M Ó D U L O II
(4a. Sesión, 14 de marzo de 2000).
Al final de la clase pasada hicimos un rapidísimo análisis de la historia del Derecho Parlamentario, distinguimos el parlamentarismo anterior a la Revolución Francesa y a la Constitución Norteamericana, el que tiene como característica fundamental que, al igual que el parlamentarismo moderno, es un parlamentarismo deliberativo, que discute, que se reúne en cuerpos colegiados para dar puntos de vista, pero a diferencia del parlamento moderno; el parlamento antiguo no tenía fuerza decisoria, la decisión la tomaba el monarca, el emperador, el rey, el señor que convocaba a sus súbditos para escuchar sus puntos de vista.
Esa situación prevaleció durante toda la Edad Media y se mantuvo hasta que se inició la nueva fórmula en la que se considera al parlamento el titular de la soberanía, el representante de la soberanía que es el pueblo y entonces se inicia la etapa del parlamentarismo moderno.
En México la Constitución de 1824, es la que por primera vez se enumeran los puntos fundamentales de un sistema legislativo, que se toma por supuesto de sistemas ya establecidos, básicamente de la Constitución de los Estados Unidos, algo de la Constitución de Cádiz y en donde quedan plasmados los principales puntos que van a seguir repitiendo, prácticamente hasta nuestros días: hasta hace muy poco, la calificación de las elecciones, que cada Cámara hacia de sus integrantes; la exigencia del quórum, la mitad más uno: la forma de comunicación de las cámaras entre sí y de las cámaras con el Ejecutivo, a través de comisiones especiales: el sistema jurisdiccional para el Poder Legislativo, el gran jurado para juzgar a los altos funcionarios públicos, presidente y vicepresidente: se estableció la inviolabilidad de los legisladores, el fuero; el pago a los legisladores, lo que ahora se llama dieta, y que entonces se decía indemnización y; se estableció también, lo que es muy evidente, pero que es necesario recordar y tener siempre presente, porque ha habido épocas en que prácticamente no se usa este derecho, que es la facultad de los legisladores de presentar proyectos de leyes.
Esta fórmula con el sistema bicameral, que se estableció en la Constitución de 1824, fue pasando a las demás constituciones.
En la Constitución de 1857, la que da lugar a la guerra de reforma y a la guerra de tres años, esta Constitución fue unicameral y este sistema permitió la formación de un Poder Legislativo mucho más fuerte también formado por personajes muy destacados. Al triunfo de Juárez en contra de Maximiliano y de la intervención francesa, se formó un Congreso en el que estaban los liberales más destacados del tiempo, personas que tenían valor por sí mismos, que habían luchado en la guerra consolidando una oposición política, individual y personal, y que juntos constituían un verdadero y efectivo contrapeso al Poder Ejecutivo.
Este Congreso causó problemas al Ejecutivo que estaba, además, acostumbrado a gobernar sin contrapeso; Juárez gobernó prácticamente sin Congreso, todos los años de las dos guerras y se encuentra de pronto, ya consolidado su poder, ya en poder de la capital y del país entero y dominadas las mayorías de las insurrecciones, quedaba por ahí la Sierra Gorda de Querétaro y en Nayarit en la Sierra de Alica, alguna rebelión, pero prácticamente ya con el control del país y se encuentra entonces con el contrapeso de un Congreso que no le permite lo que él quiere, que lo tiene, hasta cierto punto, limitado en la vida política.
Esto provoca la inquietud, tanto del Presidente como de su ministro principal, su Secretario del Interior, que era Sebastián Lerdo de Tejada, que trata de modificar y volver al sistema de la Constitución de 1824, de dos cámaras. No lo logra la famosa circular de 1872, que emite Lerdo de
Tejada, a la ciudadanía y al mismo Congreso y a los políticos del tiempo, la reinstauración del Senado.
El Senado había sido considerado por los triunfadores de la Revolución de Ayutla, como la Cámara representativa del poder conservador, era el cuerpo colegiado, aristocratizante, que se había considerado siempre como representativo, en las dos constituciones centralistas, de los sectores económicamente fuertes, de la tradición de un conservadurismo extremo; entonces, los constituyentes de 57 lo rechazaron por eso y también para darle fortaleza al Poder Legislativo.
En la circular de 1872, Lerdo de Tejada argumenta que, es necesaria una segunda Cámara para moderar los excesos de la primera -menciona- y porque le parece a él que se puede caer en una especie de asambleísmo autoritario, en donde el presidente se convierte en un poder prácticamente nulo y donde sea la asamblea, la Cámara de Diputados, la única que tome todas las decisiones. No logra en ese momento hacer la modificación, pero un par de años después, cuando él ya es Presidente de la República, con fuerza propia y con una Cámara ya más dócil y diferente, se restaura el Senado de la República en 1874. Este quizá sea el incidente más importante de la historia del parlamento mexicano.
Durante la época de Porfirio Díaz, que es la que sigue a la de Lerdo de Tejada, los largos 30 años de gobierno porfirista, el Congreso se va volviendo paulatinamente un instrumento dócil al Poder Ejecutivo, que acepta y simplemente confirma, y que es, inclusive, puesto por el mismo Presidente Porfirio Díaz quien tenía el lema de "poca política y mucha administración", él administraba, era un equivalente a la tecnocracia actual, tenía poco interés en que hubiera una vida política intensa en el país, pero sí en manejar, administrar, bajo el espíritu comtiano del progreso y de la fe en la ciencia, se propone reformar al país y realmente lo logra, establece un sistema de vías de ferrocarril, telégrafos, moderniza al país en lo que era posible entonces; pero mantiene en la política todo tranquilo, bajo su égida y su control. Y en el Congreso premia a sus a periodistas destacados, a poetas, Salvador Díaz Mirón fue diputado varias veces, era fogoso, vehemente, pero vehemente en contra de sus compañeros, pero dócil frente al Ejecutivo, como poeta es admirable y extraordinario, quizá uno de los más expresivos en lengua castellana con sus sonetos y sus versos extraordinarios, pero en política fue siempre un desastre y personalmente era un hombre arbitrario, era ya director del Imparcial, que era el periódico que sostenía el régimen de Huerta frente al carrancismo que venía, que avanzaba rápidamente, me estoy saliendo un poco del tema, pero me acordé de esa anécdota que nos contaba nuestro profesor de literatura, don Vicente Magdaleno decía que aquí en la capital estaba Salvador Díaz Mirón, con su equipo del periódico, estaba enardecido de que ya estaban llegando los carrancistas a la capital y entonces todo mundo se estaba dispersando, escondiéndose y yéndose al extranjero, entonces sacó don Salvador Díaz Mirón, ya viejo para entonces, un par de pistolones calibre 44 y se puso una silla en la entrada del Imparcial y se quedó ahí con las manos cruzadas, una pistola en cada mano para esperar a los carranclanes, a los bandidos que venían, según él decía, del Norte, los injuriaba constantemente en el periódico; y entonces invitó a los trabajadores, ahí del periódico, a los reporteros y al equipo de prensa a que se quedaran con él y ninguno se quedó, todos se fueron, se escaparon. Y un jovencito que acomodaba tipos ahí en la imprenta, se fue a su casa y luego dijo, como dejo a don Salvador solo allá y cogió por ahí una escopeta vieja que tenían y se regresó a apoyar a don Salvador y ya cuando llegó, se encontró que él también ya se había ido.
Y ese era uno de los diputados que repetían, Porfirio Díaz lo designaba cada vez, y a otros muchos, inclusive a algunos que fueron sus enemigos, él los designaba y los tenía de esa manera de su lado, a don Francisco Bulnens, el extraordinario polemista, fue también varias veces diputado, porque don Porfirio era el que los nombraba.
A la caída del régimen viene un resurgimiento de la presencia del Poder Legislativo muy breve, la Constitución de 1917 es un gran esfuerzo para restablecer un sistema de equilibrio de los poderes; esa es la intención, primero de Madero, a su triunfo, de darle fuerza al parlamento, al Congreso, de respetar sus decisiones, de respetar la elección, hay quizá por primera vez en 1912 unas elecciones libres y la gente elige, aparecen partidos nuevos, el partido católico con un grupo muy importante de representantes y otros grupos y hay una elección que no la hace el Gobierno.
Algunos de los personajes destacados mexicanos del siglo XIX habían dicho: si el pueblo no hace las elecciones, las tenemos que hacer nosotros; porque no había interés, porque una gran masa del pueblo no estaba acostumbrada a participar en política y ellos lo hacían todo. Era una República, pero una República muy difícilmente en acción, tenía que venir de arriba hacía abajo todo el impulso de la vida política.
Y así se vuelve a repetir después de la Revolución de 1910, primero el huertismo, prácticamente controla al Congreso con el famoso mecanismo, formalmente impecable, cuando obliga a Madero y a Pino Suárez a que renuncien, recuerden que el sistema de vicepresidente se había vuelto a establecer y que había suprimido desde la Constitución de 57 por conflictivo y que se restablece ya al final del régimen de Porfirio Díaz, porque se prevé que Porfirio Díaz, siendo un hombre ya viejo, que probablemente pudiera morir en el transcurso de su último período de gobierno, para el cual fue electo en 1910, entonces se reforma la Constitución, a petición de los científicos, del partido de Porfirio Díaz, que lo convencen de que tenga un vicepresidente, se restablece el sistema de vicepresidente y Madero tiene que jugar, cuando es candidato a la presidencia, con un vicepresidente, que era José María Pino Suárez.
Cuando Huerta traiciona a Madero y apoya al movimiento de la Ciudadela y lo apresa en el Palacio Nacional con Blanquet y Mondragón y todo el equipo militar que tenía a su lado, a Madero y a Pino Suárez los obliga a que firmen la renuncia, Madero a Presidente y Pino Suárez a la vicepresidencia; y entonces, de acuerdo con el sistema que establecía la Constitución, él que sustituía al vicepresidente sería el secretario de Relaciones Exteriores, que era Pedro Lascurain, quien temeroso de que le pasar lo que a Madero y a Pino Suárez, que fueron asesinados casi inmediatamente después de que renunciaron, protesta ante el Congreso en su cargo de Presidente e inmediatamente designa a Victoriano Huerta, Secretario de Relaciones Exteriores, que sería el que lo sustituyera no habiendo vicepresidente, y renuncia a la presidencia.
Pero todo eso ante un Congreso asustado, atemorizado, dócil, algunos se oponen no en forma muy abierta. Belisario Domínguez, no puede decir su discurso, porque era suplente, no era propietario y no lo dejan hablar, entonces publica su famosa recriminación a Huerta, por lo cual es asesinado, Gurrión y algún otro fueron perseguidos por Huerta, pero la mayoría del Congreso se mantuvo temeroso, no asumieron una posición decidida y son prácticamente borrados; vuelve a establecerse durante todo el sistema de Huerta, un sistema de Congreso totalmente dócil.
Al triunfo de Venustiano Carranza el Congreso se mantiene igual, sin ningún destello de independencia y a partir de la Constitución de 1917 se confirma el sistema bicameral, se establecen las reglas que ya ustedes conocen, de las dos cámaras, sus relaciones, esta separación de funciones, en donde al Senado de la República se le dan las funciones relacionadas con la política exterior y a la Cámara de Diputados las funciones relacionadas con las finanzas públicas, aprobación del presupuesto, de la Cuenta Pública, la participación en las cuestiones económicas, además de todas las funciones que tienen entre ambas, como Congreso.
Las reglas que tenemos hasta ahora, básicamente son las que se establecen en 1917 y a partir de entonces, la historia de nuestro Congreso ha sido una historia difícil; frente a un Ejecutivo muy fuerte, en momentos prácticamente dictatorial, en algunos momentos de poderío absoluto, todos los sistemas que ustedes han oído hablar, el palomeo, la designación, la decisión de quién va a ser representante, y luego, la conformación de un Congreso en el que los sectores que integraban al partido principal y prácticamente el único, durante mucho tiempo, en la práctica, el único, aunque había algunas incipientes rebeldías y formaciones de grupos, se distribuyen los cargos a través de los sectores.
Sin embargo, y esto habría que decirlo como algo positivo, se mantiene siempre la formalidad, se cuidan las formas, se siguen las formas al haber convocado siempre a elecciones sin fallar, el haber hecho todo formalmente, levantando actas, hecho elecciones, abierto casillas, todo eso, aunque no era muy regular o a veces era muy irregular, todo eso permite que vaya habiendo un entrenamiento ciudadano.
Podría decir que ahora el pueblo de México ya está habituado a la lucha, a la participación y que ya cada vez más, esto ya ustedes lo están viviendo, el parlamento mexicano, el Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, las dos cámaras, cada vez más, participan y son factores reales de poder.
Los datos de las normas parlamentarias durante todo este tiempo, se mantienen prácticamente iguales, antiquísimo reglamento se va reformando periódicamente, pero con pequeños ajustes, básicamente para ir adecuando las reglas al crecimiento paulatino de las cámaras.
Para la parte histórica, les sugiero los libros de Historia de México de don Daniel Cosio Villegas,
Los Principios del Derecho Parlamentario.
Creo que no puede haber una teoría del Derecho sin la búsqueda y la fijación de un sistema de principios. Los estudiosos del Derecho consideran que hay ciertos principios fundamentales que están atrás de la normatividad vigente y que constituyen el apoyo teórico al Derecho y de cada una de las ramas del Derecho también, según sus peculiaridades, según el tema que le toca regular, el área de la vida pública o privada que le toca regular, las características, la tradición le permiten ciertos principios que se mantienen como el sustratum, como el fundamento del Derecho Positivo.
El término principio nos indica el origen de algo, el principio de una cosa es su inicio, su origen. Aristóteles en su metafísica, hace una metáfora que a mí me parece muy expresiva y que nos va abriendo la razón y el significado de la palabra principio.
Aristóteles, al hablar de los principios de las cosas, dice que todas las cosas tienen un principio, pero que él las compara a un viaje, un viaje tiene un principio, hay un punto de salida y luego hay una línea del viaje que culmina en el punto final del viaje. Y dice Aristóteles, ese punto final, también es un principio, aunque esté a la postre del camino, es un principio porque el viaje se origina por la intención de llegar a ese punto final.
Hay un punto de partida, que sin duda es un principio, es el inicio del viaje, pero hay otro principio que motiva, es el principio que le da sentido al viaje, dice Aristóteles, es un viaje que tiene dos principios: el principio inicial, el punto de partida y el punto de llegada, que es al que quería llegar el viajero.
Estas ideas que Aristóteles desarrolla en la metafísica, que después se precisan y se amplían en la filosofía escolástica medieval, básicamente por el extraordinario pensador que fue Santo Tomás de Aquino, como compilador y que hace una reflexión, prácticamente universal de las cosas; establece la existencia para todas las cosas, de cuatro causas o cuatro principios, una causa también es un principio, la causa de algo es el principio de eso, es lo que produce al ser futuro, la causa de algo.
Santo Tomás de Aquino, siguiendo el pensamiento aristotélico, habla de que todas las cosas tienen cuatro causas: tienen, en primer lugar, una causa material, de qué está echo algo, cuál es la materia de que están hechas las cosas; en segundo lugar, la causa formal, cuáles son los datos diferenciadores, que distinguen a cosas que son de la misma materia, las dos son de madera, pero la causa formal, qué aspecto toman, cómo están conformadas, qué características, qué datos específicos tiene cada una de las cosas, es la que distingue a unas de las otras. La causa material y la causa formal, son las causas, básicamente, de los objetos tangibles.
Pero también se refiere, Santo Tomás de Aquino, a los objetos intangibles, a las ideas, a los objetos ideales, dentro de los cuales estarían las normas jurídicas. Y existen además para todas las cosas, tangibles e intangibles, dos causas más: Dice Santo Tomás: la causa eficiente, quién hace la cosa, quién la construye, la fabrica, y luego la más importante de todas, la causa que ilumina a todas las demás y que le da sentido a los objetos, a las cosas, a las ideas, a los pensamientos, a las creaciones, es la causa final, para qué existe algo, cuál es su fin, cuál es su sentido.
Max Webber, el extraordinario sociólogo y pensador, yo diría casi contemporáneo, hablaba precisamente de que lo distintivo de la obra humana es el sentido, nosotros llevamos a cabo muchas acciones personales, individuales, que no tienen sentido, a veces son las puras funciones biológicas que tienen su sentido derivado de las leyes de la naturaleza, respiramos, circula nuestra sangre, tenemos procesos digestivos, actuamos, tenemos ahí unos hechos más que acciones, que se derivan de las leyes de la naturaleza; y luego tenemos algunos actos reflejos que llevamos a cabo sin darle ningún sentido, por ejemplo: acomodarme los lentes, jalarnos la manga, algún acto que no tiene ningún sentido, son actos reflejos que responden a costumbres, a formas de hacer las cosas.
Pero dice Max Webber, hay otros actos a los que les damos un sentido, lo propio, lo característico de los actos verdaderamente humanos, son los actos a los que les damos un sentido, cuando hacemos algo por buscar alguna finalidad, porque queremos hacerlo para algo, esos actos con sentido, es una vuelta y una expresión más moderna del mismo concepto de la causa final; las cosas tienen una causa final y las obras de los seres humanos tienen la causa final que el creador de esa obra le da, nosotros hacemos algo y lo hacemos para una finalidad, buscamos un fin, a veces no lo confesamos, a veces expresamos cuál es el fin que perseguimos, a veces nos lo reservamos, a veces, inclusive, nos lo ocultamos a nosotros mismos.
Las leyes de la naturaleza no cambian, si se dan las causas, se producen los efectos necesariamente, en cambio en el ámbito de las acciones humanas en donde existe el sentido, existe también la libertad, tenemos esa facultad específica del libre albedrío, de la libertad, que nos permite escoger las finalidades que vamos a buscar o a perseguir; y dentro de este pensamiento general, acerca de los principios y de la búsqueda de los principios del Derecho, tenemos que preguntarnos varias cosas, respecto de las normas jurídicas, tenemos que preguntarnos: ¿Qué son? ¿Cuál es su materia? ¿De qué están hechas?.
Tenemos que preguntarnos también: ¿cómo se distinguen unas normas de otras? Que sería su causa formal. Ya sabemos que las normas son preceptos, son indicativos de conducta, son exigencias de que las cosas se hagan de cierta manera, pero luego hay normas muy distintas, unas de otras, que serían su causa formal, hay normas de Derecho Público, de Derecho Privado, cada una de las ramas del Derecho tiene su propia estructura normativa, ésa sería la causa formal de las normas de Derecho.
Y luego hay también una causa eficiente, quién es el que hace las normas, a veces es un poder constituyente, a veces es una autoridad personal, autocrática, un monarca, pero a veces en la modernidad es un congreso; y luego tenemos que tener también muy en claro, ¿cuál es el fin de las normas? ¿Para qué están destinadas? De esto, hacíamos ya una reflexión en alguna clase anterior, en la que veíamos que el positivismo jurídico, el formalismo jurídico, que es una forma muy clara y lógica y racional de explicarnos las normas, todas las normas tienen un supuesto, unas consecuencias, si hay incumplimiento unas segundas consecuencias que son la sanción, la exigencia del cumplimiento forzado o la pena por no haber cumplido esa fórmula, kelseniana que decía: si es A debe ser B, si B no es, debe ser C, supuesto, hipótesis, consecuencias, incumplimiento y sanción, nos explica muy claramente la fórmula, pero lo que le da sentido a las normas, les decía yo desde esa primera clase, que lo que quiere el legislador, es lo que le da sentido, lo que le da contenido, lo que enriquece, lo que llena la fórmula vacía es el sentido de la norma.
Hay un autor que tiene un libro que se llama "El Derecho como Texto". Él dice; un aspecto del Derecho es estudiar el texto, el texto del Derecho, su materia, como están formuladas las normas, se parece en eso mucho y se acerca a la técnica legislativa; pero él dice: el Derecho es en realidad, en el fondo un mensaje.
Habla de la integración del Derecho como una serie de mensajes, algunos que constituyen decisiones, otros que constituyen prevenciones y otros que constituyen definiciones; el Derecho es también entonces un texto.
Si nosotros seguimos ya pensando en el Derecho Parlamentario y desentendiéndonos de las generalidades de los principios del Derecho, podríamos decir que el Derecho Parlamentario tiene, en primer lugar, una causa material que es la misma que tienen el resto de las ramas del Derecho que son normas, el Derecho Parlamentario está formado por una cantidad determinada de normas que constituyen su materia, de eso está hecho el Derecho Parlamentario, son normas redactadas, expresadas verbalmente en el lenguaje de cada lugar y de cada Estado, usando el idioma preciso, las normas, desde el punto de vista material son palabras, son oraciones, son frases, son cláusulas, son textos más o menos grandes.
Hay, en algunos casos, normas que contienen dentro de sí mismas fórmulas matemáticas, hay alguna, cuando menos una que yo conozca, la Ley de los Símbolos Patrios, la Ley que regula los símbolos nacionales, el Escudo, La Bandera y el Himno, esta ley tiene dentro de su texto notas musicales, la ley transcribe el himno expresado, no en un teto verbal de la lengua castellana o español, sino en notas, con la simbología propia con que se expresa la música y forma parte del texto de la ley, así se debe cantar el himno.
Yo recuerdo cuando se aprobó esa ley, había dos músicos destacados en esa legislatura, que era, uno de ellos Venus Rey, Venustiano Reyes y el otro era, Juan José Osorio, entonces ellos fueron los que explicaron ahí como estaba hecho; luego alguno de ellos, creo que Venus Rey, me hizo el comentario por ahí, fíjese que nos equivocamos, hay que corregir eso, oiga, no sé si se corrigió o no, de todas maneras el himno se toca y se canta como ya se sabe.
La materia de ley es el texto en lenguaje, en la forma de expresión que está establecida para un Estado determinado, en el último número de la revista Quórum hay un artículo de un profesor de Derecho, habla de la técnica legislativa y pone como ejemplo una norma ininteligible, una serie de fórmulas que están en una norma de carácter fiscal, ustedes lo van a ver en la revista, que son fórmulas matemáticas y un lenguaje totalmente inaccesible para cualquiera que no sea especialista en esa materia.
Hay algunas veces que se ponen fórmulas en las normas, la generalidad de las leyes, las que constituyen el centro de un sistema jurídico, son normas que contienen básicamente texto, eso es su materia, aunque eventualmente pueden tener alguna otra.
Por ejemplo, las leyes que regulen la construcción, las leyes que regulen las importaciones, exportaciones, a lo mejor tienen que usar fórmulas químicas, fórmulas matemáticas, cálculos de mecánica de suelo, a veces, eventualmente puede haber esa diferencia, pero el texto fundamental está en palabras y básicamente indicativos de conducta.
La causa formal del Derecho Parlamentario, debe ser el punto que haga la distinción, la diferenciación, entre las normas de Derecho Parlamentario y todas las demás; aquí tendríamos que decir que la forma de las normas parlamentarias, las tenemos que encontrar por la definición de su creador, el Poder Legislativo o el Poder Constituyente, nos dice cuales son, las que destina a la vida del Congreso, la diferenciación será porque hay normas específicas que regulan la vida del parlamento, de las cámaras y ésas son las que formalmente se distinguen de otro tipo de normas. El poder que crea la norma, también le da su forma diferente a las de otras disposiciones normativas y ésa es su causa formal.
La causa eficiente de las normas de Derecho, la encontramos en dos posibilidades: la primera es la causa eficiente generadora, el poder constituyente prejurídico, que surge de la realidad social, a través de un acuerdo, a través de un motín, de una revolución, de una sonada, el poder constituyente que se decide con la voluntad y con la fuerza material física, puede tener fuerza moral por supuesto, si está respaldado, pero también puede ser un poder arbitrario.
El poder de hecho sociológico que crea la Constitución, es la primer causa eficiente de las normas de Derecho parlamentario, es el que dicta las primeras normas de Derecho Parlamentario, que son la parte de la Constitución, dentro de la parte orgánica de la Constitución, las reglas que regulan al Poder Legislativo.
Y luego vienen los poderes constituidos, en la misma Constitución se establecen las facultades que tiene el poder constituido para hacer las nuevas normas de Derecho Parlamentario y todas las demás, pero específicamente las que nos interesan son las del Derecho Parlamentario y viene un poder constituido que es el Congreso de la Unión, con intervención eventualmente del Poder Ejecutivo, que crea la norma secundaria, la norma derivada y que es una segunda causa eficiente de un sistema derivado del primero, que regula la vida del Parlamento.
Y luego entre los poderes constituidos podemos distinguir al legislador ordinario del legislador constitucional, del legislador que tiene facultades para reformar la misma Constitución, podemos hacer esa diferenciación, aunque coincidiendo que en ambos casos estamos frente a un poder constituido y no constituyente.
Aún el poder reformador de la Constitución, como se le dice ahora, ese poder no es constituyente, puede modificar la Constitución, pero tiene que hacerlo de acuerdo con las reglas iniciales que el poder constituyente le asignó y dentro de ese marco inicial que es la misma Constitución.
Entonces, ese debate es muy interesante, si se puede reformar la Constitución en su totalidad y si se puede reformar también la regla que permite la modificación a la Constitución, si el constituyente creo un sistema y para modificar ese sistema señaló ciertos requisitos, un problema muy interesante de interpretación y de ontología jurídica, es determinar si esa norma específica, en nuestro caso el 135 o por el poder reformador de la Constitución o si esa norma, como sostienen algunos, es intocada y es lo único que deja el poder constituyente que no pueda modificarse.
Además de las que se han llamado las decisiones políticas fundamentales, que muchos teóricos: Karl Smith en Alemania y Mario de la Cueva en México, sostienen que hay ciertas normas de Derecho Constitucional que pueden variar en su forma, más no en su fondo; puede haber variaciones sobre muchas cosas, pero hay ciertas decisiones, la división de poderes, la democracia, la soberanía popular, que no pueden ser modificadas por el poder constituido de ninguna manera, son los datos esenciales, sustanciales de la normatividad constitucional.
Pero podríamos encontrar entonces, tres causas eficientes: el poder constituyente, el órgano normal de reforma de las leyes y el órgano revisor de la Constitución, que en nuestro caso son las dos cámaras federales y las cámaras locales que basta que se expresen una mayoría de los congresos estatales.
Así lo decía Tena Ramírez que era el constituyente permanente, pero en realidad no están constituyendo la nueva estructura jurídica, están reformando la que ya está constituida; entonces el término para decir lo mismo, es el de poder revisor de la Constitución, que es como lo dice Carpizo y como lo dicen otros autores más recientes.
Es un poder que puede modificar la Constitución, pero no está constituyendo al Estado, como sí lo hace el poder constituyente, que crea un nuevo orden jurídico; aquí, dentro del mismo orden jurídico, solamente se hacen cambios, por eso distinguiría yo los tres niveles: el poder constituyente que sí hace una nueva normatividad completa, y luego el órgano normal, el legislador común, que simplemente modifica las leyes, y luego el poder revisor de la Constitución que está formado por órganos federales y órganos estatales, sustituiría al término anterior.
Este tema de la causa eficiente, tiene otra vertiente interesante, ¿quién hace las leyes, incluida la Constitución y las demás leyes? Primero, como lo acabamos de ver, podemos decir que las leyes las hacen estos poderes, el poder constituyente y los poderes constituidos, ellos son esos poderes, las cámaras con el visto bueno del Presidente, con su no veto, con la publicación.
Sin embargo, Mario de la Cueva dice y aquí nos va acercando al tema siguiente que es el de la representación, dice: que efectivamente son esos órganos que específicamente tienen a su cargo la formación de las leyes, su redacción, el seguimiento de los pasos procesales que se requieren para que la norma entre en vigor, esos son los que materialmente hacen las cosas, pero el único legislador posible es el soberano, el único que puede darle fuerza de ley a las leyes, el único que puede decidir cual es la legislación que rige al mismo es el pueblo soberano, en un sistema democrático es el soberano el que hace la ley; en un sistema no republicano, no democrático, la ley la hace la autoridad, efectivamente.
Hay un legislador que puede ser el rey o que puede ser un congreso, como en las Cortes de Cádiz, que hicieron una ley, pero bajo el gobierno unipersonal del monarca al que le fue impuesta y que él acepto una Constitución, pero es el poder el que da, es una Constitución otorgada, en una clasificación de las constituciones se dice, hay constituciones que la autoridad otorga, el monarca, el congreso, le dan al pueblo su constitución.
Pero, dice Mario de la Cueva, en nuestro propio sistema, no es el poder el que hace las leyes, es el pueblo que emplea a sus representantes, que son a los que les encomienda la elaboración de las leyes, pero él es el que le da fuerza de ley, es el pueblo, es la soberanía popular la que es la verdadera causa eficiente de las normas jurídicas.
Es una reflexión más bien de carácter teórico y político, pero interesante y que tenemos que considerar, es el pueblo mismo el que se da sus ley es a través de sus representantes y si no las quiere las rechaza, es decir, el pueblo tiene que aceptar todos los días, en ese plebiscito cotidiano, en el que estamos aceptando vivir bajo las leyes que tenemos, es la causa eficiente de la legislación, es el pueblo mismo.
Y dentro de esas diversas multiplicidad de normas, que el pueblo mismo se da, a través de sus representantes, están las específicas que nos interesan a nosotros, que constituyen el Derecho Parlamentario; y luego, finalmente, lo que ilumina todo lo demás, es la causa final, ¿cuál es el fin, el sentido que debe tener una norma jurídica? ¿Para qué es dictada? ¿Para qué es puesta en vigor una norma jurídica? Debe ser para algo, ¿cuáles son los fines del Derecho?
El maestro Rafael Preciado Hernández, en su libro de Filosofía del Derecho dice que los fines específicos del Derecho son: el bien común, la justicia, el orden y la seguridad, que son los fines para los cuales existe el Derecho, el establecer una serie de circunstancias que permitan el desarrollo de todas las personas, dentro de una colectividad; la justicia, la impartición de justicia, la justicia conmutativa, la distributiva, da a cada quien lo que le corresponde, es un fin específico del Derecho.
Que se sepa qué sucede, qué esperamos de los demás y qué esperan los demás de nosotros, que sepamos con certeza que hay un lugar específico dentro de la sociedad para cada uno de nosotros y la seguridad, que estén protegidos nuestros intereses, nuestra persona, nuestros bienes, nuestras familias, son los fines específicos del Derecho. El fin de la norma es conseguir esos valores para la sociedad, eso es lo que dice el maestro Preciado Hernández.
La causa final de las normas de Derecho parlamentario debe ser el establecer un proceso legislativo, un sistema que permita a la sociedad darse sus normas, el Derecho Parlamentario es una especie de Derecho del Derecho; todas las normas tienen como finalidad, algún sector de la conducta de los integrantes de la sociedad, de las personas, pero el Derecho Parlamentario, tiene como área específica, el mismo proceso legislativo.
Por eso hay autores que sostienen que inmediatamente después de las normas constitucionales deben estar las normas de Derecho Parlamentario, porque son las que están hechas para hacer y revisar las demás leyes.
El fin de la norma de Derecho Parlamentario, decía José Alfonso Da Silva, profesor de Sao Paulo, es el proceso legislativo; el fin de la norma de Derecho Parlamentario, es el proceso legislativo, establecer las reglas que deben seguirse para que un proyecto de ley se convierta en obligatoria, entre en vigor y su aplicación y cumplimiento sean forzosos, que vincule a los destinatarios.
Puede haber un proyecto de ley estupendo, técnicamente perfecto, pero si no se siguen los procedimientos del Derecho Parlamentario, el proyecto inicial, la prestación de la iniciativa, la discusión en las cámaras, primero en las comisiones, luego en el pleno, en una cámara, en la otra, el envío al Ejecutivo, la publicación finalmente para que entre en vigor.
Si no se cumplen todos los pasos que el Derecho Parlamentario establece, ese proyecto, esa disposición, buena o mala no va a entrar en vigor nunca, porque lo que le da validez es el cumplimiento de un proceso legislativo; entonces, el fin del Derecho parlamentario, es establecer las reglas procesales procedimentales, sustantivas de fondo y adjetivas de la manera como una norma va a entrar en vigor.
Al hablar de los principios del Derecho Parlamentario tenemos necesariamente que hacer referencia a estas cuestiones, cuáles son esos puntos de referencia que encontramos como necesarios, como indispensables, para que las normas tengan, no solamente la validez formal, sino también el convencimiento de los destinatarios para su cumplimiento.
Hay una discusión muy vieja, que es la de la inmutabilidad o no de los principios y la identificación de los principios del Derecho, con lo que se ha llamado el Derecho Natural.
Leclercq y otros autores sostienen que los principios del Derecho, no son otra cosa sino el Derecho Natural que responde a la naturaleza de las cosas. Podemos entender que forma parte del Derecho Natural Parlamentario, el que los parlamentarios hablen y digan sus puntos de vista y expresen sus razones en una discusión en el parlamento, eso es parte del Derecho Natural, es una exigencia del Derecho Natural; no puede haber un parlamento donde los parlamentarios no pueden hablar, es esencial que los parlamentarios hablen, digan sus puntos de vista, eso es indudable.
El legislador toma esos principios y los pone en un texto referente a la conducta específica que se quiere. En un momento dado el Derecho Parlamentario mexicano establecía que los oradores hablarían, se agruparían en el pro y en el contra, y hablarían en grupos de tres, alternados, primero el contra, luego el pro y así hasta seis oradores, tres por el pro y tres por el contra o tres por el contra y tres por el pro, eso decían unas reglas.
Viene el acuerdo parlamentario que toma la LVII Legislatura con prácticas que ya venían de legislaturas anteriores y modifica esa norma, y establece que van a hablar por partidos, cada uno de los grupos parlamentarios que está representado en la Cámara, tienen derecho a hablar y tienen un tiempo igual, pero el partido más representado, el que tiene más asientos en la Cámara, va a tener más minutos en la tribuna y el partido más pequeñito o el diputado independiente va a tener dos minutos.
¿Se puede establecer esa regla, responde a la exigencia de Derecho Natural de que hablen todos?. Sí, pero, ¿cómo?, ¿En qué orden? ¿Por cuánto tiempo? ¿Quién después? En un sentido, en otro, para expresar posiciones, todo eso se establece ya en las normas de Derecho Positivo.
El Derecho Positivo responde a las exigencias del Derecho Natural, de distintas maneras, se puede establecer, por ejemplo, que en ciertos casos, desde su asiento, desde su curul y ahí tienen el micrófono y desde ahí pueden expresar; y hay parlamentos en el mundo que así funcionan, no hay una tribuna donde suba el orador a hablar, hablan desde su asiento.
Otros sistemas, como el nuestro, que toma esto del sistema francés, tienen un podium, un lugar desde donde habla el orador, pero también se está haciendo hablar desde el lugar del legislador, que no tenga que pasar muy solemne y formalmente a decir un discurso, que diga sus puntos de vista desde su lugar, se está haciendo eso más frecuente; esas son las normas de Derecho Positivo, que responden a una exigencia de Derecho Natural.
Se parecen las normas de derecho natural a las leyes de la naturaleza, se parecen, no se quiere decir que sean idénticas, pero hay una relación necesaria.
En una ley natural, en las leyes de la física o de la química, ahí se da la causa y se produce la consecuencia, se dan las causas fatal y necesariamente, se dan los efectos.
Leclercq dice: "de la misma manera que en la naturaleza existen esas normas fatales, que el hombre frente a ellas lo único que hace es entenderlas, descubrirlas y ponerlas en lenguaje humano, existe la Ley de Gravedad, forma parte del universo, pero en algún momento, un observador, un pensador, un científico, la observa, le entiende y la pone en una fórmula y la explica verbalmente. La Ley de Gravedad ya existía, pero lo que hace el científico es encontrarla y ponerla en términos inteligibles para nosotros".
La norma de derecho natural, dice Leclercq, también existe, hay una relación necesaria entre una exigencia de cierta conducta y un fin social buscado o pretendido. ¿Qué significa esto? Que las normas de derecho natural son tan necesarias como las leyes de la naturaleza.
¿Cómo puede vivir una sociedad en la que no se respete la propiedad de los demás o en que no se respete la vida y la integridad física de los otros? ¿Cómo podríamos llevar a cabo este módulo o este diplomado, estas clases, si todos los alumnos quisieran sentarse aquí, hasta adelante y amontonarse aquí, en las primeras filas?.
Sería imposible, hay una exigencia de derecho natural, que cada quien ocupe su lugar y que no se sienten todos en el mismo lugar.
Hay una exigencia que se da entre la conducta que se pretende; que cada quien llegue en orden y vayan ocupando los lugares que estén vacíos, y que no quieran parar el compañero que llegó antes, para sentarse ahí.
Hay una norma de derecho natural que establece que para que haya posibilidad de una clase, cada quien ocupe su asiento y su lugar, y que exista aceptación de que así suceden las cosas.
Las reglas podían ser diferentes, podríamos decir que se sienten por orden alfabético o las mujeres adelante y los hombres atrás, o por estaturas, o como es la regla aquí, el primero en tiempo es primero en derecho, el que llega primero escoge el lugar vacío y el que llega después, tiene que es escoger los que todavía quedan. Pero la norma de derecho natural establece que cada quien debe ocupar su lugar.
Ahora, la norma de derecho positivo. Hay escuelas donde ocupan un lugar específico los alumnos, y está bien, es una forma de responder en el derecho positivo a la norma de derecho natural, aquí respetamos el principio del primero en tiempo, primero en derecho y así funcionamos bien, no necesitamos más, pero hay otros lugares donde sí se requiere una norma específica.
Esta relación de necesidad es evidente en el ejemplo que he estado poniendo de las leyes de tránsito, físicamente no pueden estar dos automóviles al mismo tiempo en el mismo lugar, no se puede, chocan; entonces, ¿qué hay que hacer? Pues hay que establecer, esa es la exigencia; para que haya orden en el tránsito, deben pasar primero unos y otros después.
La exigencia es que haya una relación de necesidad entre cierta conducta que se debe exigir a los que manejan vehículos en una ciudad y el fin que se busca es el que puedan circular todos, sin que haya colisiones.
Es una relación necesaria de causa de efecto, y si no se produce no va a haber orden social, hay rompimiento del orden social.
Los niños que están jugando a las canicas, tienen que seguir unas reglas, las reglas del juego; se han comparado muchas veces con las normas jurídicas.
Para que haya juego y para que haya orden social se requiere el cumplimiento de ciertas normas que permitan la vida de la colectividad.
En cualquier convivencia colectiva, desde los niños jugando hasta nosotros aquí, en esta clase, necesitamos seguir ciertas reglas, seguir ciertas normas; eso es a lo que se llama el derecho natural, los principios que luego se concretan en normas específicas, que -como decía yo- pueden ser variables.
Del derecho parlamentario tendríamos que decir que los principios básicos propios según la naturaleza del derecho parlamentario, están quizá por explotarse con mayor amplitud, cuáles son esos principios necesarios para que los parlamentos, los congresos, los cuerpos colegiados que hacen leyes y que toman decisiones como Poder Legislativo, puedan funcionar. ¿Cuáles son esas exigencias de derecho natural?.
Propongo, básicamente, cuatro principios de derecho sustantivo: el principio de representación, el principio de libertad, el de información y el de igualdad.
Como principios de derecho adjetivo, el orden y la forma de tomar decisiones, pero en esto estamos realmente iniciando, no se ha estudiado el derecho parlamentario simplemente como un derecho positivo y también se ve en forma de derecho comparado, se comparan lo que dicen unas leyes de un país con lo que dicen otros, se hacen fórmulas, estadísticas, gráficas del derecho comparado, se estudia la historia del derecho parlamentario, pero yo creo que estamos en el inicio de poder establecer una teoría del derecho parlamentario y eso requiere el análisis de ciertos principios, que independientemente de cómo tomen en el derecho positivo, podamos considerar que son esenciales a cualquier forma de derecho parlamentario.
Son exigencias de cualquier parlamento, son datos que vamos a encontrar, independientemente de la elaboración de leyes.
Las leyes positivas varían de un día para otro, cambian, se modifican, vienen nuevos legisladores, aumentan, crecen, se modifica también la estructura interna de los congresos, hay distintas composiciones y esas nuevas formas, maneras, cantidades, composiciones, exigen también modificaciones a las leyes.
La modernidad, la presencia de la electrónica modifica las formas externas; antes se votaba de viva voz, alzando la mano y diciendo su nombre y el sentido de su voto, se puede votar así todavía, pero ahora se vota mediante un sistema electrónico, apretando ciertos botones de colores y el voto aparece automáticamente.
Esas nuevas maneras no modifican la esencia del Derecho Parlamentario; el derecho vigente puede ir variando, pero hay algunos elementos que yo considero que son esenciales, que son los principios del derecho parlamentario, independientemente de las modificaciones circunstanciales de tiempo, de lugar, de espacio, de tamaño del parlamento, de relaciones con el Poder Ejecutivo, de prevalencia de una fuerza mayor del Legislativo, hay principios que están en todo tipo de organización parlamentaria, y esos son a los que vamos a tratar de referirnos.
Los principios sustantivos son los primeros a los que nos vamos a referir, y el primero de ellos es el Principio de Representación, sobre el que ya hemos hecho algunas reflexiones anteriormente.
Los congresos y parlamentos tienen como característica fundamental, y lo establecen las constituciones, la tradición y la teoría, el de que son los representativos del pueblo.
Existe en el Derecho esta institución de la representación, prácticamente en todas las ramas del Derecho, se estudia muy a fondo y se analiza con mucho rigor científico en el Derecho Civil.
Es, para decirlo en términos muy sencillos, la posibilidad de que una persona actúe en nombre de otra. El representante lleva a cabo un acto jurídico y es como si lo hubiera realizado el representado.
De otro dicho, significa que los actos del representante repercuten en el patrimonio y en la persona del representado; el representante puede contraer obligaciones, ejercer derechos en nombre del representado.
La representación en el Derecho Civil puede ser de dos tipos, una representación contractual, que es la que más se ha estudiado, que es el mandato, la representación derivada de un acuerdo de voluntades; dos personas acuerdan que una de ellas represente a la otra para efectuar uno o varios actos jurídicos.
En este tipo de representación del derecho común, que es la representación que se deriva de la voluntad de las partes, una representación que tiene como origen el contrato, encontramos reglas que establecen, primero, que se requiere de la expresión de la voluntad de ambas partes; no basta que una otorgue el mandato a la otra, sino se requiere que se acepte el mandato, que estén de acuerdo ambas partes, y luego existen todas las demás reglas del término del mandato, de sí es gratuito, si es oneroso y cuales son los límites, si tiene que rendir cuentas el mandatario, etc.
Pero hay otro mandato, el necesario, que también regula el Derecho Civil, es la representación de quienes no pueden ejercer por sí mismos sus derechos, que tienen capacidad de goce, más no capacidad de ejercicio, como son los menores de edad, los que padecen alguna deficiencia mental. Los incapaces y los menores necesitan de un representante.
En esta representación necesaria no interviene la voluntad de las partes, es obligatoria, el Código Civil establece que los padres son representantes de sus hijos menores por ley; no es que ellos acepten, quieran o no quieran ser los representantes de sus hijos, lo son, porque así lo dispone la norma y, a falta de los padres son los ascendientes en ambas líneas y en caso de diferencia el juez designa, pero este tipo de representación es necesaria, obligatoria, no es como el mandato de donde la representación se da por un acuerdo de voluntades.
Hay otro tipo de representaciones, que es la representación de las personas morales. Las personas morales constituyen una ficción de la ley, es la creación de un punto de referencia, de un centro de derechos y obligaciones que no es una persona física, que es una agrupación, generalmente, pero puede ser también una fundación, una sociedad, una asociación, un organismo descentralizado, tienen personalidad jurídica y esto significa que a un ente ficticio que crea el Derecho y se le otorgan obligaciones y derechos; la norma jurídica reconoce que hay ciertas entidades que crea el mismo legislador y que esas entidades pueden ser sujetas de derechos y obligaciones.
Pero estas entidades no tienen una unidad física, ni tienen una voluntad y una libertad y una inteligencia, como las personas físicas.
Nosotros somos las personas físicas y tenemos nuestra propia forma de expresarnos, nuestra libertad; en cambio, una entidad moral de derecho, una persona moral no tiene esas características de la persona humana, necesita forzosamente que una persona física la represente, que una o varias personas físicas la representen.
Esta representación, por una parte, es necesaria también, no podría existir una persona moral sin que una persona física la representara.
Pero, por otro lado, generalmente esa representación de las personas morales es de origen contractual; los mismos integrantes de una asociación o de una sociedad mercantil o de un sindicato, deciden quienes son sus representantes, los eligen, los nombran y los representantes aceptan; ahí encontramos una combinación entre la representación necesaria y la representación voluntaria: se necesita que haya un representante, pero ese representante es designado por la voluntad de los integrantes de una agrupación, según los mecanismos de cada tipo de persona moral que existe.
El artículo 25 del Código Civil para el Distrito Federal y para toda la República en materia federal establece cuáles son las personas morales, cuáles son las entidades que tienen personalidad moral y que por tanto, son puntos de referencia de derechos y obligaciones, que son titulares de derechos y obligaciones.
Y las personas morales, según el artículo 25 son la nación mexicana, los estados, los municipios, las personas constituidas por la voluntad de sus creadores, las fundaciones y las demás entidades que la ley les reconozca esta característica, son instituciones que requieren necesariamente de una representación, alguien las debe de representar.
En derecho público esta figura de la representación se traslada, en un inicio, como una forma de representación contractual; el representante de derecho público es representante porque un grupo de sus conciudadanos le dan la representación y él acepta la representación. Se parece a un representante de Derecho Civil, a un mandatario, inclusive, en el lenguaje del derecho público se sigue usando el término mandante y mandatario, que son propios del Derecho Civil.
El derecho Civil establece el contrato del mandato como uno de tantos contratos que se regulan en el Código Civil y en los Códigos de Comercio, en los Códigos Mercantiles; es un contrato donde una parte acepta representar a otra en uno o en varios actos jurídicos.
En cambio, en el Derecho Público, aunque inicialmente se establece que son mandatarios los que reciben la representación de una colectividad, en realidad se trata de algo muy distinto a un simple contrato asimilable al derecho común.
No debiéramos usar el término mandatario, aunque se ha hecho muy popular en la política, especialmente se hacía referencia al Presidente de la República que es el primer mandatario, el primero de los mandados, el primero al que se le asigna, de todos los mandatarios del Estado el preponderante, el primero, el que tiene una mayor jerarquía, que está por encima de los demás mandatarios, se decía, es el Presidente de la República.
Esto no está consignado en ninguna disposición legal, es un término de la política y decir primer mandatario, se usaba para exaltar al Presidente de la República, para poner al Ejecutivo por encima de los otros dos Poderes.
Después, la respuesta de los contrarios a la preponderancia del Ejecutivo sobre los demás Poderes, y especialmente los grupos de oposición empezaron a decir, constantemente, que el primer mandatario era el primer mandado; los que tienen derecho son los mandantes y el mandatario lo que tiene que hacer es cumplir el mandato que se le asigna, pensando siempre en términos de derecho civil; el que manda es el que otorga el mandato y el mandatario es el que, simplemente, tiene que ejecutar lo que se le encomienda.
Estrictamente hablando, eso es lo que debe hacer el Poder Ejecutivo; el Poder Ejecutivo debe cumplir su mandato, debe llevar a cabo los actos de administración, de gobierno, de toma de decisiones que se encuentran consignados en la ley, él no tiene una facultad decisoria, a veces, para ciertos casos tiene algunas facultades discrecionales, pero siempre y cuando estén esas facultades dentro de un marco de la ley.
Por eso, cuando se dice, como se ha dicho recientemente, que un Congreso distinto al Presidente, lo que se ha llamado en el lenguaje relativamente reciente, los gobiernos divididos, donde el Ejecutivo pertenece a un partido, y en el Legislativo tienen mayoría otros grupos parlamentarios, se ha dicho que esto puede dar lugar a la ingobernabilidad, porque el Ejecutivo necesita un Congreso de su propio partido, donde tenga mayoría, donde pueda tomar decisiones él, a través de sus diputados.
Yo creo que ese concepto es totalmente erróneo, es un concepto político que ha desvirtuado la esencia de lo que es el Poder Ejecutivo.
El Poder Ejecutivo es, efectivamente, más cercano al mandatario y su función es cumplir lo que disponga la ley, y entonces no se puede hablar de ingobernabilidad porque no esté el Ejecutivo del mismo partido que la mayoría en un Congreso, puesto que el Ejecutivo no tiene otra misión, sino aplicar la ley en el área de su competencia, administrar eso es lo que tiene que hacer, ¿por qué habría de haber ingobernabilidad? No se necesita la congruencia.
Un poder Legislativo puede ser distinto, y lo es en la práctica, de un partido distinto al del Ejecutivo y dictar las leyes, establecer los sistemas y mecanismos de control, administrativo, de cuentas, de control político, sin que esto impida que el gobierno funcione.
El gobierno funciona cumpliendo con las disposiciones que dicta el Poder Legislativo, y el Poder Legislativo, por muy rápido que sea, no puede cambiar toda la legislación tan rápidamente, que se vea el poder administrativo impedido de darle seguimiento a las leyes, lo cual es su función. Pero parte de esto surge de la confusión entre la representación en derecho civil con la representación en derecho político.
¿Por qué el contractualismo tiene tal presencia en el lenguaje y en las ciencias sociales y en la política? Porque lo que hace Rousseau es dar una justificación al cambio de estructuras sociales.
Rousseau se percata de que el vivir en sociedad implica la renuncia de muchos derechos, tenemos que cumplir con la normatividad si vivimos en colectividad, tenemos que hacer las cosas que la colectividad nos exige y, entonces, nosotros vemos que nuestra voluntad, que lo que quisiéramos hacer, que lo que se nos diera la gana hacer, no lo podemos hacer porque estamos sujetos a normas.
Pero eso es a cambio de algo; lo que decía Rousseau es que renunciamos a parte de nuestra libertad, y el gobernante, el monarca, a cambio de esa renuncia, organiza la sociedad, nos permite que tengamos lo suficiente para subsistir.
Ahora bien, si eso no sucede, si la sociedad a la que pertenecemos no nos proporciona lo necesario, ¿qué es lo que hace la persona? Rompe el contrato social; si yo celebro una compraventa y no me entregan el objeto que compro, no pago, rompo el contrato.
Entonces, de la misma manera, decía Rousseau, la sociedad en el momento en que sus gobernantes no estén cumpliendo con su parte, ¿qué es lo que hacen? Pues rompen el contrato social y crean un nuevo contrato social.
A las constituciones se les llama, todavía en el lenguaje actual, el pacto social; es un contrato, es una relación en la que se ponen de acuerdo, esto lo tuvieron muy claramente en su consciencia los que hicieron la Constitución Francesa, que son los que toman los principios y los pensamientos de Rousseau, y los ponen en un documento que es la nueva constitución.
Y ahí establecen el sistema de representación, ellos que hacen la constitución y los demás representantes se van sucediendo, de alguna manera reciben el mandato, y así se dice a partir del lenguaje "rousseauniano", reciben el mandato de los que les encargan una actividad específica.
Sin embargo, este concepto del Contrato y que tiene, por supuesto, una razón totalmente política, es la justificación para hacer la revolución, es el fundamento teórico, de un movimiento para trastocar el sistema actual y poner otro; eso es el alegato de Rousseau en realidad, a eso se encamina, si él lo hizo expresamente así o no lo hizo, el hecho es de que así se tomó, para eso sirvió y sigue sirviendo.
Las guerras de independencia en la América Latina funcionaron también a partir del pensamiento de Rousseau; no es satisfactorio este sistema, se crea otro.
Toda esa forma de entender a la sociedad, simplemente como un contrato, se trasmite al derecho público moderno y se sigue usando el término de mandato para la representación política.
Creo que la representación pública de los legisladores tiene una serie de características específicas, totalmente distintas del mandato de derecho civil, no es estrictamente hablando un mandato, aunque lo sigamos repitiendo, por una tradición muy antigua.
Y ante este tema de la representación, necesariamente nos tenemos que preguntar ¿a quién representan los legisladores? nosotros tenemos resuelto el caso, porque la Constitución Mexicana; con un texto que no deja lugar a dudas dice que los diputados son "representantes de la nación"; Artículo 51.
Textualmente dice: "La Cámara de Diputados se compondrá de representantes de la Nación, electos en su totalidad cada tres años. Por cada diputado propietario se elegirá un suplente". Pero con toda claridad dice que son representantes de la Nación.
Ahora, la Nación en el texto constitucional y en el Derecho Mexicano, y la Corte lo ha definido en jurisprudencia, se entiende al Estado Mexicano, la Nación es el Estado.
En realidad, el término Nación es un término de la sociología y el término Estado es un término del Derecho y de la Política; la Nación es un pueblo que comparte una cultura, que tiene tradiciones, historia, lengua, religión comunes, más o menos, con variantes, pero que tiene una tradición, costumbres y cultura común.
Y el Estado es un pueblo que se organiza jurídica y políticamente y que se da una normatividad y unas autoridades.
Dice la Corte, y lo dice muy bien, que cuando la Constitución de México dice que la Nación es la propietaria de las tierras, no se está refiriendo a la entidad sociológica, sino al Estado Mexicano, que sí tiene una personalidad jurídica y que por tanto, es susceptible de tener derechos y obligaciones.
Cuando el Artículo 51 dice que los diputados son representantes de la Nación, está definiendo que los diputados son representantes del ente jurídico, que es el Estado Mexicano.
Claro que podría ponerse en tela de juicio si, en este Artículo 51, al hacerse esta referencia, el legislador constitucional entendió algo distinto a lo que dijo, en otros preceptos, especialmente en el 27, donde a la Nación le da ciertos derechos y ciertas obligaciones.
Aquí podría decirse que se esta refiriendo al término sociológico, la Nación, como equiparable al término pueblo; los diputados son los representantes del pueblo. Pero la definición de la Corte no hace distingos y dice que cuando la Constitución habla de nación está haciendo referencia al Estado Mexicano. Y yo creo que así es y así debe entenderse.
Los diputados representan a todo el Estado, no representan a sus partidos, ni a sus distritos, ni a sus sectores políticos, ni a sus áreas de profesión; hay otros sistemas, hay otro tipo de legislaciones corporativas.
Mussolini en la Italia fascista estableció un Congreso de representación corporativa, donde los gremios, los integrantes de las distintas profesiones y actividades tenían un número de asientos determinados y no se elegían a los representantes de esos congresos en forma territorial y por todos los votantes, sino por cada uno de los sectores o categorías específicas de la colectividad, es otra fórmula. En México tenemos ésta, que es la forma de representación nacional.
Ahora, ¿cómo la Nación puede manifestarse? ¿Cómo puede nombrar a sus representantes?, pues, los nombra mediante dos sistemas el sistema de 300 diputados de mayoría relativa y 200 de representación proporcional, según los partidos que los proponen.
Son mecanismos de cómo se elige a los representantes, pero esos representantes son electos por ese mecanismo jurídico, que puede ser una sola lista nacional, en algunos casos; listas regionales, como en el caso de México; elección directa por distrito, a mayoría, al que gane, aunque sea por un voto.
Hay distintas formas y maneras de llevar a cabo el mecanismo procesal para elegir a los representantes, pero el resultado de cualquiera de las formas de elección es el que los representantes son representantes del Estado, de la colectividad.
Los franceses también vuelven al origen de estas teorías, que es la Revolución Francesa, entendieron perfectamente bien que eran representantes de la nación, lo sostuvieron abiertamente, hicieron a un lado las instrucciones específicas que tenían de sus electores y dijeron "nosotros no representamos a nuestros electores ese fue el camino para llegar aquí, pero los electores son una parte de la nación y nosotros representamos a toda la nación".
Esta representación directa de la Nación, por todos y cada uno de los representantes populares, para el caso de los diputados en nuestra Constitución no da lugar a discusiones, porque lo establece el 51; en el caso de los senadores, la doctrina ha sido distinta, se ha dicho hasta antes de las reformas que crearon a los senadores de partido, se había dicho siempre que los senadores eran los representantes de las entidades federativas.
Las entidades federativas, todas juntas integran la federación y la federación es el equivalente al Estado Mexicano. El Estado Mexicano es una federación y podría trasladarse la representación nacional también a los senadores a través de este mecanismo.
Con la inclusión de los senadores de partido, se pone en tela de juicio si los senadores están representando a su entidad federativa y a través de ella a la federación o son representantes de su partido y ya no de entidades federativas.
Esto nos lleva a la otra discusión que se ha planteado desde el siglo pasado, de que sí es necesario que haya dos cámaras y que si el Senado tiene una verdadera razón de existir o no. El partido Popular Socialista y Vicente Lombardo Toledano, especialmente, por muchísimo tiempo sostuvieron que el Senado era un organismo obsoleto, que no tenía ninguna representación real y que había que suprimirlo.
Los que restituyeron el Senado en el siglo pasado, en 1874, consideraron que era un buen sistema para restarle fuerza al Poder Legislativo, un Poder Legislativo unicamaral es más incómodo, más difícil de controlar, más autónomo, más independiente que dos; Si el Ejecutivo no pude influir en uno, pues influye en el otro y tiene cuando menos dos caminos, a través de los cuales negociar y lo que no logra en uno, lo podría lograr en otro.
En lo personal considero que el Senado no es necesario, podría ser suprimido sin que hubiera cambios fundamentales y que la representación y el equilibrio de la representación estatal de las entidades federativas podrían encontrarse a través del sistema y de la fórmula que entendieron los constituyentes del 57, a través de las legislaturas estatales.
Pero la fuerza de la costumbre y la realidad de distribuir entre más los cargos públicos, de tener muchos caminos para la política, ha hecho que ya ni siquiera se plantee en los últimos tiempos esta cuestión.
Los artículos 40 y 41 de la Constitución mexicana establecen el fundamento de la soberanía popular.
El artículo 41 dice: "El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de las competencias de éstos, y por de los estados, en lo que toca a sus regímenes interiores…".
Y el 40 dice: "Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república representativa, democrática, federal, compuesta de estados libres y soberanos…".
De estos dos preceptos se desprende que la representación está íntimamente ligada a la soberanía popular, que la representación en Derecho Público y en Derecho Constitucional es una representación específica, que no debe de estar sujeta a las reglas del Derecho Civil y que debe tener sus propios fundamentos y sus propias formas de entenderla y de explicarla.
El Dr. Jorge Carpizo, en un estudio que se llama "El Sistema Representativo en México", establece cuáles son las características específicas de la representación que se deriva de la Constitución mexicana. Enumera las siguientes características, que coinciden con las mencionadas en la página 108 del libro, pero que son la esencia, los datos fundamentales de la representación.
Dice: "En primer lugar, el representante lo es de todo el pueblo, de toda la nación, no de un sector, etc. En segundo lugar; el representante en su actuación es independiente de sus electores".
Este segundo principio, de que el representante en su actuación es independiente de sus electores, es el complemento de la idea del concepto de la representación nacional. Si el representante queda ligado con sus electores, con los que lo nominaron, con los que votaron por él, estaríamos muy cerca de una representación contractual; los electores lo nominaron y lo nominaron para tal y cual acción, debe votar en tal y cual sentido, debe defender tal o cual cosa, porque eso es lo que quieren sus electores. Y no es así.
El principio es que el representante no queda ligado con sus electores personal e individualmente, él queda ligado con una entidad mucho más amplia que es la Nación, por eso Carpizo dice que el representante en su actuación es independiente de sus electores.
La costumbre, especialmente en los Estados Unidos, es que los representantes que quieren ser reelectos, que están buscando el apoyo nuevamente de sus electores cada vez que se renueva el Congreso reciben cartas, están atentos, tienen oficinas completas para estar recibiendo cuál es la voluntad de sus electores, pero ahí van a encontrar cosas de todo tipo, habrá electores que quieran una cosa, electores que quieran otra y quizá los que sean minoría sean los que coincidan con la convicción del representante, pero él va a actuar en la Cámara conforme a lo que pide la mayoría, porque lo que quiere son sus votos.
Entonces, se supedita el interés de la colectividad por el interés individual del legislador, que ya no actúa en su representación en el ejercicio de su función de representante, según su convicción íntima, según lo que él considera que es lo mejor para la sociedad, sino que actúa pensando en lo que quieren sus votantes.
Y en mi opinión, esa fórmula, que se ha desarrollado mucho en Estados Unidos, que muchos quieren implantar en este país, que los electores estén bombardeando con cartas, con telegramas, que le digan al legislador como debe votar, es una cuestión de carácter político, indudable, tiene una fuerza moral, los ciudadanos tienen derecho de petición, tienen derecho de opinión, pueden exigirle al legislador, desde el punto de vista puramente moral, que actúe en tal o cual forma, pero jurídicamente no, políticamente en el fondo el legislador actúa sin una liga directa con sus electores.
El siguiente punto que dice Carpizo es: "El representante es pagado por el Estado, no por los votantes".
Luego dice, el cuarto punto: "Los electores no pueden hacer renunciar al representante a través de la revocación del mandato".
Y luego, el siguiente punto: "El representante no está obligado a rendir cuentas a los ciudadanos que lo eligieron".
Y el último punto, dice: "La elección del representante se basa en la noción de voto individual, consigue el cargo el que haya acumulado la mayoría de votos en un distrito determinado y en el caso de los representantes plurinominales o de representación proporcional, los que hayan obtenido su designación, de acuerdo con el lugar que hayan ocupado en la lista".
El legislador en realidad, nosotros entendemos desde el punto de vista ético, que debe tener una responsabilidad; sí, pero ¿ante quién? ¿Ante cuáles de sus electores? ¿Nada más ante los que votaron a su favor? ¿Qué puede hacer una minoría? ¿Nada más los que votaron a su favor y los que votaron en contra o también los que no votaron? ¿A quién representa el legislador?.
La verdad es que el concepto es mucho más amplio, esta idea que pone nuestro constituyente y que asumieron los franceses, aparentemente rompiendo con la legitimidad de su elección; ellos dijeron, nosotros fuimos elegidos en las parroquias de Francia, sí, pero una vez aquí ya no representamos a la parroquia, ya no tenemos que rendirle cuentas a esos amigos y compañeros que nos eligieron, teníamos que rendir cuentas a toda la nación, ¿por qué? Porque se representa no tan solo a los que dieron el mandato directamente, para usar la terminología del Derecho Civil, pero también representa a los que votaron en contra y también representa a los que no votaron y también representa a los que no pueden votar, a los menores y a los que van a llegar después.
Entonces opinaremos que el Dr. Carpizo tiene razón, que la responsabilidad que tiene el legislador no es con el pequeño o gran sector de votantes que lo eligió, que su responsabilidad es mucho más amplia.
Esto no quiere decir que el legislador sea irresponsable, que no tenga que rendir cuentas ante nadie; hay mecanismos, más bien reglas internas de los partidos que exigen a sus legisladores que regresen a sus distritos, que vayan a visitar a las gentes, que mantengan la liga para no perder la próxima elección.
Pero legítimamente, al momento de tomar una determinación, no tiene que responder ante sus electores.
Recuerden ustedes que hay una disposición que establece que el legislador no puede ser reconvenido por el sentido de su voto y de su opinión.
Los diputados, pero también los senadores, si tuvieran que cumplir la opinión del pueblo, pensando individualmente en tales y cuales integrantes del pueblo con nombre y apellido, no podría nunca hacer nada. El legislador tiene la representación general, global, no tiene una representación individualizada.
Yo no digo que no tenga que rendir cuentas a nadie, tiene muchas cuentas que rendir y hay mecanismos constitucionales para sancionar al que no cumple con su responsabilidad; al que viola la ley, el juicio político; al que viola la Constitución, normas constitucionales, se les puede iniciar un juicio político o una responsabilidad de funcionarios públicos.
Y básicamente, la sanción de las siguientes elecciones, en los sistemas de reelección esa es la sanción más terrible para los legisladores, en lo personal. En un sistema donde no hay reelección inmediata como el nuestro, la sanción es para su grupo político, para su partido.
Sí hay formas por las cuales el pueblo puede exigir y sancionar de alguna manera el incumplimiento de lo prometido o el hecho de haber tomado una determinación, que no está de acuerdo con lo que piensan algunos.
Lo que sucede es que si nosotros queremos establecer una relación interpersonal entre el representante y los representados, nos encontraríamos en un constante plebiscito para todo.
¿De qué manera el legislador interpreta lo que quiere la ciudadanía? Normalmente lo que quieren unos no lo quieren otros, normalmente las opiniones son muy divididas y muy diferentes; puede haber alguna corriente de pensamiento tan clara, tan indudable, tan indiscutible, que simplemente la capte el legislador, y si él está conforme con ella, la interpreta y así lo haga. Pero, no podría ser que estuviera consultando para cada decisión que tome con sus representados.
Lo que se quiere decir con este concepto de la representación general y no particular, es que los diputados deben tener una representación de tal amplitud, que no tengan específicamente ninguna relación directa con todos y cada uno de sus electores o con sectores específicos.
Los que han sido legisladores saben que se exige que vuelvan a sus distritos, que vuelvan a recorrer todas las casas de una en una, que vayan a las plazas; tienen su función en el Congreso, ahí deben estar, claro, pero que los fines de semana puedan regresar y es conveniente, políticamente, que regresen a su distrito.
Y los que no son de distrito, que ¿van a recorrer todos los estados de su circunscripción?, ¿Cómo se ponen en contacto?, tiene que haber mecanismos, la correspondencia a la oficina del legislador como en Estados Unidos, es el mecanismo correcto, bueno, pues eso lo tiene que recibir él, y debe tener un equipo clasificador, y va a encontrar opiniones por el sí y opiniones por él no, y a favor y en contra, y de distintos matices, todo eso lo sujetaría a ser un indeciso, el que no pudiera tomar decisiones, porque no sabe cuál es la voluntad de todos.
Entonces, él tiene que asumir su responsabilidad, como padre que representa al hijo menor, el padre toma la decisión en bien de su hijo, pero él la toma. El diputado, el legislador, el senador debe tomar su decisión, a sabiendas de que todos los ciudadanos tienen tal diversidad de puntos de vista, de opiniones, de corrientes, de formas de haberse integrado su cultura, que no es factible que tome en cuenta todas y cada una de las opiniones y, entonces, ¿cuáles va a tomar en cuenta? ¿Las de los que favorecieron, los que no los favorecieron.
Y luego viene el otro problema, de los representantes de lista, que reciben la posibilidad de ser mandatarios porque un partido los propone y también los de distrito, pero ellos en forma más acentuada; son representantes de un partido, ¿deben de votar solamente como su partido les diga?.
¿Es el partido el poder?, O ¿es el pueblo o los que vienen de un sector?. En el partido mayoritario, ¿es su sector el que les va a iniciar cómo sea el voto? y ¿sí hay contraposición entre el sector y lo que dicen los votantes del distrito?.
Creo que esa diversidad de posibilidades y de formas nos tienen que llevar, necesariamente, a la conclusión de que de acuerdo a la Constitución; el representante es representante de la nación y, por tanto, su representación es sui generis.
Es una representación especial, distinta, que no puede ni individualizarse ni sectorizarse, no es representante de sectores, no es representante de distritos, no es representante de partidos, la representación es un concepto mucho más profundo, es la representación de la totalidad y ahí, claro que intervendrá la capacidad interpretativa del legislador, cómo va a responder a las exigencias de la totalidad y no de alguna parcialidad; la preeminencia del interés de todos sobre el interés de mis votantes, en mi distrito, o la preeminencia del interés de la colectividad sobre el interés personal, mío o de mi grupo político.
Creo que ahí son formas y mecanismos políticos que deben seguirse, atender a lo que quieren los votantes, recibir su correspondencia, sus llamadas telefónicas, lo que sería el derecho de petición.
Los ciudadanos pueden pedirle al diputado que vote en un sentido o en otro y el diputado tiene que responderles, es el derecho de petición; puede haber peticiones individuales, colectivas. Un grupo de ciudadanos puede decirle al diputado "queremos que hagas ésto".
El cabildeo es la forma de expresarle al diputado o al senador, cuál es el interés de un grupo, que quiere que se vote en tal o cual sentido, pero hay otro grupo que quiere lo contrario y él tiene que oir a todos, y luego la representación nacional le autoriza a votar, de acuerdo con su propia convicción personal, individual. Esto se va a ver nuevamente cuando hablemos del principio de libertad.
Para concluir, una diferencia más. Hay también otra manera de interpretar ésto, nos referimos a la manera clásica, la interpretación tradicional del representante del sistema parlamentario, pero hay autores modernos no juristas, sino politólogos, que dicen que la representación moderna no la tienen los legisladores en lo personal, sino los partidos.
Dicen: "No es el protagonista de la política, en los congresos, no es el legislador individualmente considerado, sino el grupo al que pertenece, su partido. Son los partidos los nuevos titulares de los derechos, son los partidos por los que vota la ciudadanía, y los partidos tienen sus representantes a su vez", y, entonces, con este criterio, los representantes serían representantes de sus partidos, y a los primeros que les tendrían que tener una fidelidad y seguir la indicación de sus partidos.
Este es un punto de vista, más bien sociológico y político, que jurídico. Desde el punto de vista de la realidad de lo que sucede, vemos que hay una disciplina de partido, y que los partidos le dicen a sus legisladores cómo deben emitir su voto y en qué sentido y cuándo deben hablar y cuándo deben callarse y hasta cuándo deben salirse del Congreso.
Los partidos se lo indican y los legisladores lo aceptan generalmente, y se someten a la disciplina del partido, pero desde el punto de viste jurídico esto no es obligatorio.
¿Qué pasa si un legislador no cumple con la exigencia de su partido? Nada, él tiene derecho a hacerlo, no digo que sea lo óptimo, pero puede tener, en un momento dado, dentro de su convicción y su conciencia, que lo mejor para la colectividad no es lo que está diciendo su partido, sino lo que él considera y así tendría que defender, hablar y votar.
Son temas complicados, yo entiendo, y donde no habrá unanimidad, pero concluiría diciendo que sí podemos considerar, que desde el punto de vista sociológico, los diputados han sido representantes de su partido, de su distrito; los que vienen de Tabasco van a defender a los cacahuateros y los que vienen de Chihuahua, a los ganaderos.
Es cierto, así es, pero eso no es un punto de vista jurídico, sino es un punto de vista político y práctico, así funcionan las cosas, y luego habrá un diputado que no represente a nadie, más que al dinero que le pagaron los cabilderos o el partido de enfrente. Todo eso, en el fondo, tiene como única razón jurídica tras la representación general, global, de la ciudadanía, no singularizada.
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