I. Marco conceptual
sobre desarrollo social.
El propósito de esta introducción es proporcionar
al lector una referencia a partir de la cual valore la política social
que se presentará en el debate.
Sobre las definiciones de la política social,
llama la atención la dificultad de construir acuerdos acerca de qué
es ésta política. Se afirma que no se puede definir en general a la
política social, sino que ésta adquiere características, y manifestaciones
en cada periodo, entonces se puede hablar de políticas de seguridad
social, de políticas de combate a la pobreza, de políticas de distribución
del ingreso, pero no sería posible intentar una definición en general.
En cuanto a los enfoques suele predominar
el que ve a la política social como algo totalmente subordinado a la
política económica. Tanto así, que en algunos ámbitos ha constituido
un lugar común la afirmación de que la mejor política social es una
buena política económica, implícitamente se está señalando que ante
una política económica que realmente funcione, la política social sería
superflua.3 Hay otros dos enfoques sobre
la política social. Uno es el que afirma que la política social tiene
como objetivo fundamental ser promotora del bienestar. Mientas
que otro la identifica con el combate a la pobreza.
Partiendo de esta falta de acuerdo sobre
una definición básica y teniendo en cuenta la diversidad de enfoques
podemos retomar a la política social como aquella que se dirige a
la satisfacción de necesidades sociales fundamentales a través de bienes
colectivos.4
I.1. Especificidad de las políticas
sociales.
Hay tres elementos que pueden diferenciar
los diversos estilos, modos y enfoques de hacer una política social.
Estos son los agentes, la habilitación y los marcos axiológicos.
a) Entre los agentes encontramos:
- Agentes estatales: gobierno, burocracia,
partidos políticos; Agentes privados: empresas y los consumidores;
- Agentes civiles: organizaciones sociales
o voluntarias; y
- Agentes familiares: clubes de autoservicio
y grupos de autoayuda.
En los diversos enfoques vamos a encontrar
estos cuatro tipos de agentes y dependiendo de la manera como se privilegie
a cada uno de ellos en el enfoque, tendremos diversos estilos de hacer
política social.5
b) En cuanto a la habilitación.
Hay dos enfoques, habilitación formal o
habilitación sustancial, por tanto estas constituyen otra de las diferencias
entre las diversas visiones de las políticas sociales.
- La habilitación formal. Es el
resultado de la política social que debería conferirle capacidades
fundamentales a los individuos para que estén en igualdad de oportunidades
para competir en el mercado.
- La habilitación de carácter sustancial.
No basta con dotar de capacidades a los individuos para competir,
sino que habría que darles los medios concretos, las condiciones
que les permitan el ejercicio de sus derechos.
c) Marcos axiológicos.
En este sentido hay tres posiciones a saber:
- Una primera posición sostiene que
el valor fundamental que debería perseguir una política social es
el de la realización, el del cumplimiento de derechos sociales de
la ciudadanía.
- Otro dirá que el valor a perseguir
no es la corrección del desequilibrio que se presenta en la sociedad.
- Una tercera posición habla de que
el valor básico de una política social --su orientación fundamental--
es la construcción de ciudadanía, entendiendo con ello tanto los
derechos sociales como la participación en las decisiones.6
I.2. Modelos de política social.
En general los modelos dependerán de cómo
se combinen actores, formas de habilitación, marcos axiológicos y normativos.
En seguida se presentan dos enfoques sobre la política social que predominaron
en el Siglo XX y otros dos enfoques de carácter emergente.
a) Modelo bienestarista o de
Estado social de derecho.
El objetivo fundamental para este modelo
es que la norma o el valor que rige la orientación de las políticas
sociales es la de los derechos sociales. Se apunta hacia una habilitación
sustancial en el sentido de dotar de las condiciones concretas a los
individuos para que puedan ejercer estos derechos.
- En términos de su destinario,
se pretende que sea toda la población comprendida en una sociedad.
- En cuanto a los instrumentos
que utiliza este modelo, podríamos señalar:
- a la política fiscal redistributiva
con una orientación progresiva: a mayor nivel de ingreso, mayor
proporción en la que se participa en los ingresos fiscales;
- a la seguridad social entendida como
condiciones básicas para todos los miembros de la sociedad, educación,
salud, vivienda; en algunos casos, seguro de desempleo; y por otra
parte, estando vinculadas fuertemente estas prestaciones de seguridad
social a las condiciones laborales, van asociadas a los contratos
colectivos, el disfrute de estas prestaciones es parte de la relación
laboral.7
b) Modelo de igualdad de oportunidades.
De acuerdo con esta perspectiva se trataría
de dotar a los miembros de una sociedad, de las capacidades para que
puedan competir en el mercado y a través de su ingreso ellos mismos
procurarse sus satisfactores.
Esta idea de igualdad de oportunidades
ha tenido dos variantes fundamentales:
- En sus inicios8
se traducía en la corrección de los desequilibrios sociales y provocados
por los costos asociados al ajuste estructural. Este modelo se reorientó
en cuanto a sus principios9 (a partir de constatar que la medida en que el
gasto social tendería a compensar los costos sociales no se dio).
Lo que se reveló en la práctica es que la capacidad de las economías
para generar pobres era mucho mayor y más rápida que la capacidad
de la política social para compensar estos desequilibrios.
De esta manera se pasó a otro enfoque:
- Orientado en buena medida por la idea
de inversión en capital humano. Lo que plantea es habilitar a todos
los miembros de la sociedad para que puedan competir en igualdad
de oportunidades y de esta manera asegurarse sus propósitos y satisfactores.
Invertir en capital humano, fortalecer la educación, fortalecer
la salud como condición básica para la educación, y algunos asociarían
también la inversión para proporcionar alimentación a quienes lo
requieran, pero en esta perspectiva de que puedan dotarse de las
capacidades básicas para competir en el mercado.10
- En términos de sus destinarios
este modelo se dirige a grupos específicos de población; se
trata de un modelo focalizado. El supuesto es que si se dan los
mismos satisfactores a toda la sociedad, esto constituirá una
inequidad, toda vez que se estaría dando también a quienes no
lo necesitan. Se diría: dirijamos el gasto social, la política
social sólo a aquellos grupos de población que lo requieren. Se
trata de focalizar, de ubicar a estos grupos.
- En términos de los instrumentos
utilizados, la focalización requiere la selección de los grupos
hacia los cuales se va a dirigir las políticas sociales y esto
se hace por diversas vías, entre ellas está el instrumento del
padrón o del censo a través del cual se define a la población
objetivo.
Se hace un padrón de las personas comprendidas
en esta definición y hacia ellas se focalizan los recursos de la política
social. Esto es el punto de entrada para otro instrumento que son los
subsidios, pero ya no como en el modelo bienestarista subsidios
generalizados al consumo sino subsidios directos al consumidor.
Se trata de trasferencias no al conjunto de la población sino directamente
a los individuos beneficiarios.11
Un elemento que caracterizó o que fue precondición
para la implantación de estos modelos, fueron el estancamiento económico
y las decisiones en función de planteamientos ideológicos supuestamente
sustentados en análisis empírico.
Hasta este momento, cabe reflexionar y
repetir la pregunta que se hacen algunos especialistas en política social:
¿Por qué planteamientos ideológicos?. A lo cual, ellos mismos plantean
que algo que se convirtió en una directriz básica de este enfoque es
que el gasto social debe dirigirse a los sectores más pobres de una
sociedad. Y no es que se diga que el planteamiento en sí mismo esté
mal, el asunto es que no se construyeron las mediciones analíticas para
decir por qué ésos deberán ser los destinarios del gasto social. En
este sentido mencionan que se podría tratar más de decisiones en función
de planteamientos ideológicos.
Una consecuencia negativa
continúan es que la focalización implicó también
la atención aislada a los diversos sectores de la sociedad. A unos se
les beneficiaba con la salud, a otros con educación, a otros con vivienda
o con proyectos productivos, de tal suerte que dio lugar a la desarticulación
de la política social, pero sobre todo la imposibilidad de desarrollar
políticas locales integradas, toda vez que los diversos fondos eran,
etiquetados. En este sentido se constituyeron en un límite fundamental
para el diseño de políticas sociales de bienestar social.12
c) El modelo de la tercera vía.
El objetivo fundamental o el valor fundamental
que propone es el de la conformación de la cultura cívica. No se refiere
tanto a los derechos ciudadanos, sino que pone énfasis en la corresponsabilidad.
Se trata entonces de que los ciudadanos se vuelvan a interesar por lo
público.
En términos de instrumentos, este modelo
habla del salario directo. Es decir, si se presta como persona un servicio
a la comunidad, no se recibe un salario directo, sino por la vía indirecta.
Las horas que se prestan al servicio comunitario pueden ser descontadas
de los impuestos que la persona tenga que pagar. De tal manera, el supuesto
sería que lo que se promueve es la responsabilidad del individuo con
la comunidad política.13
d) Una propuesta latinoamericana.
Este enfoque emergente tiene como nota
distintiva la demanda de ciudadanía, entendida como derechos sociales
y como participación en las decisiones.
Desde este punto de vista, la idea de construcción
de ciudadanía se entiende como una habilitación sustancial para el desarrollo
de capacidades organizativas, productivas y de influencia de los diversos
sectores sociales, en particular de los sectores pobres de una sociedad.
Se parte de que no es posible renunciar a los derechos sociales, pero
que la experiencia es que estos se conviertan en enunciados que no se
traducen en políticas concretas.
Por tanto, se mantiene la demanda de derechos
sociales, pero añadiendo el elemento de que estos derechos se alcanzan
de manera progresiva. Es decir, se da por hecho que es imposible materialmente
asegurarles a todos educación, salud, o vivienda, pero sí es posible
construir compromisos con los gobiernos para que diseñen políticas que
progresivamente vayan socializando estos satisfactores. A la vez, se
parte del supuesto de que orientar de esta manera la política social,
es un asunto también aunque no exclusivamente del poder
político.
El planteamiento en esta corriente de opinión
es que la participación social se tiene que dar en todo el ciclo de
una política, desde el establecimiento de la agenda, pasando por el
análisis de alternativas, la decisión, las ejecuciones y la evaluación
de sus resultados. Por tanto, requiere de marcos normativos adecuados,
además de modificaciones en la administración pública.
Las administraciones públicas existentes
parten del supuesto de que el administrador público lo es solamente
de recursos y de personas y que se circunscribe a procedimientos, por
lo cual, difícilmente puede entrar en interrelación con procesos sociales.
Incluso corrientes contemporáneas de la administración pública latinoamericana
hablan de la gerencia social, como se manifiesta en la demanda de que
la administración pública no sea autorreferida, sino que conciba su
eficacia en relación con la sociedad y en su capacidad de generar mayores
rendimientos de gobierno, con el aporte de las sociedades civiles.14
3 BOLTVINIK, Julio; CANTO,
Manuel y Miguel CARBONELL; et. al. Desarrollo Social: Modelos, tendencias
y marco normativo. 1ª edición, Comisión de Desarrollo Social, Cámara
de Diputados, LVII Legislatura, H. Congreso de la Unión, México, abril
del 2000, 170 p. pág. 91 y 92
4 BOLTVINIK, Julio; CANTO, Manuel y Miguel CARBONELL;
et. al. Desarrollo Social: Modelos, tendencias y marco normativo.
Op. Cit. pág. 91 y 92
5 BOLTVINIK, Julio; CANTO, Manuel y Miguel CARBONELL;
et. al. Desarrollo Social: Modelos, tendencias y marco normativo.
Op. Cit. pág. 93 y 94
6 BOLTVINIK, Julio; CANTO, Manuel y Miguel CARBONELL;
et. al. Desarrollo Social: Modelos, tendencias y marco normativo.
Op. Cit. pág. 96 y 95
7 BOLTVINIK, Julio; CANTO, Manuel y Miguel CARBONELL;
et. al. Desarrollo Social: Modelos, tendencias y marco normativo.
Op. Cit. pág. 95 y 96
8 Y sobre todo pra los países de América Latina en los
que se puso en práctica esta idea de igualdad de oportunidades
9 En la década de los ochenta
10 Observarse que en base en este enfoque surge en
el presente sexenio el PROGRESA
11 BOLTVINIK, Julio; CANTO, Manuel y Miguel CARBONELL;
et. al. Desarrollo Social: Modelos, tendencias y marco normativo.
Op. Cit. pág. 100
12 BOLTVINIK, Julio; CANTO, Manuel y Miguel CARBONELL;
et. al. Desarrollo Social: Modelos, tendencias y marco normativo.
Op. Cit. pág. 101-102
13 BOLTVINIK, Julio; CANTO, Manuel y Miguel CARBONELL;
et. al. Desarrollo Social: Modelos, tendencias y marco normativo.
Op. Cit. pág. 103-105
14 BOLTVINIK, Julio; CANTO, Manuel y Miguel CARBONELL;
et. al. Desarrollo Social: Modelos, tendencias y marco normativo.
Op. Cit. pág. 105-107
| Indice |