2. El marco teórico - conceptual de la evaluación de las políticas públicas.7
2.1. Sobre las Políticas Públicas.
Las políticas públicas, son el producto de los procesos de toma de decisiones del Estado8 frente a determinados problemas públicos.9 Estos procesos de toma de decisión implican acciones u omisiones de las instituciones gubernamentales.
De hecho, el gobierno como entidad administradora de los recursos y proveedora del orden y de la seguridad del conjunto de la sociedad, está obligado a atender y resolver los problemas públicos de la misma y, en consecuencia, a llevar a cabo el proceso de diseño, elaboración, implementación y evaluación de las políticas públicas que sean necesarias para tal fin.10
El concepto y valorización de lo Público ha sido sistemáticamente un asunto medular para todas las sociedades cuya formación de sus estados nacionales fueron acompañadas por una cultura de libertades civiles y políticas individuales.11
Mientras que lo público se sustenta en la tradición política occidental clásica y moderna ilustrada, que destaca prioritariamente los valores de la suma de acciones de individuos libres e informados, en contra de cualquier tipo de política que se superponga a las libertades personales; lo privado, enfatiza las relaciones de intercambios libres entre individuos, con la finalidad de lograr utilidades de beneficio personal y no colectivo.12
Por lo que respecta a las políticas entendidas como estrategias encaminadas a una finalidad determinada, que comúnmente es la resolución de problemas, Aguilar Villanueva menciona que, "Una política puede ser aquí una regulación, ahí una distribución de diversos tipos de recursos (incentivos o subsidios, en efectivo o en especie, presentes o futuros, libres o condicionados), allá una intervención redistributiva directa, más allá dejar hacer a los ciudadanos." (Aguilar Villanueva, 1996, p. 32).
Con base en lo mencionado, el proceso amplio de la aplicación de las políticas públicas (es decir, contemplando sus cuatro grandes etapas, diseño, elaboración, implementación y evaluación), precisamente por su carácter público, ofrece una amplia gama de estrategias de acción, que llevan implícita la corresponsabilidad entre el gobierno y los gobernados.13
Las políticas públicas implican también actividades de comunicación pública a la implementación de estrategias, convirtiéndose en un conjunto de actividades posteriores a la toma de decisiones iniciales que les dan origen (actividades retrospectivas), a través de las cuales es posible proveer de elementos evidenciales, argumentativos y de persuasión, todos ellos necesarios para la obtención de consensos.14
En síntesis, una política pública, implica el establecimiento de una o más estrategias orientadas a la resolución de problemas públicos y/o, a la obtención de mayores niveles de bienestar social, resultantes de procesos decisionales tomados a través de la coparticipación de gobierno y sociedad civil, en donde se establecen medios, agentes y fines de las acciones a seguir para la obtención de los objetivos señalados.
2.2. Sobre la Evaluación de las Políticas Públicas.
Como se ha visto, dentro del proceso de aplicación de políticas públicas, los procesos mismos de toma de decisiones son de particular relevancia; Éstos implican, seleccionar de entre diferentes políticas, aquellas que se ajusten mejor a los objetivos buscados, con base en criterios previamente definidos. Esta selección, requiere de evaluar las distintas alternativas existentes en relación con sus resultados previstos o ante la alternativa de no llevar a cabo acción alguna, de tal manera que sea posible elegir la mejor o más aceptable de las alternativas existentes.15
La fase de evaluación de una política pública no es un proceso lineal, es de hecho una parte componente de un proceso cíclico de configuración de la propia política. Así como cada individuo toma decisiones sobre los distintos aspectos de su vida, que lo llevan a evaluarlas constantemente y a funcionar con base en los resultados obtenidos, en el campo de las políticas públicas, la evaluación representa los niveles esperados y los ocurridos de rendimiento.16
La estructura de las Políticas Públicas son de hecho un ciclo; como tal, dentro de cada fase, el proceso cíclico mismo se repite, por lo que es posible considerar que en la fase de evaluación existen dos etapas prioritarias, la de decisión y la de aplicación (implementación).17
La decisión en la evaluación se da, ya que existen diversas opciones de qué y cómo evaluar y, la aplicación sucede una vez tomada la decisión de como evaluar, ya que se procede a ejecutar lo previsto.
La evaluación de políticas públicas, representa poder valorar la política desde su inicio hasta su final permitiendo entonces, que las acciones u omisiones del Estado, que provocan consecuencias positivas o negativas en la sociedad, puedan mitigarse, incrementarse o neutralizarse para resolver el problema que les dio origen.18
Asimismo, la evaluación en las políticas públicas, facilita la posibilidad real de aplicación de los conceptos de "rendición de cuentas" y de "límites y contrapesos" en la sociedad, permitiendo que ésta tenga la capacidad efectiva de exigir a las autoridades públicas que expliquen sus acciones, por supuesto, mediante un marco jurídico e institucional que sustente y posibilite el cumplimiento de esta exigencia. Dicho de otra manera, la evaluación de las políticas públicas funge como un medio de control sobre los ejecutantes de programas gubernamentales y tomadores de decisiones públicas.19
Con la afirmación anterior, se puede asentar que a la luz de un método de evaluación, el desarrollo de las políticas públicas, los programas o los proyectos, pueden ser reprogramados y perfeccionados bajo la vigilancia de la sociedad en general, organizaciones de la sociedad civil, gobierno y población beneficiaria.
La evaluación es en síntesis, una actividad que tiene por objeto maximizar la eficiencia y eficacia de las políticas, programas o cualquier acción diseñada y/o implementada tanto por el gobierno como por cualesquier otra organización, para con ello, lograr la obtención de sus fines particulares y el uso apropiado de los recursos obtenidos.20
Como corolario final, sería posible citar una definición de Evaluación utilizada por la Organización de las Naciones Unidas en 1981 y tomada para este trabajo del "Manual de Herramientas para la Incidencia en Políticas Públicas" del Centro de Estudios Sociales y Culturales Antonio de Montesinos A. C. (CAM), "[...] Es un proceso encaminado a determinar sistemática y objetivamente la pertinencia, eficiencia, eficacia e impacto de todas las actividades a la luz de sus objetivos; se trata de un proceso organizativo para mejorar las actividades todavía en marcha y ayudar a la administración en la planificación, programación y toma de decisiones futuras."
2.3. Diferentes tipos de evaluación.
Los enfoques teóricos de la evaluación de las políticas públicas son muy variados; sin embargo, es posible tipificarlos en tres grupos básicos: los que responden a procesos y métodos de evaluación previos a la aplicación de la política, "evaluación a priori o ex – ante"; aquellos que se realizan conforme el proceso de acción avanza, "de proceso concomitante "; y aquellos que evaluarán a las políticas después de haber sido implementadas, "a posteriori o ex – post."21
A continuación haremos una breve y sintética descripción de los principales métodos de evaluación de políticas más conocidos hoy día.
2.3.1. Evaluación descriptiva.- Se basa en la elaboración de un inventario de los efectos de la intervención pública, analizando los efectos o variaciones entre un estado inicial y uno final (1 y 1 + n). Su intencionalidad es de carácter exhaustivo y neutral en términos de no proporcionar consideraciones éticas – valorativas.
Es decir, el resultado de esta evaluación, no juzgará si la política es un éxito o un fracaso, sólo informará los datos obtenidos de ella; ejemplo, número de individuos de cierto rango de edad y género en un periodo y lugar determinado. Utiliza técnicas muy variadas, como muestreos, encuestas, cuestionarios, etcétera.
2.3.2. Evaluación Clínica.- Explica por qué en la aplicación de una política, algunos objetivos se alcanzan y otros no, midiendo la efectividad de la política con base en los objetivos de la misma y usando un razonamiento deductivo. Las técnicas que más utiliza son tres: a) la encuesta estadística; b) la evaluación sumaria (antes y después); y c) la evaluación formativa (seguimiento progresivo). Los valores aceptados son los propios de la política evaluada, dados por la autoridad responsable.
2.3.3. Evaluación Normativa.- Califica la política con base en normas externas, aunque el evaluador puede definir sus propios objetivos, con relativa independencia de los oficiales; mide la eficiencia, eficacia, equidad y pertinencia con base en definiciones y reglas propias; utiliza un razonamiento deductivo y las técnicas están sujetas al criterio del evaluador, así como los valores aceptados, aunque con normas y principios establecidos formalmente y con anterioridad a la evaluación.
2.3.4. Evaluación Experimental.- Controla científicamente los efectos concretos de una política a partir de sus objetivos oficiales, comparando al grupo afectado por la política con otro de referencia o control y utilizando un razonamiento inductivo, con técnicas sustentadas básicamente en grupos de control elegidos aleatoriamente y en aquellos no equivalentes desde el punto de vista estadístico. Los valores de verdad se basan en todo aquello verificable a través de la experiencia.
2.3.5. Evaluación Pluralista.- Establece análisis colectivos y permanentes con la finalidad de mejorar la aplicación de la política con el acuerdo de los involucrados y de los propios objetivos generales de la misma. Utiliza el razonamiento inductivo con una noción de consenso que define los criterios de efectividad, eficiencia, equidad y adecuación. Asimismo, las técnicas utilizadas derivan de la elección hecha por una comisión plural y en conformidad con las necesidades del caso. Este tipo de evaluación se sustenta en modelos como: el lógico, el experimentalista, el pluralista y el demográfico; definiendo los valores aceptados por los propios actores a partir del contexto.
2.3.6. Evaluación Cualitativa.- Los resultados de la evaluación se crean a través de utilizar criterios provenientes de diversas percepciones, por ejemplo, hacer preguntas sobre algún tema en particular con opciones muy concretas de respuesta múltiple como: a) bueno, b) regular, c) malo.
2.3.7. Evaluación Cuantitativa.- Utiliza indicadores elaborados previamente y que posibilitan el ser contabilizados numéricamente. Sus resultados son todos cuantificables: edades, tallas, pesos, etcétera.
Los tipos de evaluación antes señalados son solamente algunas de las posibles categorías que el evaluador puede utilizar en su camino por encontrar la metodología apropiada o construir la propia, lo cual es igualmente válido si se cumplen los requisitos que para cada caso los sujetos de la evaluación y el evaluador hayan planteado, sin perder de vista que siempre deberá haber características universales de valor implícitas, tales como la objetividad, la imparcialidad en el análisis y, la honestidad en el manejo de información y resultados.
7 Quisiera aprovechar el inicio de este capítulo, para hacer también un atento reconocimiento al Doctor en Administración Pública, Juan Martín Sandoval de Escurdia, titular del Área de Política Social del SIA – SIID, por sus muy valiosos comentarios sobre este trabajo.
8 Refiriéndonos al concepto amplio de Estado, el cual está constituido por la población, su gobierno y territorio. Dicha concepción, cuyo origen puede remontarse al menos a los tiempos del dominio cultural griego, alcanza amplia difusión y prestigio gracias a la obra “El Príncipe” de Maquiavelo, en donde, después de múltiples evoluciones, terminó sustituyendo a las definiciones que se referían al nivel más alto de organización de un grupo de individuos sobre el territorio que ocupaban (civitas y res publica), y que se da en virtud de un poder de mando. Así es, que a partir de “El Príncipe” este vocablo mutó de un significado genérico de situación a uno específico relativo a la posesión perenne y absoluta de un territorio y del control de sus habitantes. BOBBIO, Norberto, “Estado, Gobierno y Sociedad. Contribución a una teoría general de la política”. Ed. Plaza y Janes Editores, S. A. Barcelona, 1987, primera edición, pp. 71-73.
9 Dícese en términos de distinguir los problemas individuales de aquellos que inciden en el conjunto de la sociedad. El Ámbito de lo privado es el relativo a los diversos intercambios libres (competitivos o cooperativos) entre individuos para la obtención de utilidades reservadas y exclusivas. El ámbito de lo público rebasa, en cambio, la restricción individual, privativa, y concierne a lo que es accesible y disponible sin excepción para todos los individuos del grupo social cualesquiera que trate la sociedad, y lo que puede ser argumentado como algo que es de interés y utilidad para todos los individuos de la asociación política. AGUILAR, VILLANUEVA, Luis, F. "El estudio de las políticas publicas (estudio introductorio y edición)". Ed. Miguel Ángel Porrúa, 2ª ed. México 1996. p. 28.
10 Esto no implica que nos estemos refiriendo a un gobierno de corte totalitario o paternalista, sino a la responsabilidad del gobierno por ser eficiente en sus obligaciones de administrar los recursos públicos de la sociedad y buscar en todo momento su bienestar. BOBBIO, Norberto, op. cit. supra, nota 7, pp. 116-126.
11 AGUILAR VILLANUEVA, Luis F., “El estudio de las Políticas Públicas. Estudio introductorio y edición”, Ed. Miguel Angel Porrúa, México, 1996, segunda edición, p. 27.
12 Ibid., pp. 28-29.
13 Ibid, p. 32.
14 AGUILAR VILLANUEVA, Luis F., “La Hechura de las Políticas. Estudio introductorio y edición”, Ed. Miguel Angel Porrúa, México, 1996, segunda edición, p. 27.
15 CARDOZO, BRUM, Miriam. “La Evaluación de las Políticas Públicas: problemas, metodologías, aportes y limitaciones”. Revista de Administración Pública, INAP, México, D. F., 1990.
16 “Manual de herramientas para la incidencia en políticas públicas”, Centro Antonio de Montesinos, A. C., Área de Política Social, México, D. F., 2000.
17 AGUILAR, VILLANUEVA, Luis F., “La Evaluación de las Políticas Públicas. Estudio introductorio y edición”, Ed. Miguel Angel Porrúa, México, 1996, segunda edición, p. 32-36.
18 Ibid., p. 45-48.
19 Los conceptos de "rendimiento de cuentas" y de "límites y contrapesos", derivan de la traducción usada por el escritor mexicano Carlos Fuentes, de las palabras inglesas usadas comúnmente en el derecho público anglosajón, accountability y cheks, las cuales, en opinión del mismo traductor, resulta lamentable que sean tan difíciles de traducir con plena exactitud. Véase, GUERRERO, AMPARÁN, Juan Pablo, en “La evolución de las políticas públicas: enfoques teóricos y realidades en nueve países desarrollados”, Revista Gestión y Política Pública, vol. IV, núm. 1, primer semestre de 1995.
20 GUERRERO, AMPARÁN, Juan Pablo, Revista “Gestión y Política Pública”……
21 “Manual de herramientas para la incidencia en políticas públicas”, Centro Antonio Montesinos, A. C., Área de Política Social, México, D. F., 2000 y GUERRERO, AMPARÁN, Juan Pablo, en “La evolución de las políticas públicas: enfoques teóricos y realidades en nueve países desarrollados”, Revista Gestión y Política Pública, vol. IV, núm. 1, primer semestre de 1995.
