. Aspectos Generales

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1.1. Definiciones

El Diccionario Universal de Términos Parlamentarios nos dice que: "El veto es la facultad que tienen los jefes de Estado para oponerse a una ley o decreto, que el Congreso le envía para su promulgación; es un acto en el que el Ejecutivo participa en la función legislativa. Esto forma parte del sistema de contrapesos entre el ejecutivo y el parlamento; así mientras el presidente puede vetar la legislación, el parlamento puede superar ese veto con un voto de dos tercios de ambas cámaras".

En el mismo texto y de acuerdo con Emilio Rabasa el veto "es la facultad de impedir, no de legislar, y como una ley nueva trae la modificación de la existente, la acción del veto, al impedirla, no hace sino mantener algo que ya esta en la vida de la sociedad".¹

El Maestro Ignacio Burgoa, señala que la palabra veto procede del verbo latino "vetare", o sea, "prohibir", "vedar" o "impedir", consiste en la facultad que tiene el Presidente de la República para hacer observaciones a los proyectos de ley o decreto que ya hubiesen sido aprobados por el Congreso de la Unión, es decir, por sus dos Cámaras competentes.²

El maestro Elisur Arteaga apunta que: "En el nivel federal el veto es una forma de colaboración entre los poderes legislativo y ejecutivo; a la vez es un medio de defensa a disposición del presidente de la república, un elemento para llevar ponderación en actos de naturaleza grave, como leyes y un instrumento en el juego de pesos y contrapesos que para establecer equilibrio entre dos poderes dispone la constitución.

Se trata de un acto de colaboración, en virtud del veto, el presidente de la República está en posibilidad de hacer llegar al congreso de la unión información, objeciones y cuestionamientos adicionales, que pudieron no haberse tomado en cuenta en el momento de discutirse la iniciativa durante el proceso legislativo seguido; éstos, porque provienen del presidente de la república, es factible que determinen un cambio en el criterio de un número amplio de legisladores y deriven en votos en contra o en abstenciones cuando se levante la votación y conduzcan a la no superación de la objeción presidencial".³

Debe dejarse claro que en nuestro sistema constitucional,⁴ con excepción del caso señalado por el artículo 70 constitucional, no se utiliza la palabra veto sino observaciones.

1.2. Función del Veto

Sobre la función del veto el maestro Elisur Arteaga señala que a través de éste se da la colaboración entre poderes, además de que el presidente de la República se defiende de las invasiones que consciente o inconscientemente, realice el Congreso de la Unión en el ámbito de actuación de este servidor público. Por medio de él, el Ejecutivo suspende la entrada en vigor de un acto que, de promulgarse, lesionaría a su administración, invadiría su campo de acción o pudiera ser inoportuno.⁵

Al respecto el Dr. Burgoa establece que el veto presidencial tiene carácter suspensivo pues su ejercicio no significa la prohibición o el impedimento insuperable para que una ley o decreto entren en vigor, sino la mera formulación de objeciones a fin de que, conforme a ellas, vuelvan a ser discutidos por ambas Cámaras, mismas que puede considerarlas inoperantes, teniendo en este caso el Ejecutivo la obligación de proceder a la promulgación respectiva.⁶

 

1.3 Jurisprudencia sobre el veto presidencial

Por otra parte el veto no sólo suspende el proceso legislativo, al respecto la Suprema Corte sustenta que, el Ejecutivo a través del veto y el derecho de iniciar interviene en la formación de leyes.

"El Presidente de la República está legitimado para recurrir fallos que amparan contra la expedición y promulgación de una ley, en nuestro sistema constitucional, sin quebranto del principio fundamental de división de poderes, el Ejecutivo tiene intervención en la elaboración de las leyes a través de su derecho de iniciativa y de veto. La promulgación y publicación corresponde al Ejecutivo y son imprescindiblemente necesarias para que la ley pueda tener vida y observancia; de donde se deduce que la autoridad legislativa no tiene propiamente el carácter de ordenadora sino de creadora del derecho, del conjunto de normas abstractas y generales que distan de ser órdenes concretas e individualizadas."
Semanario Judicial de la Federación. Quita época segunda sala. Tomo CXV. Pág. 973

Es por lo anterior que el veto se constituye como un medio a través del cual el presidente puede intervenir en el proceso legislativo; mediante éste se introduce en la discusión de una ley que el no inició y opina sobre el proyecto del Legislativo y como también lo ha sustentado la Suprema Corte "se hace solidariamente responsable de la función Legislativa".⁷

1.4. Tipos de veto

Existen tres tipos de vetos: el total, el parcial y el veto de bolsillo. En el sistema mexicano encontramos los dos primeros y en el tercero discrepan los autores, por lo que resulta necesario describirlos.

En el veto total, el presidente rechaza expresamente firmar la totalidad de la proposición de ley y la devuelve al Congreso con una explicación detallada de las razones.⁸

El veto parcial también llamado en los Estados Unidos veto por párrafos o artículos de acuerdo con Giovanni Sartori, "es aquel que le permite al Presidente modificar una ley eliminando parte de la misma, cancelando disposiciones individuales. Aunque el veto parcial puede ser anulado, es el veto que los presidentes más necesitan y el que más desean".⁹

En México la constitución prevé el veto total y parcial en la primera parte del inciso c) del artículo 72, que señala que "el proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte por el Ejecutivo, será devuelto, con sus observaciones, a la cámara de su origen."

El veto de bolsillo señala Sartori "le permite a un presidente simple y sencillamente negarse a firmar una ley (así llamado por que figuradamente pone el documento en su bolsillo y se olvida intencionalmente de él). Es una clase de veto definitivo, por que no puede evitársele. Si un presidente elige no actuar, esto es, no firmar una ley, es como si la propuesta nunca hubiere existido y nadie puede hacer nada al respecto."¹⁰

Con respecto al veto de bolsillo, Jorge Moreno Collado dice que: "consiste en que si el Congreso da por concluido el periodo de sesiones antes de que expiren los diez días en que el Ejecutivo recibió la iniciativa, ésta, por no haber sido sancionada, no adquiere carácter de ley."¹¹

La institución del veto tiene alcances bastante limitados, sólo se refiere a los actos positivos del Congreso de la Unión, los negativos no son objeto de éste, pues si las cámaras rechazan una iniciativa, no hay acto susceptible de ser sujeto de observaciones.¹²

1. El veto esta prohibido expresamente por la Constitución en los siguientes casos:

1. No son susceptibles de vetarse las acusaciones de la Cámara de Diputados, las resoluciones que emita el Senado como jurado de sentencia y las resoluciones que dicte la Cámara de Diputados cuando acuerde emitir una declaración de procedencia, art. 72, j).

2. El decreto de la Comisión Permanente en virtud de el cual ésta acuerde convocar a un periodo extraordinario de sesiones, art. 72, j).

3. La ley que regula la estructura y funcionamiento interno del Congreso de la Unión (art. 70); con lo que se garantiza la independencia del Poder Legislativo. Así, aunque la Constitución no lo disponga expresamente, tampoco debe serlo el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso.¹³

2. Facultades Exclusivas.

El veto es improcedente en los casos de facultades exclusivas de cada cámara, en virtud de la aplicación de la regla general que se infiere del art. 72, que sólo lo hace procedente respecto de actos del Congreso de la Unión en ejercicio de facultades legislativas; independientemente de ello, por razones particulares, no son vetables los actos de cada una de las cámaras cuando lo hacen en ejercicio de facultades exclusivas contenidas en los artículo 74 y 76 de la Constitución.

"Cuando se trata de facultades exclusivas de las cámaras, si el proceso legislativo concluye en cada una de éstas, no se está frente a un proyecto de decreto, se esta frente a un acto concluido y perfecto; por que no existe la posibilidad jurídica de que el presidente haga observaciones".¹⁴

1.5.1. El veto en el Presupuesto de Egresos.

El presupuesto de egresos no puede ser vetado porque es una facultad exclusiva de la Cámara de Diputados y como ya se ha comentado, éste no procede cuando se trate de facultades exclusivas de las cámaras en virtud de la aplicación de la regla general que se infiere del art. 72, que sólo lo hace procedente respecto de actos del Congreso de la Unión en ejercicio de facultades legislativas.¹⁵

Sobre este tema el maestro Elisur Arteaga comenta que recientemente se ha apuntado la posibilidad de que el Presidente de la República vete el presupuesto anual de gastos, y añade quienes consideran esta posibilidad son ignorantes del derecho constitucional y desconocen la naturaleza del veto.

El mismo autor agrega que "la naturaleza suspensiva del veto hace improcedente el veto; en efecto, si la Cámara de Diputados no aprueba el presupuesto, que es una posibilidad sólo teórica, o le introduce modificaciones con las que no esté de acuerdo el Presidente de la República, el veto es improcedente en ambos casos. En el primero, porque se trata de un acto negativo, en el segundo, por razón de que el veto tendría efectos suspensivos sobre un acto que no admite dilaciones; de no aprobarse el presupuesto o de ser objeto de un veto, no habría autorización para realizar gastos de inversión."

No obstante lo anterior, como se observa en el cuadro de vetos interpuestos ante la Cámara de Diputados,¹⁶ en diversas ocasiones se han vetado decretos de presupuesto.

Se debe destacar que el Ejecutivo incluyó en su proyecto de reforma fiscal integral de abril del 2001, una modificación a los artículos 74 fracción IV y 75 de la Constitución con el fin de facultar al Presidente para realizar observaciones a las modificaciones que eventualmente podría hacer la Cámara de Diputados al decreto de Presupuesto que se envía cada año.

Dicho proyecto prevé lo siguiente:

"…..algunos juristas han considerado que el Ejecutivo Federal puede realizar observaciones al proyecto de Presupuesto de Egresos, realizando una interpretación a contrario sensu, de la fracción j) del artículo 72 Constitucional. Es decir, toda vez que dicha disposición establece expresamente las resoluciones del H. Congreso o de una sola de sus Cámaras, que no pueden ser observadas por el Ejecutivo, aquellas resoluciones de una sola de las Cámaras no previstas expresamente en dicha fracción sí pueden ser observadas.

Cabe señalar que la facultad del Ejecutivo Federal de presentar observaciones sobre las modificaciones aprobadas por la H. Cámara de Diputados, se concibe como un mecanismo que mejora el equilibrio entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo, toda vez que si éste último no contara con dicho mecanismo, podría verse imposibilitado para defender su propuesta de política de gasto para el siguiente año e incluso algunos programas que sean prioritarios para su Administración.

En virtud de lo anteriormente expuesto se propone que el Ejecutivo pueda realizar observaciones a las modificaciones aprobadas por la H. Cámara de Diputados. Para desahogar este procedimiento se propone un plazo de tres días para formular observaciones, así como de cinco días para que resuelva dicha Cámara. En caso de que la H. Cámara de Diputados confirmara dichas modificaciones por una mayoría calificada, el Ejecutivo tendría que publicar inmediatamente el Presupuesto de Egresos de la Federación. En caso de que la Cámara no lograra la votación calificada, se publicaría el Presupuesto de Egresos sin incluir las modificaciones observadas; es decir, prevalecerían las disposiciones previstas en la iniciativa del Ejecutivo".

La aprobación del presupuesto ha sido en las últimas legislaturas un tema que ha dejado en evidencia la falta de mecanismos para garantizar que la administración no se paralice en el caso de que éste no se apruebe.

Si bien el Presidente interviene en el proceso de formación de la ley en virtud del artículo 71 Constitucional, el impedimento para vetar un proyecto de reforma constitucional no esta previsto.

Sin embargo, el Doctor Ignacio Burgoa opina que en muchas ocasiones las transformaciones o los cambios sociales exigen imperativamente la introducción, en la Constitución, de importantes enmiendas o adiciones, y que el órgano estatal que por virtud de sus funciones está mejor capacitado para detectar la variadísima problemática que dichas transformaciones provocan es el Presidente, como supremo administrador del Estado.

Por lo anterior concluye que "si el Presidente de la República puede proponer enmiendas constitucionales, también puede vetar las que haya acordado el Congreso de la Unión, antes de la intervención de las legislaturas de los Estados en el procedimiento reformativo o aditivo correspondiente en los términos del artículo 135 de nuestra Ley Fundamental".¹⁷

Por otra parte el maestro Elisur Arteaga señala que "una reforma constitucional cuando se hace en los supuestos que establecen los artículos 135 y 73, frac. III, es aprobada por el voto afirmativo de cuando menos las dos terceras de los diputados y senadores presentes en su respectiva cámara y es precisamente ese porcentaje el necesario para superar el veto, por lo que es válido suponer que el veto se superó de antemano."¹⁸

A lo anterior agregamos la opinión de Jorge Carpizo que nos dice: "tal parece que todo aquello que no menciona el inciso j) si es susceptible de ser vetado. Sin embargo no es así, porque la regla sobre qué puede vetar el presidente de la República se refiere únicamente a la materia del propio artículo 72: las leyes o decretos "cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras", es decir, cualquier otro acto del Congreso no es susceptible de ser vetado".¹⁹

El Doctor Carpizo precisa que el presidente no posee la facultad de veto respecto de las reformas constitucionales porque el artículo 72 se refiere únicamente a las leyes o decretos de carácter federal donde interviene el Congreso de la Unión, además de que las reformas constitucionales son obra del Poder Revisor de la Constitución, órgano de jerarquía superior al Congreso, por lo que el Presidente no puede vetar esa resolución.

Al respecto el Lic. Alfredo del Valle señala que siendo la Constitución la ley suprema elaborada por un poder constituyente, no puede ser vetada por un órgano constituido.²⁰

¹ Diccionario Universal de Términos Parlamentarios. pág. 1064

² Burgoa, Ignacio. Derecho Constitucional. pág. 776

³ Arteaga Nava, Elisur. Derecho Constitucional. Ed. Oxford. México, 1999. pág. 315.

⁴ El artículo 70 constitucional, establece respecto a la ley que podrá expedir para regular su estructura y funcionamiento internos que: “Esta ley no podrá ser vetada ni necesitará de promulgación del Ejecutivo Federal par tener vigencia”.

⁵ Arteaga, Elisur, Op. Cit. Pág. 315

⁶ Burgoa, Ignacio, Op. Cit. Pág. 776

⁷ Semanario Judicial de la Federación. Quinta época. Segunda sala Tomo XC. Pág. 1188

⁸ Espinoza Toledo, Ricardo. Sistemas Parlamentario Presidencial y Semipresidencial. Pág. 35

⁹ Sartori, Giovanni. Ingeniería Constitucional Comparada. Pág. 178

¹⁰   Ibidem.

¹¹ Diccionario Universal de Términos Parlamentarios. Pág. 1063

¹² Arteaga, Elisur, Op. Cit. Pág. 316

¹³ Ibídem. Pág. 319

¹⁴ Ibídem   Pág.322

¹⁵ Arteaga, Elisur. Op Cit. Pág. 323

¹⁷ Ignacio Burgoa. Op Cit. Pág. 778

¹⁸ Elisur Arteaga Op Cit. Pág. 320

¹⁹ Diccionario Jurídico Mexicano pág. 3229