- Marco conceptual: El desarrollo sustentable del hombre.
A) Los conceptos de desarrollo de cuencas y desarrollo regional: dos enfoques, un fin.
Los objetivos de Desarrollo de Cuencas y los de Desarrollo de Regiones son equivalentes.
La finalidad fundamental es igual, el desarrollo sustentable del hombre dentro de un ámbito definido.
- El enfoque por cuencas.- Parte por determinar el potencial de uso de los recursos naturales, con la tecnología conocida (oferta), para fijar metas de crecimiento económico y equidad.
- .El enfoque por regiones.- Parte por determinar las necesidades de crecimiento económico (demandas), para fijar luego metas de sustentabilidad ambiental y de equidad.
Ambos deben ser complementarios y al final llegar a lo mismo: el desarrollo del hombre.
- La gestión para el desarrollo del hombre en cuencas.- Siendo el agua el recurso primordialmente considerado como eje de articulación para coordinar las acciones de crecimiento económico y equidad, el margen de acción lo forman los límites naturales de las cuencas hidrográficas. Es un enfoque que se basa en sostener que el desarrollo del hombre será sustentable sólo en la medida que actúe en forma armónica con el entorno. Se parte por determinar el potencial de los recursos naturales para utilizarlos con los conocimientos, tecnologías y organización disponible, para fijar luego metas sociales y económicas en función de dicho potencial.
- La gestión para el desarrollo del hombre en regiones. Es un enfoque que parte principalmente de aspectos socio-económicos, considerando el "crecimiento económico" como el factor decisivo para el desarrollo del hombre. Bajo este enfoque se fijan metas de crecimiento económico (producción, transformación productiva, exportaciones, generación de empleos y otros) y luego se trata de "adecuar" el uso del territorio para alcanzar dichas metas.
Esta adecuación es muchas veces forzada si el plan de desarrollo regional no ha tomado en cuenta el potencial y limitaciones del entorno que pretende modificar. Las acciones efectuadas por lo general no se mueven dentro de límites naturales sino dentro de marcos trazados por conveniencia económica y política establecidos, tales como límites de comunas, provincias, departamentos, estados o regiones.
Mientras que el gestor de desarrollo de cuenca se fija en primer lugar de las "estructuras naturales", el gestor del desarrollo regional se orienta más a analizar las "estructuras socio- económicas". Los resultados de ambos enfoques deberían ser iguales si al final conjugan adecuadamente las metas sociales (equidad), económicas (crecimiento económico) y ambientales (sustentabilidad ambiental), independientemente de la base con que partan en su análisis.
Mientras que los límites de las cuencas son estáticos al ser definidos por factores físico- geográficos, los límites de una región pueden variar con cada cambio de gobierno. La tendencia actual en algunas regionalizaciones sin embargo es tratar de que los límites de divisiones de aguas coincidan con los límites de regiones.11
La participación de los municipios en la gestión de cuencas es un aspecto esencial. Una de las tareas urgentes consiste por ejemplo en elaborar manuales para que los empleados municipales se capaciten en esta temática, en particular en:
- El manejo de cuencas municipales o sea aquellas cuencas que sirven para abastecer agua a poblaciones;
- El control de descarga de agua y sedimentos que amenazan poblaciones;
- El drenaje urbano, también conocido como hidrología urbana;
- La orientación del uso del territorio respetando las cauces naturales y las terrazas inundables; y
- El tratamiento de aguas servidas.
(Véase el apartado 7.3.3.4. Centro Mexicano de formación para los Oficios del Agua)
Las acciones coordinadas que el hombre realiza considerando su efecto en un sistema natural formado por una cuenca, y la dinámica de dicho sistema, tienen diferentes connotaciones. Dicha coordinación de acciones catalogadas como acciones de gestión a nivel de cuencas o simplemente de gestión de cuencas tienen diferentes objetivos, los objetivos más conocidos son:
- Desarrollo de Cuencas, desarrollo integrado de cuencas.
- Manejo de cuencas, ordenamiento de cuencas.
- Desarrollo de Recursos Hídricos, administración del agua.
- Protección de Cuencas, recuperación de cuencas.
Falta de consenso conceptual, en la terminología referida a las acciones de gestión en cuencas en el idioma español, han provocado problemas interinstitucionales; deficiencias en la formulación de leyes, dificultades en planteamiento de cursos y programas académicos y más recientemente errores en la presentación de propuestas de creación de entidades de cuencas y de aguas. No existe aun un consenso, ni un documento oficial que precise los conceptos sobre las acciones de gestión a nivel de cuencas, para poner fin al debate.12
B) Las etapas y elementos en un proceso de gestión de cuencas.
a) Etapas:
- Previa: estudios, formulación de planes y proyectos.
- Intermedia: etapa de inversión para la rehabilitación de la cuenca con fines de aprovechamiento y manejo de sus recursos naturales con fines de desarrollo del hombre.
- Permanente: etapa de operación y mantenimiento de las obras construidas y manejo y conservación de los recursos y de elementos naturales.
b) Elementos:
Elementos y recursos naturales que son considerados en el proceso de gestión en una cuenca, por grupos:
- Primero: todos los elementos, recursos e infraestructura construida por el hombre para habilitar la cuenca a sus necesidades de su vida.
- Segundo: todos los elementos y recursos naturales presentes en una cuenca.
- Tercer: sólo el aprovechamiento y manejo del agua o de los recursos hídricos.
La gestión para el aprovechamiento y manejo integrado es el tipo de gestión a nivel de cuenca más completo.13Equivale a aplicar técnicas de desarrollo regional y gestión ambiental a nivel de cuencas.14
El término más común para designar a las entidades que realizan este tipo de gestión es el de Corporaciones de cuencas (Colombia, Perú, Brasil) y el de Comisiones de Cuencas (México). La mayoría de estas corporaciones y comisiones nacieron y evolucionaron a partir de grandes proyectos de inversión. (Ver Anexo 6)
El nivel intermedio de gestión en cuencas incluye las acciones orientadas a la coordinación del aprovechamiento ("natural resources development") y manejo de todos los recursos naturales presentes en una cuenca ("natural resources managment"), incluyendo el agua. Este nivel de gestión (ordenación del uso de una cuenca según aptitud y fines) prácticamente no existe en la región aplicado en su concepción integral. Cada usuario decide que hacer dentro de su propiedad sin relacionarlo con su efecto en la dinámica de la cuenca.
No hay sistemas ni entidades que faciliten la coordinación de las acciones de uso y manejo de los recursos naturales en una cuenca.
El manejo de una cuenca por ello se inscribe como una actividad mixta, vinculada al manejo y conservación de todos los elementos y recursos naturales así como a la gestión específica del agua.
El nivel de gestión orientado a la coordinación de las inversiones para el aprovechamiento del agua y su posterior administración. Es el nivel de gestión de cuencas más conocido en América Latina y donde se han realizado la mayoría de los estudios e inversiones en hidroeléctricas, sistemas de riego, sistemas de agua potable y control de inundaciones.
Para la etapa intermedia, orientada a la formulación y ejecución de proyectos de inversión, sobre todo hidráulicos han existido poderosos sistemas de gestión. En gran medida se debe a que es una etapa que normalmente cuenta con grandes recursos financieros, apoyo político, interés de los bancos que hacen los prestamos y posibilidades de obtener profesionales mejor pagados debido a las reglas de excepción para sus contratos.
En cambio la etapa permanente, donde se deben coordinar día a día las acciones para el ordenamiento, manejo o administración por ejemplo del agua, del uso de zonas inundables, el control de contaminación o del uso de laderas así como la operación y mantenimiento de las obras hidráulicas, salvo en los sectores de hidroenergía y algunos servicios de agua potable, ha sido en general muy pobre. Debe ser mejorada en todos sus frentes.
Para que el proceso de gestión a nivel de cuencas sea "integrado" deben ejecutarse acciones que permitan obtener beneficios tanto en el aspecto productivo como el aspecto ambiental considerando el comportamiento de la cuenca. Además es necesario que el sistema de gestión permita que los usuarios participen en las decisiones con el fin de tender a la equidad.15
La gestión de una cuenca se sustenta en la conjugación de dos grupos de acciones complementarias:
Un grupo de acciones orientadas a aprovechar los recursos naturales (usarlos, transformarlos, consumirlos), presentes en la cuenca para asistir al crecimiento económico.
- Grupo de acciones técnicas o directas, también conocidas como acciones o medidas estructurales (estudios, proyectos, obras, operación, manejo).
Otro grupo de acciones orientadas a manejarlos (conservarlos, recuperarlos, protegerlos) con el fin de tratar de asegurar una sustentabilidad del ambiente.
- Grupo de acciones gerenciales o indirectas, también conocidas como medidas no-estructurales (financiamiento, normas, organización).
Podría agregarse además que estos dos grupos de acciones deben ejecutarse con la participación de los actores, habitantes o grupos con intereses en la cuenca, con el fin de tender hacia la equidad. 16
El orden cronológico que se ha seguido en México, junto con América Latina, en la coordinación de acciones a nivel de cuencas ha sido el siguiente:
- Primero se enfrentó el tema del control y aprovechamiento del agua por cuencas con la construcción de obras hidráulicas ("water resources development").
- Segundo se enfrentó al tema de la administración del agua por cuencas ("water resources managment").
- Tercero se pasó directamente al desarrollo regional a nivel de cuencas ("river basin development").
- Cuarto se pasó a considerar el tema del manejo de las cuencas de captación ("watershet managment"), sobre todo con fines de controlar la erosión que afectaba los embalses construidos, así como controlar deslizamientos y torrentes.
- Quinto se pasó directamente a tratar la temática de la gestión ambiental a nivel de cuenca ("environmental managment").
Lo mas importante a destacar en esta evolución es el hecho de que en México se haya realizado la gestión ambiental a nivel de cuenca y región -por lo menos en el papel- , sin haber antes coordinado aún plenamente las acciones de desarrollo y gestión del conjunto de recursos naturales en las mismas cuencas y regiones.
Debe recordarse que si no se manejan los recursos naturales en forma coordinada, sobre todo el agua, no será posible hacer "gestión ambiental". Hay que comenzar por lo menos a manejar el agua en forma integral y luego los demás recursos naturales "asociados". Las entidades de cuencas sirven a ambos propósitos. Ver Cuadro 2.
Cuadro 2. Mayores Cuencas en México.
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Cuenca |
Superficie Km2 |
% de superficie continental |
Año de creación de la Comisión de Cuenca |
OBSERVACIONES |
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Río Bravo (a) |
205,566 |
Solo del lado mexicano. 229,320 km2 en el lado de E. U. |
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Lerma-Chapala-Santiago (b) |
122,850 |
6.4 |
1950 |
Según Tamayo (1946: 106; 261-262) de Lerma a Chapala la superficie de la cuenca mide 40,551 km2, la cuenca propia de Chapala 9,370 km2, y la del Río Santiago 72,929 km2. Difiere ligeramente la cifra total calculada por la Secretaría de Recursos Hidráulicos (1952: 2-5), que asciende a 125, 170 km2; Funes Carballo (1968: 40-41), en tanto, aporta la de 129,263 km2. Esta cuenca representa cerca de 6.4% del área continental de México. En comparación, la cuenca del Río Bravo ocupa un total de 205,566 km2 tan solo del lado mexicano (229,320 km2 en su margen izquierda norteamericana), y la del Papaloapan 36,524 km2. |
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La comparten los estados de México, Guanajuato, Jalisco, Michoacán y Querétaro. De los 450 acuíferos principales del país, los casos más críticos se tienen en esta cuenca, donde hay un agotamiento de las fuentes subterraneas, disminución del rendimiento de los pozos y afectación ecológica de los sistemas naturales por crecimiento urbano. Pero gracias a su Consejo de Cuenca –el primero que se constituyó en México- esta área ha logrado superar etapas y situaciones críticas de legitimidad, y ahora sirve de referencia para lograr la sustentabilidad de los recursos hidráulicos nacionales. A once años de la creación de este consejo, se han efectuado importantes proyectos como la construcción de 51 plantas de tratamiento de aguas residuales y 14 más que se encuentran en proceso. De ahí, que los gobiernos federales, estatales y municipales contribuyan para que al término de este año se trate el 68 % de las aguas residuales generadas en esta cuenca. La CNA precisó que aún se requieren 40 plantas de tratamiento, con un costo de mil millones de pesos, por lo que exhortó a sumar esfuerzos para obtener los recursos económicos y avanzar en los compromisos de saneamiento. |
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Grijalva-Usumacinta (c) |
120,000 |
1951 |
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Balsas (d) |
100,000 |
1960 |
Absorbió a la del Tepalcaltepec. Comprende ocho entidades federativas, una pequeña parte del estado de Veracruz y otra del DF en donde se articula un sistema hidrológico de más de 117 mil km2. La aguas del Rió Balsas dieron origen a importantes zonas de producción agrícola, plantas generadoras de energía eléctrica y a destacados desarrollos urbanos industriales. Estudios realizados por la comisión Nacional del Agua señalan que en esta cuenca se genera el 8.7 % del PIB y el 21 % de la energía eléctrica del país, cifras que dan una idea de su importancia en el contexto nacional. A su vez, el territorio de la cuenca de los Ríos Grijalva y Usumacinta abarca una superficie aproximada de 91 mil 345 km2 y comprende parte de los estados de Chiapas, Tabasco y Campeche, donde hay una población de 4.5 millones de hab. Según datos del (INEGI) |
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Papaloapan (e) |
46,500 |
1947 |
Abarca la cuenca de este río y ríos adyacentes que desembocan al Pacífico. |
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Fuerte (f) |
29,000 |
1951 |
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Tepalcatepec (g) |
1947 |
Esta cuenca es afluente del Río Balsas por lo que en 1960 fue absorbida por este último. |
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Valle de México (h) |
Es la más compleja del país, tanto por las características de su territorio como por haberse convertido en uno de los asentamientos humanos más grandes del mundo. Así, la presión demográfica y el crecimiento económico han conducido al uso desmedido de la agua de la región. De tal suerte que hay mucho por hacer, especialmente en materia de saneamiento y un agresivo programa de uso eficiente. |
Tabla realizada en la División de Política Social por el Servicio de Investigación y Análisis del Sistema Integral de Información y Documentación del Comité de Biblioteca e Informática de la H. Cámara de Diputados, LVII Legislatura, México, marzo de 2000, con base en las fuentes de las citas anexas.
Nota: En la Columna 4 se indica el año de creación de la Comisión de Cuenca. En estas se desarrollaron los programas principales de desarrollo regional al nivel de cuencas.
(a) Citado en: El Colegio de Michoacán. Cuenca del Río Lerma- Santiago, Colección Relaciones, No. 80, Vol. XX, México, 1999, pag 18. ISBN 0185-3929
(b) Citado en: El Colegio de Michoacán. Cuenca del Río Lerma… Op. Cit,. y ROJAS, Yolanda. Consejos de Cuenca para preservar el Agua. Investigación y Desarrollo (ID), Suplemento de La Jornada, Septiembre del 2000, No. 88, año IX, pag. 7
(c) CEPAL. Políticas públicas para el desarrollo sustentable: La gestión integrada de cuencas. Documento elaborado por la Dirección de Recursos Naturales y Energía para el 2º Congreso Latinoamericano de Cuencas Hidrográficas a realizarse en Mérida, Venezuela del 6 al 10 de noviembre de 1994. LC/R.1399 Documento proporcionado por el Centro de Consulta de Agua del IMTA.
(d) CEPAL. Políticas públicas para el desarrollo sustentable: La gestión integrada de cuencas. … Op. Cit,. y ROJAS, Yolanda. Consejos de Cuenca para preservar el Agua. Investigación y Desarrollo (ID), Suplemento de La Jornada, Septiembre del 2000, No. 88, año IX, pag. 7
(e) CEPAL. Políticas públicas para el desarrollo sustentable: La gestión integrada de cuencas. … Op. Cit,.
(f) CEPAL. Políticas públicas para el desarrollo sustentable: La gestión integrada de cuencas. … Op. Cit,.
(g) CEPAL. Políticas públicas para el desarrollo sustentable: La gestión integrada de cuencas. … Op. Cit,.
(h) ROJAS, Yolanda. Consejos de Cuenca para preservar el Agua. Investigación y Desarrollo (ID), Suplemento de La Jornada, Septiembre del 2000, No. 88, año IX, pag. 7.
11La mayor descentralización en los procesos de decisión ha llevado además otro tipo de límites en los procesos de gestión de cuencas que debe ser considerado. El límite de los municipios o comunas.
12A ello hay que agregar que las acciones que involucra cada uno de estos enfoques difiere según el lugar en que se aplican. También cambia el sentido de los términos según sea el profesional, la entidad o el programa universitario que lo utilice. Debido a las actuales discrepancias se recomienda que cada autor precise los conceptos y el sentido que le confiere al término que emplea para referirse a procesos de gestión de cuencas.
13Conocido en inglés como: "river basin development" Desarrollo de Cuencas en la etapa intermedia; "enviromental managment" Gestión Ambiental en la etapa permanente. Es un enfoque que tuvo un gran auge en América Latina a raíz del éxito alcanzado por el "Tennessee Valley Authority", T.V.A. creado 1933 en los Estados Unidos de Norte América. Tuvo seguidores en México, Colombia, Brasil y Perú
14Irving Fox ubica los orígenes del enfoque de desarrollo por cuencas en los Estados Unidos de Norteamérica a partir de 1808 cuando un informe de Albert Gallatin propone unificar la nación con sistemas de transporte fluvial basado en mejorar la navegabilidad de los ríos y construir canales. En 1870 se establece la Comisión del Río de Mississippi y en 1884 la del río Missouri. Estas creaciones se sustentaron en que el desarrollo de los recursos hídricos solo podía hacerse con un enfoque regional y con una planificación integrada de proyectos. El enfoque proyecto por proyecto era caro e inefectivo.
El Bureau of Reclamation se gesta en 1902 para atender las zonas más secas de los Estados Unidos de Norteamérica. La idea de planificar el desarrollo por cuencas evoluciona con la ejecución de grandes obras hidráulicas. En 1933 nace el T.V.A. y el "Nacional Resources Planning Board", grupo que sostuvo que las cuencas debían ser tratadas como una unidad. Inclusive este grupo de trabajo pretendió que las cuencas se utilizaran como base para una planificación económica nacional, esfuerzo que falló y no fue intentado nuevamente. Los aportes de estas organizaciones tuvieron influencia en la organización de entidades por cuencas en la región.
15En todas las cuencas hidrográficas el hombre ejecuta diariamente miles de acciones. Para que formen parte de un proceso de gestión de cuencas deben ser previamente coordinadas entre si considerando su efecto conjunto en la dinámica de la cuenca y en sus pobladores.
16Axel Dourojeanni, Bases conceptuales para la formulación de programas de manejo de cuencas. Exposición presentada en el Primer Seminario Nacional de Manejo de Cuencas, Colegio de Ingenieros del Perú, 5-9 de julio de 1993, ha sido publicada por la CEPAL con la sigla LC/G.1749, Santiago de Chile, 17 de noviembre de 1992.
