona, Derecho constitucional comparado, Porrúa, México, pp. 685-690, 1999. También Elisur Arteaga nava, Derecho constitucional, UAM México, 1999, pp. 714 y SS.

68 Entendemos que en virtud de las reformas ala LOCG de 3 de septiembre de 1999 las facultades que la LRSP atribuye al Oficial Mayor corresponden ahora el secretario general de la Cámara de Diputados.

69 Los servidores a que se refiere este artículo son: los diputados y senadores al Congreso de la Unión, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral, los consejeros de la Judicatura Federal, los secretarios de despacho, los jefes de departamento administrativo, los diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el jefe de gobierno del Distrito Federal, el procurador general de la República y el procurador general de Justicia del Distrito Federal, así como el consejero presidente y los consejeros electorales del Consejo General del Instituto Federal Electoral.

70 Sobre este tema puede verse Enrique Medina Bobadilla, "El juicio político y la declaración de procedencia", en Revista del Instituto de Administración Pública del Estado de México, núm. 7, julio-septiembre de 1990.

71 Dicho artículo establece: "Los senadores y diputados al Congreso de la Unión no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Los senadores y diputados suplentes podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de propietarios, siempre que no hubieren estado en ejercicio; pero los senadores y diputados propietarios no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes."

72 Cfr. Javier Pérez Royo, Curso de derecho constitucional Marcial Pons, Madrid, 1996, pp. 529-530.

73 Actualmente en nuestro Congreso de la Unión se encuentran representados los grupos parlamentarios del Partido Acción Nacional, del Partido de la Revolución Democrática, del Partido Revolucionario Institucional, del Partido del Trabajo, y del Partido Verde Ecologista.