M O D U L O II
UBICACIÓN DEL DERECHO PARLAMENTARIO
(Continuación)
(2a. Sesión, 7 de marzo de 2000).
Diferencias del Derecho Parlamentario con disciplinas afines.
Lo que terminamos en la clase pasada fue lo relacionado con el intento de definición del Derecho Parlamentario dentro de la clasificación de las normas y de precisar el contenido de la materia. Vamos a ver ahora la diferencia del Derecho Parlamentario con algunas otras disciplinas afines, básicamente con la Técnica Legislativa, con la Teoría del Estado o Teoría Política y con el Derecho Constitucional.
Técnica Legislativa.
La Técnica Legislativa tiene el mismo objeto material que el Derecho Parlamentario, que es la ley, pero siguiendo el lenguaje clásico de la lógica aristotélica o tomista, diríamos que tiene el mismo objeto material, pero distinto objeto formal.
La palabra técnica viene del griego tekné, que era sinónimo de la palabra latina art, técnica y arte eran, en la antigüedad clásica, dos términos para designar el mismo objeto. Uno en griego y otro en latín, tanto la técnica como el arte eran, según la definición aristotélica, las reglas para hacer bien una cosa. La técnica es por tanto, un conjunto de reglas encaminadas a un objetivo específico, son fórmulas para que algo salga bien, para que resulte algo positivo de una acción, de un trabajo, de una actividad humana y el arte es básicamente lo mismo.
En la actualidad, especialmente en este siglo XX que está terminando, se fue especificando el término arte, para aquellas actividades que tenían como finalidad una emoción estética, para las llamadas "Bellas Artes", todavía el palacio que tenemos en la Avenida Juárez y el Eje Central, se llama El Palacio de las Bellas Artes; todavía se consideraba que había algunas artes que no se ocupaban de cuestiones estéticas y que no tenían relación con la belleza.
Pero se ha ido ya definiendo, se queda la técnica como el conjunto de reglas para hacer bien cualquier otra cosa, distinta de las cuestiones relacionadas con los valores de la belleza, de la estética y se queda el término arte, para todas estas cosas sí relacionadas con lo estético y con lo bello.
Técnica Legislativa será el conjunto de reglas que hay que seguir para hacer bien una ley. La diferencia con el Derecho Legislativo, es que la Técnica Legislativa sirve para elaborar un proyecto de ley o una ley y el Derecho Parlamentario tiene como finalidad el lograr, al final de un procedimiento, que ese proyecto o esa ley tengan una fuerza vinculatoria, obliguen a los destinatarios. No son necesariamente complementarias las dos actividades, puede haber una excelente Técnica Legislativa en la elaboración de un proyecto y que ése se quede para siempre en proyecto, que nunca se sigan los procedimientos del Derecho Parlamentario, para que ese proyecto llegue a ser una ley vigente que obligue y que vincule a los ciudadanos.
Y a la inversa, puede darse la situación de que una ley que entra en vigor, respecto de la cual se siguen todos los pasos del Derecho Parlamentario para su discusión, su aprobación, su publicación y su entrada en vigor y sin embargo, sea un desastre, como muchas veces lo hemos constatado.
Entonces son dos cuestiones muy relacionadas, tienen el mismo objeto material, pero distinto objeto formal. El camino de la Técnica Legislativa es el camino relacionado con la redacción de la ley, con la elaboración material del proyecto, con la composición gramatical sintáctica de la norma jurídica, tienen relación con la elaboración de la norma en capítulos, títulos, artículos; y éstos a su vez en incisos, tienen relación la Técnica Legislativa con la correcta elaboración de los preceptos normativos.
En cambio el Derecho Parlamentario está relacionado con las reglas que hay que seguir para que la norma ente en vigor. Son procedimientos o normas secundarias del Derecho Parlamentario, que van desarrollando un procedimiento de carácter jurídico, que formalmente le dan validez a la disposición de que se trata.
Cuenta la historia que algunos de los emperadores romanos, creo que Calígula, aquel que hizo cónsul a su caballo, dictaba unos edictos, unos edictos terribles para el pueblo romano, con sanciones muy graves y los mandaba a escribir con letra pequeñita y los pegaba muy alto, en las columnas del capitolio y en los lugares donde difícilmente podían los romanos verlos, sólo los que tenían muy aguzada la vista y los demás se quedaban sin entender lo que estaba pasando, para poder imponerles sanciones. En ese caso la ley no estaba destinada a ser cumplida, estaba destinada a que se incumpliera para dar pretexto al tirano de imponer las sanciones.
Decía Tomás Moro, Canciller de Inglaterra, ese hombre de Estado extraordinario, autor de la Utopía, que las leyes deben ser pocas y claras, en nuestro tiempo ya no es posible que sean pocas, la gran complejidad de la vida moderna ha hecho que tengamos que legislar sobre demasiadas materias; yo sí creo que nos hemos excedido, que hay una legislación sobrepuesta, hay materias que se legislan por varios caminos, hay contraposición de algunas disposiciones que sería muy conveniente, especialmente en este país, pero yo creo que en muchos países del mundo, hacer revisión de la legislación para disminuirla y no para aumentarla, pareciera que tenemos la obsesión de que sigan aumentando las leyes. Y esto tiene mucha relación con la posibilidad y el conocimiento de las leyes que es un tema relacionado con la Técnica Legislativa.
Que sean pocas, ya es difícil, pero la otra parte de la exigencia de Santo Tomás Moro, patrono de los abogados, es que sean claras y ahí sí entra la Técnica Legislativa, la Técnica Legislativa debe ocuparse de que las reglas de Derecho estén de tal manera redactadas que puedan entenderse con toda facilidad y con toda certeza, que no haya duda en la interpretación, que no se usen palabras ambiguas, que no se usen términos equívocos que puedan tener otros significados y, que si se usan esos términos, haya dentro de la misma norma, la parte que dé la explicación, que precise sobre qué termino, cuáles de las varias significaciones es la que se está empleando en el texto de la ley.
La experiencia que tenemos con muchas de las leyes, especialmente con las leyes de carácter fiscal, es su ininteligibilidad: son ininteligibles, hay leyes que requieren de una explicación expresa de la misma autoridad que elaboró los proyectos iniciales y tienen que poner módulos permanentes en la Secretaría de Hacienda para estar explicándolas a los expertos, que son los contadores, y los demás nos quedamos francamente en ayunas por la terminología equívoca, por la terminología rebuscada, por la cantidad dispersa de preceptos que no están conformados de una manera lógica, sino dispersos en y a lo largo y a lo ancho de las leyes fiscales, pero también muchas leyes tienen esta dificultad; Y la Técnica Legislativa tiene como misión, precisamente, la de lograr que se elaboren leyes que todo mundo entienda, que todo mundo comprenda y que por lo tanto se esté en aptitud de cumplir con ellas. Pero la Técnica Legislativa tiene también relación con otro punto importantísimo de la ley y que debe ser revisado, que se da por hecho, pero que sin embargo es un problema que tenemos latente y que es para muchos un problema muy grave y es el del conocimiento de la ley; ese ejemplo del emperador romano que ponía los edictos muy arriba para que nadie los leyera, se parece muchas veces a algunas leyes nuestras, que se ponen en el Diario Oficial y el tiraje del Diario Oficial es muy irregular, especialmente cuando salen normas importantes, que simple y sencillamente se desaparecen del mercado y hay que comprar la ley mexicana en el mercado negro, porque no llegan a los que estamos suscritos en el Diario Oficial, ha ido disminuyendo eso, pero todavía se da el caso. Ciertos números, los días claves donde salen las leyes muy importantes, esos se desaparecen, no llegan al domicilio, cuando hay suscripción y hay que ir a conseguirlos a las esquinas claves donde ya saben los abogados donde se vende el Diario Oficial, en qué puestos de periódicos, en qué lugares. ¿Por qué? Porque la verdad es que no se está buscando una difusión amplia de la ley, el Diario Oficial es insuficiente, somos casi cien millones de mexicanos y de ellos, obligados por la ley, todos en realidad, pero en buena medida los mayores de edad. Y qué número de diarios oficiales hay, tengo yo el dato cierto, pero debe ser un número bastante pequeño.
Tenemos que revisar la forma en cómo se distribuye y cómo llega a todos los destinatarios la ley, y eso es parte de la Técnica Legislativa; eso no corresponde al Derecho Parlamentario, eso forma parte de sistemas técnicos en los que se deben buscar formas modernas, el Internet es sin lugar a dudas uno de ellos y el Diario Oficial está en Internet; ahí es factible que esté al alcance, pero sigue siendo para grupos pequeños y la ley está destinada para todos. Efectivamente se ha hecho una especialización, no cualquiera puede cumplir una ley fiscal, no cualquiera puede llenar un formulario si una persona instruida puede entender los instructivos, pero la gran mayoría de los ciudadanos no conocen las leyes, el conocimiento de la ley es fundamental, el principio jurídico es que la ignorancia de la ley a nadie beneficia, no puede ponerse como excusa para el incumplimiento el no conocer la ley y sin embargo estamos ante una realidad que reconocemos todos, que no tenemos acceso a la ley la gran mayoría. Muchos se quedan ayunos, no reciben una información oportuna, ¿por qué? Porque no se han establecido sistemas adecuados, aunque estoy de acuerdo en que hay intentos y que puede haber acercamientos al respecto.
Consideramos este otro tema de la Técnica Legislativa, cómo hacer llegar las normas y las disposiciones que entran en vigor, esa es la segunda parte de la Técnica Legislativa, cómo lograr que se difundan suficientemente para que podamos, con justicia aplicar ese principio de que el ignorante de la ley no puede excusarse por su ignorancia, sino que está obligado a saberlo, a saber la ley y por tanto a cumplirla, pero tenemos que proporcionar, desde el Estado, los medio necesarios para que la ley llegue a todas las personas.
Quisiera simplemente destacar y recalcar un poco en la diferencia del Derecho Parlamentario y la Técnica legislativa; la Técnica Legislativa se ocupa de la elaboración material, de la parte material, se diría en el lenguaje coloquial de los que arrastran el lápiz, los que se ponen a escribir los artículos, los capítulos a dividir, a ir encontrando los caminos para la elaboración de la ley, hay un texto de Técnica Legislativa mexicana, hay varios extranjeros y hay un texto mexicano que les mencionaba yo en la clase pasada, elaborado por un grupo de abogados distinguidos del Poder Ejecutivo, que establece cuáles son los pasos fundamentales para la elaboración de una ley.
Primero hay que identificar cuál es el área de aplicación de la nueva ley, identificar los problemas que se tienen que resolver con ella, precisar a qué se refiere, medir las repercusiones de la aplicación de la ley, no solamente es la cuestión puramente gramatical, literaria de la redacción, que es una parte importantísima, pero no sólo es eso, ellos plantean la necesidad de identificar el problema, de analizarlo, de ver las consecuencias de la aplicación de la ley, de encontrar su concordancia con otras disposiciones legislativas; todo eso tiene relación con la Técnica Legislativa y está en algunos en zonas intermedias, en zonas limítrofes con el Derecho Parlamentario.
¿Por qué? Porque si se elabora una ley sobre un tema que ya está regulado en otra disposición legislativa, se va a encontrar un posible problema de conflicto de leyes y la técnica debe de adelantarse a la legislación, al Derecho Parlamentario, debe de dar un paso adelante para identificar en qué momentos y en qué casos y en qué lugares puede darse esa superposición.
La Técnica Legislativa también debe buscar que la estructura de la ley sea racional y lógica, que se le pueda dar seguimiento, que los interesados en el cumplimiento de la ley y en la aplicación de la ley, no sólo los destinatarios de ella, sino los abogados de los destinatarios, los jueces que van a resolver, los funcionarios públicos que tienen el compromiso de aplicar la ley, puedan, sin necesidad de estar releyendo cada vez todo el texto, puedan encontrar, a través de una estructuración lógica de los preceptos, que es el que buscan.
Hay infinidad de leyes, hubieron especialmente leyes de carácter electoral que estaban hechas, precisamente para confundir a los destinatarios, ponían preceptos escondidos en lugares distintos a los que lógicamente les debiera corresponder, precisamente para que no se encontraran fácilmente y para que fuera difícil la aplicación de la ley, y así la ley se convertía en una especie de santo y seña que sólo unos cuantos expertos conocían. Las leyes fiscales son, de alguna manera, un código secreto que solamente unos cuantos expertos pueden entender y comprender y aplicar por tanto, y a su vez, ellos tienen que estarla consultando permanentemente, la Técnica Legislativa entonces se ocupa de la formulación de la ley, de la estructuración lógica de la parte gramatical, inclusive, diría que de la parte artística de las leyes; hay leyes que parecen un poema que está uno leyendo, los códigos civiles de principios del siglo pasado, eran leyes elaboradas con mucha propiedad gramatical, con seguimiento estricto de las reglas de la sintaxis y facilísimos de entender, por eso siguen siendo todavía las leyes civiles el centro del estudio del Derecho, la Teoría General de las Obligaciones sigue siendo el meollo del estudio de las normas jurídicas, porque establece con una gran precisión lógica los alcances.
El Derecho Parlamentario se refiere también a la ley, pero ya se ocupa de la otra parte, del desarrollo de los procedimientos que exige la Constitución para que una ley pueda entrar en vigor; decía yo que puede haber una contraposición, que no necesariamente las leyes que lleguen a estar en vigor son las mejor hechas, ni siempre los proyectos de ley mejor elaborados son los que entran vigor, hay proyectos que se han quedado por ahí "durmiendo el sueño de los justos", algunos presentados en las Cámaras, otros que ni siquiera han llegado a las Cámaras, expertos, técnicos, abogados, juristas, han elaborado proyectos de ley que son muy buenos, el maestro Cervantes Ahumada, en su libro tenía en uno de sus apéndices una de títulos y operaciones de crédito que no entró en vigor nunca, pero que él citaba siempre como muy importante un proyecto y así podríamos pensar en otros.
La Técnica Legislativa es algo que debe cuidarse y así como se ha propuesto y se ha insistido en que se dé la materia de Derecho Parlamentario en las universidades, creo que hay seminarios o talleres de derecho procesal, que se llamaba antiguamente la práctica forense para los abogados, no solamente que estudien la teoría de cómo se llevan a cabo los procedimientos judiciales, conocer el derecho sustantivo y el derecho adjetivo, sino que se les entrenaba a los abogados, a través de la práctica forense, de los talleres de aplicación de la ley, de redacción de amparos, demandas, etc., de la misma manera debe haber un taller, un procedimiento, una cátedra de Técnica Legislativa para que aprendan los futuros juristas, especialmente ellos, a elaborar buenos proyectos de ley.
A fin de cuentas, pueden participar en la redacción de la ley distintos profesionistas, prácticamente yo diría que cualquier profesión en su área, cualquier equipo técnico puede tener injerencia y la debe tener en la materia sobre la que se va a legislar, si se va a legislar sobre ganadería o sobre tierras ociosas o de cualquier cuestión técnica, se requerirá la participación de los expertos en esas materias. Si se va a regular la energía eléctrica o la energía nuclear, es indispensable que los que saben de esas materias estén presentes, pero también será siempre indispensable que estén presentes los que saben cómo elaborar la ley, se da por entendido que somos los abogados, pero no siempre es así, no tenemos esa preparación.
Se requiere que se imparta, que sea una materia que permanentemente se dé en las universidades y que se extienda al Derecho Parlamentario.
Teoría del Estado.
Una segunda disciplina cercana al Derecho Parlamentario es la Teoría del Estado.
La Teoría del Estado, tal como se estructuró desde el siglo XIX fue el estudio de la historia del Estado moderno, cómo surge el Estado moderno. Es Federico Guillermo Hegel, el clásico alemán del siglo XVIII todavía y de principios del XIX quizá, el que estructura inicialmente la Teoría del Estado. Para él el Estado era el fin de la historia, los procesos que se iban desenvolviendo, que se iban desarrollando, que creaba su antítesis, su contraria, qué era la naturaleza, el mundo de la naturaleza y entre el mundo de las ideas y el mundo de la naturaleza producía finalmente una síntesis que era el Estado, el Estado desde el planteamiento de Hegel y posteriormente se ha entendido un entrecruzamiento.
Si consideramos a los elementos del Estado, el gobierno implica muchas cosas, cada uno de los elementos implica un análisis, pero básicamente podemos decir que el territorio no tiene mayores dificultades, es el suelo, es la tierra, son las fronteras, los límites territoriales del Estado son algo material que sucede en tiempo y en el espacio, si siguiéramos el lenguaje hegeliano, tendríamos que decir que es la parte que la naturaleza proporciona al concepto del Estado.
Y luego viene el pueblo, son las personas que integran un Estado, un Estado es una pluralidad de personas que se organizan políticamente sobre un territorio, no pueden estar al aire; alguna vez se discutía si pudieran existir estados sin territorio, agrupaciones internacionales o transnacionales que sin un territorio especifico pudieran organizarse a la manera de cómo se organizan los estados, pero básicamente el Estado moderno, el Estado actual, es un Estado que tiene un territorio y luego un pueblo, un pueblo que se organiza, por eso tiene el tercer elemento que es el gobierno.
El gobierno es la parte del pueblo que transitoriamente ocupa un cargo, una parte del pueblo que tiene la posibilidad de tomar decisiones de autoridad frente al pueblo del que forma parte el mismo gobierno.
Cuando hablamos del gobierno, tenemos necesariamente que ir a otro elemento más, que es un elemento puramente ideal, puramente formal, que son las normas, las reglas, los preceptos y los principios, normas de carácter jurídico que organizan al Estado y principios de carácter ético o moral, que le dan sentido, consistencia y unidad fundamental al Estado.
Normas morales que de alguna manera inspiran e iluminan al Estado y forman parte de él; la existencia del Estado requiere de esta parte que no pertenece al mundo del ser, que está integrada por las normas de derecho que son indispensables, por las reglas que permiten la coexistencia de diversidad de personas sin que se destruya la unidad del Estado, pero junto con estas normas existen también los principios éticos, los principios morales, valores que de alguna manera inspiran e iluminan al Estado.
Estos dos conceptos ideales, normativos por un lado y de principios por otro, constituyen también parte del Estado, el Estado no solamente es territorio, pueblo y gobierno, sino que tiene este otro elemento que, inclusive, permite la existencia del gobierno. ¿Cómo se distinguen los gobernantes de los gobernados?, necesariamente por la presencia de normas jurídicas que establecen las reglas, que son las reglas para que un grupo de los integrantes del pueblo puedan tener en un momento dado una posición especial y ser considerados gobierno, que dicten las disposiciones generales, que sería el Poder Legislativo, que las apliquen en el área de la administración pública o que las apliquen en el área de la administración de justicia, pero todos esos que durante cierto tiempo, a veces durante mucho tiempo, tienen a su cargo la toma de decisiones de carácter político y jurídico, están en esos cargos, se distingue, se separan del resto de los integrantes de la comunidad estatal por disposiciones jurídicas.
El Derecho es un elemento esencial en el Estado moderno, forma parte necesariamente del Estado moderno y encontramos que en la historia del Estado moderno, en el desenvolvimiento que va teniendo desde el final de la Edad Media, cuando surge el Estado, primero totalitario, primero las monarquías, los estados que tienen las familias específicas que los gobiernan por siglos, en Francia los Capetos duran mil años en el gobierno de Francia hasta la Revolución Francesa; primero, gobiernos autoritarios, pero paulatinamente, en la historia -y es de lo que se ocupa en la Teoría del Estado-, en la historia del Estado moderno van apareciendo las nuevas formas en las que interviene ya la ciudadanía. Primero tímidamente, primero unas partes selectas de la ciudadanía son las que participan en Inglaterra, los Barones, los señores dueños de territorio que le imponen al rey Juan la Carta Magna; en Francia, los burgueses que en la Revolución Francesa asumen el poder y permiten primero, la existencia del monarca como titular del Poder Ejecutivo y luego ante los titubeos y las traiciones de Luis XVI, finalmente deciden eliminar a la casa reinante del gobierno y establecer el Consulado.
Son pasos que se van dando a través de la historia, para llegar a lo que es el Estado moderno, un Estado en el que está vigente una Constitución, Estado en el que existe como fundamento del poder la democracia y en el que necesariamente se da este fenómeno político que es el de la representación.
En estos dos puntos, en el sistema democrático y en el sistema representativo y en otro más que es en el de la división de poderes, que es también un fenómeno del Estado moderno, en los tres puntos de la teoría del Estado, encontramos necesariamente, ligas de la teoría del Estado con el Derecho Parlamentario.
En la división de poderes, en el establecimiento de poderes que se equilibren unos a otros, que se limiten, que colaboren, pero que fundamentalmente se vigilen y eviten los excesos del poder, ahí encontramos ya puntos de contacto con el Derecho Parlamentario. Uno de esos tres poderes, ha sido tradicionalmente el Poder Legislativo.
El Poder Legislativo que ha tenido un papel preponderante frente a los otros dos poderes, en los sistemas parlamentarios, sin duda alguna, es el Poder Legislativo, el parlamento, el poder del cual sale el jefe de gobierno y el jefe de Estado, es el poder que no solamente dicta las reglas, si no que hace que dentro de su seno aparezca el jefe del Estado. En los sistemas parlamentarios no hay duda de la preponderancia del Poder Legislativo frente a los otros poderes, es el parlamento el que tiene los hilos y los controles del gobierno, el que decide si un gobierno cae o no cae, si hay un voto de censura o si hay un voto de apoyo, es en el Parlamento en donde no solamente se toman las grandes decisiones de carácter legislativo, económico, fiscal, y donde se toman también las últimas decisiones de carácter político.
En los sistemas presidencialistas, como el nuestro, no es tan clara la supremacía del Poder Legislativo, sin embargo, existen varios datos en las leyes y en la historia, en la tradición que nos permiten considerar que es el Poder Legislativo el que tiene una primacía sobre los otros dos poderes.
En primer lugar, porque es el poder en el que recae más clara y directamente la soberanía del pueblo, son los legisladores los que dictan las normas que obligan a gobernantes y a gobernados, que obligan a ellos mismos, inclusive.
Es el Poder Legislativo el que dicta las normas que los otros dos poderes tienen que aplicar, cada uno en su ámbito, unos en el ámbito administrativo, el Poder Ejecutivo; que no puede elaborar leyes por sí mismo, puede proponerla, puede vetarlas, pero finalmente si el poder Legislativo toma una decisión, él tiene a la larga o a la corta que acatar lo que el Poder Legislaltivo decide y su función es, precisamente, como lo dice la Constitución misma, el cumplimiento de la ley en el campo administrativo, en el área de la administración pública; y el Poder Judicial, tiene como función primordial la aplicación de las leyes a los casos concretos, ésa es su misión, tiene que llevar a cabo actos singulares de autoridad, dictar resoluciones, dictar sentencias,
Aquí encontraríamos una primacía del Poder Legislativo, el Poder Legislativo tiene además la representación general de la Nación, la misma Constitución así lo determina en nuestro país, pero también en la Teoría del Derecho Parlamentario, es el Poder Legislativo donde recae la soberanía, fundamentalmente, en los otros poderes también por supuesto, pero básicamente en el Poder Legislativo, porque es el Poder que recaba el mayor número de sufragios de la manera más diversificada posible. El Poder Ejecutivo recibe sufragios, obtiene una mayoría, pero siempre queda un número importante de sufragantes que no votaron a favor del Poder Ejecutivo, en cambio para el Poder Legislativo, con los sistemas modernos de representación proporcional se diversifican el origen de los votos y se diversifican también la representación; los legisladores tienen una extensión mucho más amplia de origen geográfico y social, reciben de un mayor número de fuentes sociales la aportación de los sufragios para su integración.
El genio de Morelos, desde la Constitución de Apatzingan y en los Sentimientos de la Nación, ya sostenía esto, había un Supremo Poder Legislativo que tenía a su cargo, el nombramiento de los otros poderes; en el sistema que Morelos soñaba para la América Septentrional, él decía que el Supremo Poder Legislativo era el que, inclusive, tenía a su mando la fuerza pública y era el que designaba al Poder Ejecutivo que era plural, integrado por dos o tres personas y el Poder Judicial, que era un cuerpo colegiado, pero nombrados esos dos poderes en esa Constitución ideal de Apatzingan por el Poder Legislativo, era el titular directo de la soberanía popular, los otros eran colaboradores, formaban parte, participaban pero estaban, de alguna manera, supeditados al Poder Legislativo.
En la misma enumeración que nuestra constitución vigente da de los tres poderes, designa siempre primero al Poder Legislativo, luego al Poder Ejecutivo, y después al Poder Judicial.
Encontramos entonces en esta historia del Estado moderno y en la realidad de los Estados actuales, muchas conexiones del Derecho Parlamentario con la Teoría del Estado.
Cuando el Estado moderno aparece, ya en nuestro tiempo, con las características que tiene actualmente, a través de dos hechos históricos muy importantes, la guerra de independencia de las colonias que crean después los Estados Unidos de Norteamérica y la Revolución Francesa, en los dos casos, vamos a encontrar también el surgimiento de normas de Derecho Parlamentario.
En los Estados Unidos tienen que implementar, para su paso de la Confederación de estados, más o menos aliados, pero no integrados en una unidad superior, tiene que encontrar los mecanismos y las fórmulas para la integración de un Poder Legislativo representativo de la nueva entidad que es la Federación.
Tienen que buscar el mecanismo mediante el cual los estados, independientemente de su tamaño y de su población, estén en forma equilibrada representados en el Congreso, en el Poder Legislativo. La objeción de los estados pequeños fue, que si se elegían solamente representantes, entonces los estados muy poblados y muy grandes tendrían muchos representantes y los estados pequeños tendrían uno o dos representantes y por tanto estarían en desigualdad frente a los otros estados. Para integrarse a la unión americana tenían la necesidad de buscar algún sistema de equilibrio y son los norteamericanos, básicamente Madison y Hamilton, los que inventan el sistema federal, mediante el cual se crea la otra cámara, la cámara que ya existía en Inglaterra, que era la cámara aristocrática de los Lores, en los Estados Unidos se convierte en la Cámara de representación de los estados que integran la Unión, es la segunda Cámara, que no tiene una proporción directa con la población, sino que tiene una relación directa con las entidades que integran el nuevo Estado que abarca a los Estados Unidos o federados; Ahí aparecen, necesariamente, la exigencia de reglas de Derecho Parlamentario, las reglas fundamentales desde la Constitución para establecer la división del Poder Legislativo en las dos cámaras y para darle a cada una de las dos cámaras sus propias funciones y también para establecer cuáles son las funciones de ambas integradas en un Congreso.
Esas mismas reglas las toma el México independiente y se asume también como parte en el Derecho mexicano y hay momentos en que hay constituciones centralistas que no consideran la existencia de estados, pero básicamente las constituciones fundamentales la de 1824, la de 1857 y la de 1917, retoman esta idea de la representación de los estados en el Senado y así la repiten. Es hasta muy poco tiempo que el Senado se integra, ahora también, por representantes de los partidos políticos y se rompe, de alguna manera, el equilibrio que se había buscado y se establecía, a través del Senado, para los estados de la Federación.
En el inicio de la Constitución de 1857 no se consideró el bicamarismo, se estableció una sola Cámara, la Cámara de Diputados, pero los juristas, los constitucionalistas de 1857 encontraron la fórmula para suplir la existencia del Senado y conservaron el mismo principio del equilibrio a través de lo que se llamaron las diputaciones de los estados, que todavía existen, tanto en la Constitución como en la Ley Orgánica y especialmente en el reglamento, las diputaciones de los estados que no son las legislaturas estatales, que son los diputados de un mismo estado en el Congreso Federal, tenían en la Constitución de 1857 algunas de las funciones que tenían en el sistema bicamaral el Senado, tenía la posibilidad de vetar, tenían que ser considerandos, tenían primacía en la presentación de algunas leyes; aún en la época en la que en nuestro Estado Mexicano se suprimió el Senado, se conservaron algunas de sus funciones, a través de este mecanismo de la diputación de los estados.
El Estado Moderno y el Derecho Parlamentario.
El Derecho Parlamentario está relacionado con la historia del Estado moderno a través de la división de poderes, pero también está relacionado con el Estado moderno, directamente con el valor de la democracia, la democracia es esencial en el Estado moderno, forma parte de la teoría del Estado moderno actual, el sistema democrático, que es el sistema mediante el cual el pueblo participa directamente en las decisiones fundamentales del Estado, también está íntimamente relacionado con el Derecho Parlamentario, por razones muy evidentes; pero una de ellas, íntimamente relacionada con el otro concepto de la representación, no podríamos concebir estados modernos sin estos dos fundamentos de la democracia.
En las ciudades antiguas, en la polis griega, en las ciudades del Mediterráneo en la época antigua, podría pensarse en la posibilidad de la democracia directa. En algunos pequeños poblados, en lugares aislados en donde las poblaciones son reducidas se puede pensar en la existencia de la democracia directa, es decir, que los ciudadanos se puedan reunir en la plaza pública para deliberar y tomar decisiones directamente, esa es una democracia ideal que en Grecia se daba con todas sus limitaciones y críticas que se le han hecho, era en realidad la democracia de los patriarcas, de los jefes de familia, de los dueños de las casas, de los dueños de los esclavos, las mujeres no participaban, ni los hijos, sólo los pater familiae.
Pero era, como quiera que sea, un sistema en la que directamente tomaban parte los interesados en los problemas, se reunían en el Ágora, discutían, votaban y tomaban decisiones importantes para todos ellos; y ya existían las reglas fundamentales de la democracia, obligaba a los ausentes y a los disidentes, los que habían votado en contra y los que habían argumentado en contra, de cualquier manera quedaban obligados por las decisiones de la mayoría y los que no habían estado presentes por alguna circunstancia, quedaban obligados y las decisiones que se tomaban eran para todos; pero tenían la posibilidad de participar, todos los que eran considerados como ciudadanos, como patricios, tenían la posibilidad de formar parte de la deliberación y de la decisión.
Pero esto rápidamente fue insuficiente, ya la Roma antigua que se inicia con el Senado, que es una institución histórica muy importante, interesantísima de ser estudiada a fondo, el Senado Romano que supervive a las tres grandes etapas de la historia de Roma, desde la monarquía legendaria en los inicios de Roma con los Tarquinos, y reyes que más bien se pierden en la niebla de los tiempos, ya tenían a su alrededor el Senado Romano, que estaba integrado por los jefes de las gens, de las familias romanas, los destacados, era el mismo principio de los griegos, solamente los señores, los dueños, los padres de familia eran los que se reunían y junto con el monarca deliberaban y tomaban decisiones, no se sabe mucho del senado romano de esa época, más bien, anterior a los datos históricos precisos, pero desde que aparece la República en Roma, el Senado tiene un papel preponderante; es un cuerpo aristocrático sin duda alguna, pero es un cuerpo deliberante con muchas funciones de los actuales congresos y otras relacionadas con la administración pública, con las relaciones exteriores, con la guerra, con las cuestiones relacionadas con la milicia.
El Senado tiene una historia tan interesante que, una vez destruida la República, los emperadores lo mantienen como una autoridad moral cercana a ellos, a veces juegan con él, hacen lo que quieren, toman las decisiones, lo obligan, lo presionan, pero no dejan que se extinga; ahí está el Senado, el cuerpo colegiado que tiene de alguna manera la representación de los demás. En Roma, cuando crece la población y cuando se extiende el Imperio en la Cuenca del Mediterráneo estos territorios que constituyen, después, este primer gran Estado gigantesco que da origen a la civilización occidental, cuando se extiende de tal manera que ya no son los senadores verdaderamente representantes de las familias, sino que tienen a su cargo la administración de un territorio mucho más allá de sus intereses personales, es cuando podemos decir que aparece el concepto de la representación; ya no es posible ni siquiera un sistema en el que unos cuantos aristócratas de la clase de los patricios, sean los que tomen las decisiones, sino que se tienen que tomar decisiones con un sentido y un criterio político de Estado; y se hace imposible la democracia directa, deja de ser factible la democracia directa.
En la época actual, decía Jacques Maritain que se va haciendo una especie de arco, un arco que se inicia con la democracia directa, que culmina con la democracia representativa y que está volviendo paulatinamente hacia una democracia directa por las facilidades de la técnica moderna, por la posibilidad de que se puedan tomar decisiones a través de lo que se ha llamado la democracia semidirecta o participativa; estamos en ese proceso, pero la democracia y la representación son dos temas del Estado moderno que necesariamente tienen íntima relación con el Derecho Parlamentario.
Primero porque el Derecho parlamentario no se concibe en un sistema que no sea democrático, en su definición, Santaolaya precisa que no hasta la existencia de un cuerpo colegiado, sino que ese cuerpo colegiado debe ser representativo y funcionar dentro de un sistema democrático.
Como no es posible ya que todos se reúnan en la plaza pública a tomar decisiones, es necesario encontrar mecanismos mediante los cuales sean los integrantes de la población, los que elijan a quienes los van a representar en los cuerpos colegiados y cuerpos de gobierno.
Y así funciona el sistema parlamentario ligado con la democracia, son los ciudadanos los que votan para elegir a sus representantes y son los representantes los que acuden a los cuerpos colegiados de representación, en nombre de los que los eligieron, que son los ciudadanos de la nación.
No podría concebirse un sistema parlamentario sin la presencia de estas dos instituciones, la democracia y la representación.
Una de las características fundamentales de los congresos modernos, de los parlamentos, de las Cortes, es que están integradas por representantes del pueblo, de la ciudadanía. Vamos a ver, más adelante, cuando tratemos los principios fundamentales del Derecho parlamentario un poco más a fondo este tema de la representación. A quién representan los representantes, a los que votaron por ellos, a los integrantes de su distrito, de su Estado, de su partido, de su clase social, ése es un problema muy importante y muy interesante al que nos vamos a referir más adelante.
Resumiendo, serían tres puntos de contacto del Estado moderno con el Derecho Parlamentario.
Primero, la teoría de la división de poderes, el mecanismo más que teoría, el mecanismo jurídico político de la división de poderes, el equilibrio de poderes, implica necesariamente que uno de esos tres poderes sea el Poder Legislativo que es el destinatario fundamental de las normas de Derecho Parlamentario.
Un segundo punto de contacto, es la democracia, los sistemas donde existe un Derecho Parlamentario son sistemas democráticos, sistemas en los que la participación de los ciudadanos es fundamental en la toma de decisiones.
Y tercero, la institución de la representación, los integrantes de los congresos y parlamentarios son representantes de otros, son representantes del resto de sus conciudadanos, de los demás integrantes de la colectividad.
La relación del Derecho Parlamentario con el Derecho Constitucional.
Desde la clasificación de las ramas del Derecho vimos cómo algunos autores, con mucha atingencia, nos enseñaban que del Derecho Constitucional, como tronco común, se desprenden tres grandes ramas el Derecho Administrativo y el Derecho Judicial, -podemos decirlo así- penal y procesal, y que nosotros agregamos la tercer rama, fundamental, que es el Derecho Parlamentario.
Ya sabemos que el Derecho Constitucional es el tronco común del que se desprende el Derecho Parlamentario, Pero vamos a hacer algunas reflexiones, siguiendo a un autor que es don Mario de la Cueva, que en su libro de Teoría de la Constitución sostiene algo que no es el único que lo ha dicho, pero que él lo dice con mucha elegancia y con mucha precisión.
Él dice que el Derecho Público es una unidad integrada; que las diversas ramas del Derecho Público se clasifican más bien por necesidades didácticas y pedagógicas que por datos de esencia.
El Derecho Público es un todo jerárquico y para efectos de entenderlo y de enseñarlo se hacen las clasificaciones, pero que básicamente encontramos en todo el Derecho Público, en el que estaría el Derecho Constitucional, el Derecho Procesal, Administrativo, Parlamentario, etcétera, todas las ramas del Derecho Público, son en realidad una unidad. Es la parte del Derecho que se ocupa del ejercicio del poder público, del ejercicio de la autoridad; y las distinguimos solamente para efectos prácticos y didácticos.
Para de la Cueva el Derecho Constitucional es el conjunto de principios y normas fundamentales del Derecho Público. El Derecho Constitucional forma parte del Derecho Público y constituye el conjunto de principios y normas fundamentales de esta división del Derecho Público.
El Constitucional es, entonces, la base del Derecho Público en general, pero agrega Mario de la Cueva, también es el límite del Derecho Público. El Derecho Público no puede ir más allá de lo que establezca el Derecho Constitucional. Y entonces, considera al Derecho Constitucional y nosotros usamos esta reflexión de Mario de la Cueva para referirla al Derecho Parlamentario, considerando que el Derecho Parlamentario parte de su fundamento que es el Derecho Constitucional, pero también el Derecho Constitucional le sirve de marco de referencia.
Se puede considerar, Mario de la Cueva no lo hace en gráficas, pero describe la idea, que el Derecho Público abarca las garantías individuales, la parte geográfica, las reglas relativas a la nacionalidad y la ciudadanía, y la parte orgánica donde se desarrolla la organización del estado mexicano, una de cuyas partes corresponde al Poder Legislativo.
Entonces podemos decir que dentro del Derecho Constitucional, excluyendo la parte dogmática de las garantías individuales, la organización, las reglas relativas a nacionalidad, al territorio, a ciudadanía, excluyendo las reglas especificas del Poder Ejecutivo y del Poder Judicial, y las reglas generales, hay un sector del Derecho Constitucional que corresponde al Derecho Parlamentario. Ahí están las normas fundamentales del Derecho Parlamentario; pero por supuesto, el Derecho Parlamentario se extiende más allá del Derecho Constitucional. Tiene otra área de aplicación, tiene otra área que no es Derecho Constitucional, pero que se fundamenta en el Derecho Constitucional.
Dice Mario de la Cueva que el Derecho Constitucional, respecto del resto del Derecho Público, no hace referencia expresa al Derecho Parlamentario, pero señala: "…Respecto del resto del Derecho Público, tiene dos funciones el Derecho Constitucional. Primero: es la estructura básica; es donde se sustentan las demás disposiciones; y segundo, es el marco el límite que no permite que se desborde el derecho no constitucional".
No puede haber normas en el Derecho Público secundario ni en el Derecho Público orgánico o reglamentario fuera del Derecho Constitucional que contraigan las normas fundamentales del Derecho Constitucional.
Entonces, tiene la relación del Derecho Parlamentario con el Derecho Constitucional dos vertientes: una, es el fundamento del cual se desprende el Derecho Parlamentario y en algún momento se sobrepone, sé encima el Derecho Parlamentario con el Derecho Constitucional; y la segunda relación es que el Derecho Parlamentario lo tiene como marco de referencia, no puede ir más allá ni contradecir las normas de Derecho Constitucional.
Estas dos relaciones del Derecho Constitucional con el Derecho Parlamentario pueden ser consideradas desde varios puntos de vista: Primero, que el Derecho Constitucional nos va a proporcionar la forma básica de la estructuración del parlamento. Nos va a decir cómo se integra, cuáles son los organismos que lo conforman y cómo se designan a los integrantes de los órganos legislativos. Y hasta ahí se va a quedar el Derecho Parlamentario Constitucional o el Derecho Constitucional Parlamentario, como le quisiéramos decir.
Pero, ¿cómo funcionan?, ¿Cómo se dividen internamente?¿, ¿Cuáles son las estructuras dentro de los organismos de los órganos parlamentarios? ; eso ya no va a estar dentro de la Constitución; va a estar en las leyes secundarias.
En México, básicamente en la Ley Orgánica del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos; ahí, a partir de los puntos iniciales que nos da la Constitución se va a desenvolver, se va a desarrollar el Derecho Parlamentario secundario derivado de la Constitución.
En la Constitución tenemos el capitulo segundo del título tercero de la Constitución que se refiere a la división de poderes y se ocupa del Poder Legislativo y en esa parte de la Constitución van a encontrar que son disposiciones generales, relacionadas todas ellas con el Poder Legislativo, primero su integración en dos cámaras; cómo cada una de esas cámaras se integra, a su vez, una por 500 diputados y otra por 128 senadores; cómo se eligen los diputados y los senadores, los de mayoría relativa, los de representación proporcional, los senadores con este sistema complicado que tienen ahora, en realidad tres orígenes; los senadores de mayoría, los senadores de primera minoría y los senadores de lista o de representación proporcional que representen, más que a las entidades federativas, a los partidos.
Como decíamos, todo esto está en la Constitución, pero también, cómo se organizan, cuáles son las funciones del Congreso, integrado por las dos cámaras, y luego, cuáles son las funciones de cada una de las cámaras y de la Comisión Permanente. Todo este desarrollo, en el capítulo segundo del título tercero, son los fundamentos del Derecho Parlamentario mexicano que se encuentran dentro de la Constitución.
Podríamos decir que el Derecho Parlamentario y el Derecho Constitucional tienen, en primer lugar, un punto de contacto en el cual se sobreponen. No podemos distinguir el Derecho parlamentario que está en la Constitución del Derecho Constitucional. Es la parte del Derecho Parlamentario que se estudiaba tradicionalmente. En las escuelas y facultades de Derecho se estudiaba un sector del Derecho Parlamentario y era exclusivamente el que se encontraba en la parte orgánica de la Constitución. Hasta ahí llegaba el estudio del Derecho Parlamentario.
Lo que se busca ahora es que se estudie el Derecho Parlamentario más allá de esas normas que se encuentran superpuestas entre Derecho Constitucional y Derecho Parlamentario y llegar a las normas secundarias, a la normatividad derivada de la Constitución que tiene que ser respetuosa de las normas fundamentales; no excederlas, pero sí desenvolverlas y desarrollarlas.
Las relaciones entre el Derecho Constitucional y el Derecho Parlamentario son importantes, son evidentes y tienen las dos vertientes: por una parte la necesidad de la coincidencia y del desarrollo de la norma fundamental; y por otra, el límite. No puede haber una norma secundaria que modifique, por ejemplo, el número de diputados o de senadores o que aumente o quite funciones a las cámaras. Éstas disposiciones que están en la Constitución, simplemente pueden ser desarrolladas en forma de leyes secundarias o de reglamentos, pero de ninguna manera contradichas u omitidas por el derecho secundario.
Estas serían las tres ramas o las tres disciplinas que nos interesan por su relación con el Derecho Parlamentario; la técnica legislativa que es una disciplina cercana, que se refiere a cómo hacer bien las leyes, a cómo hacer bien los proyectos; el Derecho Constitucional que se refiere a las fuentes y fundamentos del Derecho Parlamentario que abarca una parte del Derecho Parlamentario, y la teoría del Estado, que es el estudio del Estado moderno, con sus fórmulas democráticas y de representación y de división de poderes que tienen íntima relación con el Derecho Parlamentario.
Pues vamos a ver la última parte de este tema que nos toca hoy que es la Teoría del Derecho Parlamentario.
Les recuerdo la definición de Santaolaya López, este jurista español que escribió un Derecho Parlamentario español, que define al Derecho parlamentario como: "El conjunto de normas y de relaciones que regulan la organización y funcionamiento de las cámaras parlamentarias, entendidas como órganos que asumen la representación popular en un Estado constitucional y democrático de Derecho".
Está transcrita esta definición en el texto de la materia, Teoría del Derecho Parlamentario, que les recomiendo como texto fundamental, pero de esta definición se derivan algunas consideraciones, algunas que ya hicimos y otras que vamos a ampliar en este momento.
¿Qué podemos entender por un sistema democrático, especialmente en un país en el que se está hablando constantemente de una transición a la democracia?.
Nosotros estamos viviendo una etapa de la historia de México en la que se está hablando desde hace unos diez o quince años, quizá un poco más, de una transición a la democracia, ¿qué significa esto?, Que si estamos transitando hacia la democracia no estamos en la democracia y entonces, tendríamos que plantearnos, frente a la definición de Santaolaya, si vivimos verdaderamente un sistema parlamentario o no, si lo que sucedía en legislaturas anteriores a esta transición, eran actos y hechos de carácter parlamentarios o eran, simplemente, acontecimientos fuera de los sistemas propiamente parlamentarios en el mundo.
Yo diría que para hablar de la democracia, que como todos saben es, según la definición clásica de Abraham Lincoln: "Es el gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo". Quizá ahí está el acento fundamental: para el pueblo.
Si nosotros compartimos esta definición y decimos que la democracia es el gobierno en el que todos participan, pero para beneficio de todos, tendríamos que concluir que este sistema no existe con verdadera plenitud y pureza en ninguna parte del mundo y entonces, no habría Estados en donde funcionara un sistema parlamentario.
Tenemos que aceptar con más modestia que la democracia es una especie de estrella polar a la que nos dirigimos, que es un punto de referencia en la vida política a la que nos vamos acercando más o menos, es algo así como la relación que hacía San Agustín entre la Civitas Dei, allá arriba, perfecta, sin una tacha, impecable, donde todo funcionaba exactamente y a la ciudad de los hombres, que se acerca o se aleja más o menos, algo así podríamos decir de la democracia, es una entelequia de Platón, que está ahí como idea clave, como una idea motivadora, pero que no se puede asumir en toda la plenitud de sus exigencias esenciales.
Y la vida cotidiana de los Estados es un acercamiento, más o menos, a esa idea básica de la democracia.
La democracia representativa deja mucho que desear, deja fuera de muchas de las decisiones importantes a la mayoría de los integrantes de la colectividad, estos sistemas partidistas, esta partidocracia a la que nos vamos acercando cada vez más, es también un sistema que debemos revisar y reanalizar ¿qué tanto es una manipulación o una mediación de la democracia a través de grupos más o menos cercanos o, en algunos casos, por intereses circunstanciales abiertos, pero en otros que se cierran y que no permiten el acceso de todos los ciudadanos a los cargos públicos?.
Yo creo que todo esto lo tenemos que reanalizar, pero partiendo de la idea de que un sistema parlamentario no requiere necesariamente de una democracia perfecta, la democracia acabada, intachable, tenemos que pensar que en el proceso hacia la democratización más o menos plena, podemos encontrar sistemas parlamentarios que, inclusive, son peldaños que permiten el acercamiento a la democracia.
En la definición de Abraham Lincoln el énfasis habría que ponerlo en el "para" pero es también fundamental el "por" el pueblo.
En los sistemas parlamentarios puede haber y de hecho los hay en muchos países del mundo, lo que se llama con toda naturalidad: la clase política. Hay un sector de la sociedad que le dedica toda la vida a la política. Y, entonces, hace probablemente política para el pueblo y frecuentemente lo hacen bien y buscan la mejoría de la colectividad, pero ahí pondríamos en tela de juicio, si esos sistemas son plenamente del pueblo y por el pueblo, ¿quiénes son los que toman las decisiones? Son los ciudadanos que votan eventualmente en las elecciones, que algunas veces ni siquiera votan porque pierden el sentido, el interés, la confianza en sus dirigentes, habría que revisar todo eso y, en mi opinión, buscar mecanismos cada vez más amplios para la participación.
Yo concluiría en este primer punto que la democracia participativa, como un ideal, no solamente se refiere a la participación de los ciudadanos en las decisiones de más alto nivel, sino en la participación constante de los ciudadanos, a través de otros mecanismos no jurídicos, no legales, no constitucionales, pero que están presentes en la sociedad, es la participación a través de la opinión pública que encuentra siempre caminos y formas de filtrarse y de tomar parte, cuando no estaban tan abiertos los medios de comunicación en México, la ciudadanía buscaba las formas, hacía panfletos, hacía corridos, hacía epigramas y los circulaba de boca en boca, los pintaba en las paredes. Cuando se empezaron a abrir los medios de comunicación, primero a existir y luego a abrirse a la colectividad, empezaron los ciudadanos a hablar por teléfono a las estaciones de radio, a mandar cartas a los periódicos, a hacer manifestaciones.
La ciudadanía, el pueblo, la gente busca siempre mecanismos y trata de participar.
Entonces tenemos que buscar la combinación, un buen sistema de representación auténtico, pero al mismo tiempo, abriendo siempre puertas a la participación directa.
Yo diría que no existe en las legislaciones modernas el mandato imperativo, a los representantes populares, a los diputados y senadores a los diputados a Corte o a los integrantes de la Asamblea Nacional, porque el mandato imperativo implica una indicación exacta de lo que debe hacer el mandatario y en materia del Poder Legislativo no se da eso.
En materia del Poder Ejecutivo sí podríamos decir que el mandatario recibe una indicación precisa de lo que debe hacer, porque él debe aplicar la ley que dicta el poder Legislativo, ahí sí hay un mandato imperativo, cuando los ciudadanos votamos por un representante del Poder Ejecutivo, estamos ordenando que cumpla con la ley ya establecida, pero cuando votamos con los legisladores que pueden hacer las leyes, modificarlas, cambiarlas, ampliarlas, derogarlas, ahí no estamos ante un mandato de carácter imperativo, de ahí la expresión que inventaron los franceses: "somos representantes de la nación". En el opúsculo, ¿Qué es el Tercer Estado? se decía: ¿Qué es en Francia el Tercer Estado? Lo es todo, es Francia.
Dijeron: somos la nación francesa, asumimos la representación nacional y hacemos a un lado el mandato imperativo. Ellos inventaron ese sistema y dijeron: no somos representantes específicos de nada ni de nadie, sino de toda la nación francesa, de Francia como nación y, por tanto, tenemos una amplitud de libertad. El mandato, es un mandato político en donde los compromisos son de carácter moral.
Los legisladores ¿qué es lo que hacen? Lo que consideran en el momento. ¿Ante quién responden? Ahora vemos los mecanismos de control ante sus grupos parlamentarios, ante sus partidos, pero en realidad no tendrían ni siquiera por qué responder a eso.
Se ha visto a un presidente de la Cámara de Diputados que dice: "yo voy a votar, independientemente de lo que opine mi grupo y mi partido" y asume su propia responsabilidad. Y así podrían ser todos los diputados.
Yo creo que desde ese planeamiento de Duverger se pueden encontrar ya muchos otros casos intermedios, ni todo el dominio de la burocracia ni todo el dominio de los legisladores.
Aquí lo vemos, el partido que tiene la presidencia de la República, tiene su jefe natural en el Presidente de la República.
Yo creo que todo eso son puntos que merecen muchísima reflexión y tenemos que pensar en la gran responsabilidad de los legisladores frente a esta situación, de que no hay un mandato imperativo y de que tienen la confianza constitucional de libertad absoluta en su votación.
Recuerdo, por ejemplo, cuando se expropió la banca que hubo un partido que propuso la expropiación de la banca, que era el Partido Popular Socialista y obtuvo menos del uno por ciento de votos. Y los otros partidos que participaban, PRI, PAN y PARM, no habían propuesto en ningún lado la expropiación de la banca.
Las elecciones acababan de pasar, todavía el Presidente electo no tomaba posesión, era el último informe del Presidente saliente, ni el programa inicial del partido, ni en el programa que estuvo como base de la campaña, no estaba, para nada la expropiación de la banca, sin embargo, se expropia la banca con el apoyo de la mayoría del Congreso, con la excepción del grupo parlamentario de Acción Nacional, todos apoyan sin ninguna reticencia lo que no habían propuesto en la campaña, lo que no habían discutido públicamente y luego lo confirman con la ley, primero es el acto del Poder Ejecutivo, pero luego unas semanas después con la ley que confirma la modificación al artículo constitucional.
Estamos ante hechos que saltan, no solamente el mandato imperativo, sino hasta el compromiso de los mismos legisladores en su campaña. Y lo mismo sucede a la inversa, cuando se desnacionaliza la banca y se devuelve a los particulares, lo mismo sucede, no estaba planteado en ningún proyecto de ningún partido y, sin embargo, se aprueba por la voluntad del Ejecutivo.
¿Cuál es el papel que le toca jugar, en un proceso electoral a las plataformas electorales de los partidos, a los programas de los partidos?.
Aquí tenemos una cuestión donde se contraponen dos fuerzas. Por una parte, el proyecto, la plataforma política que presenta un partido, y por la otra parte, es el ofrecimiento del candidato, que es su carta de presentación ante la ciudadanía, es la forma de solicitar el voto y, desde el punto de vista no jurídico, sino puramente ético y de ética política, es un compromiso que hacen los participantes para ser congruentes con lo que proponen. Pero, desde el punto de vista jurídico, como hay una representación nacional más allá de cualquier compromiso partidista, no hay un mecanismo para exigir, más que el mecanismo político para exigir a los legisladores que cumplan con sus propuestas de plataforma política.
Normalmente las plataformas políticas se han convertido en un sistema de propaganda, en un mecanismo para obtener votos, no está en la mira de los que hacen los proyectos es una opinión personal, a lo mejor estoy equivocado, llegar a cumplir esos compromisos, sino el convencer a los votantes a su favor, entonces prometen lo que sea necesario, computadoras para todos, médicos para todos y otras cosas.
En realidad eso no sé si esté en las plataformas, pero es lo que se dice en la campaña, y entonces pierde un poco el sentido de un compromiso real y se convierte en una especie de publicidad, que es -en mi opinión- uno de los grandes lastres que tenemos en la política mexicana, en la que nos dirigimos, mas que a la inteligencia de los votantes, a su sentimiento, a repetir con técnicas de la publicidad, a bombardear no la inteligencia, sino los sentidos del votante, para que se aturda y vote por mí.
No estamos haciendo un debate dirigido a la conciencia sino a la superficialidad, pero estos temas que no son los de esta materia pero, de alguna manera creo que por ahí estarían las cosas.
Para concluir este punto ¿Cuál es el instrumento que tiene la ciudadanía para contrarrestar esto?, que no queda impune lo que sucede, su instrumento es el voto, el proceso electoral es un juicio, donde el que está sentado en el banquillo de los acusados son los partidos y si fuiste o no congruente, los votos son la resolución del jurado popular que va en un sentido o en otro.
También está la sombra de la publicidad, que puede desviar: la publicidad subliminal, el bombardeo, el voto del miedo, todo eso que está presente desvirtúa, pero el instrumento lo tiene la ciudadanía. Si logra sobreponerse a todo eso, es la ciudadanía la que finalmente juzga quien cumplió y quien no cumplió y da el voto a favor o en contra.
En México tenemos una ventaja respecto del concepto de la democracia, porque se encuentra en la Constitución en el Artículo Tercero, en el que se dice cómo debe ser la educación y agrega qué se entiende por democracia, entonces, en el Estado Mexicano tenemos, podemos decir así, un punto de partida aceptado por todos, la Constitución no se discute, cuando menos en ese punto, y el Artículo Tercero dice que, en primer lugar, más allá de una fórmula política y jurídica es un sistema de vida y que consiste en un constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo, entonces, nos dice en qué consiste la democracia.
Como ven ustedes la definición que se atribuye a Torres Bodet, va mucho más allá de las cuestiones puramente políticas y electorales, la democracia no sólo es un sistema político y jurídico, es algo más, ¿por qué? porque la pura formalidad electoral de llenar boletas, de llenar actas, de declarar a tal o cual triunfador, ahí no se agota la democracia, evidentemente, es necesario para el sustento de la democracia, pero la democracia debe ir más allá y debe tener una finalidad, la democracia, entonces, la encontramos como un punto de partida de las cuestiones públicas, es un proceso para tomar decisiones, generalmente para elegir representantes, generalmente, pero, a veces es para otras cosas, pero también la democracia debe tener un punto de llegada, un punto de partida es la votación, un punto de llegada es la mejoría constante, es algo dinámico, permanente de la cultura, de la mejoría cultural, social y económica del pueblo.
El fundador del Partido Acción Nacional, Manuel Gómez Morín, en un libro muy interesante que cito en mi libro, decía que: "La democracia es la identificación del poder y el pueblo". Es un concepto que a mí me parece sumamente sugestivo y muy bello, la identificación del poder y el pueblo, que no se distinga el poder del pueblo, que se logre esa identificación, eso sería el ideal democrático, pero, como quiera que sea, sigue siendo un ideal.
Gómez Morín en el libro "La democracia en México" de editorial Jus: dice: "Esa identificación entre el poder y el pueblo, para ser verdadera, durable y fructífera, no puede lograrse, hay que repetirlo, por la propaganda y la acción psicológica, ni por el consentimiento, ni por la dependencia económica, sólo puede ser alcanzada por el sufragio efectivo, es decir, por acatamiento verídico de los resultados del proceso electoral".
Aquí va implícita la condena a los mecanismos que se emplean para obtener el voto que no sea el convencimiento de fondo, es una crítica anticipada a lo que está sucediendo en nuestro tiempo. Creo que tenemos que pensar que la democracia, como fundamento del sistema parlamentario, requiere de muchos análisis, de muchos estudios y de mucha voluntad de todos los actores en la política para que avance en ella.
En segundo lugar, el sistema parlamentario necesita, además de un ambiente democrático para su desenvolvimiento, que las decisiones mismas del poder Legislativo se tomen mediante mecanismos democráticos, discutiendo y votando, que son las formas propias de la democracia, esas son las mismas formas si la democracia es a nivel macro, en todo el Estado, todo el pueblo, pero en el recinto del Congreso y de cada una de las cámaras, es el sistema democrático el que prevalece, es un debate, una discusión, cada quien expone sus puntos de vista y luego se forma una voluntad colectiva en la que prevalece la mayoría, en la que prevalece la opinión de los más sobre la opinión de los menos.
¿Cómo se puede tomar una determinación?, Pues sólo así, claro que existe el consenso y existe cada vez más el mecanismo de la negociación y del ceder mutuamente para lograr unanimidad, pero esto tiene también sus riesgos, nos referiremos más adelante a ellos, por lo pronto el sistema parlamentario requiere de la democracia. En segundo lugar, requiere de un Estado de Derecho, como lo dice Santaolaya.
¿Qué significar esto? significa que los integrantes del Parlamento deben estar regulados en sus actividades de carácter legislativo, formal y materialmente, deben estar regulados por normas jurídicas. Esto es indispensable, porque de no existir una normatividad que regule, y es lo que le da sentido y existencia y esencia al Derecho Parlamentario, de no existir una normatividad nos vamos a encontrar que fácilmente se puede caer en el caos, en la anarquía, las tomas de tribuna, el grito, la participación de la gente de fuera dentro del recinto parlamentario, las consignas, el terror, la presencia de la fuerza pública caemos en el asambleísmo que es la anarquía, porque todos hablan al mismo tiempo y se quitan la palabra, unos a otros o, al contrario, un autoritarismo tan extremo que decide uno y los demás simplemente formalizan la aprobación con su voto.
Tenemos que buscar un equilibrio y el equilibrio tiene enfrente a la anarquía al asambleísmo, las tomas de tribuna, los excesos, tiene enfrente dos elementos fundamentales de orden. El orden en la argumentación y el orden en la toma de votación, sin esos dos elementos no hay posible decisión parlamentaria, debe haber un orden, y mecanismos jurídicos que establezcan las reglas para la participación en el debate y luego mecanismos muy claros para que las decisiones se tomen verdaderamente por los presentes y los votos se cuenten legítimamente.
En esto hemos avanzado, pero parece mentira, pero hubo épocas en que no se sabía quienes votaban y quienes no, y se sentaban en medio de las curules choferes y ayudantes y personas que a la hora de votar, votaban o el que estaba encargado de tomar la votación se le iba la mano con el "contadorcito" y se seguía.
Ahora, en eso se ha avanzado muchísimo, el sistema actual de votación electrónica establece una fórmula moderna, práctica, muy difícil de hacer algún fraude, hay que ser suspicaz, pero es mucho menos. Esta decisión que se ha tomado recientemente de que no entren otras personas ajenas, más que unos auxiliares indispensables en el recinto parlamentario, impide que otras personas, que antes efectivamente tomaban parte en las decisiones indebidamente, eso ya funciona así, pero se necesita ese orden. Y también las cosas van avanzando, pues en la medida que avanzamos socialmente, no se podía exigir en otra época otra cosa. La anécdota del Congreso que no se reunía, pero que sí levantaba actas, pues así eran las cosas, ¿por qué?, pues porque no había elecciones, porque no había un verdadero proceso, porque las cosas las tenía que hacer el gobierno, porque no las hacían los ciudadanos.
Ahora, después el gobierno se encariñó con eso y no quería que los ciudadanos participaran, pero estamos en el proceso y en el camino.
Falta un tema muy importante que es la naturaleza jurídica de las normas de Derecho Parlamentario, son las normas de Derecho Parlamentario distintas a las demás normas, tienen diferentes características que las demás normas, no son iguales a las normas del Derecho Civil o del Derecho Administrativo o del Derecho Fiscal.
La naturaleza jurídica de las normas ha sido motivo de muchas discusiones y es un tema sumamente importante.
Las normas generales de derecho son elaboradas y aprobadas por el Poder Legislativo y su destinatario son los ciudadanos, pero las normas del Derecho Parlamentario son elaboradas y aprobadas por el Poder Legislativo y su destinatario es el Poder Legislativo, tienen una característica diferente, las normas de Derecho Parlamentario se aplican exclusivamente al Parlamento, son normas autonómicas, dice el autor Del Moral, son normas de autoconsumo, se parecen más, dicen otros autores, a los estatutos de una corporación, a los estatutos que se dan en una asociación civil, una sociedad civil, un partido político, que se da su propia normatividad interna, así se parecen las normas de Derecho Parlamentario, y luego qué lugar tienen en la jerarquía de la normatividad, están muy cerca de la Constitución, cuál es su relación con las demás normas de Derecho derivado de la Constitución, normas constitucionales, todo eso son algunos de los puntos que vamos a ver, un análisis rápido a la naturaleza jurídica de las normas del Derecho Parlamentario con este agregado, si es el mismo Parlamento el que dicta su propia normatividad, ¿Está autorizado a incumplirlas?, si están de cuerdo vamos a decir que existe una norma en el Derecho Parlamentario y hay un acuerdo del Pleno que diga: Está bien ahí esta esa norma, pero acordamos que no se aplica aquí, ¿es posible eso o es posible que un diputado, que un grupo de diputados diga, pues a mí esa norma que esta aprobada por todos yo no la cumplo ¿cuál es el mecanismo de sanción?. En todas las demás normas existen mecanismos de sanción, en el Derecho Parlamentario, salvo el descuento de un día de dieta que les mencionaba, no hay mecanismos de sanción o el juicio político del otro extremo.
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