M Ó D U L O II
(3 Sesión, 9 de marzo de 2000).
Planteamiento teórico del derecho parlamentario.
Dentro de los temas de esta parte de nuestro curso, está el de la naturaleza jurídica de las normas de derecho parlamentario. ¿Cuáles son los elementos comunes de las normas de derecho parlamentario que comparten con otras normas? Y ¿Cuáles son los datos o elementos específicos que distinguen a las normas de derecho parlamentario del resto de las normas que forman todo el universo de las normas jurídicas?.
En el libro de Teoría del Derecho Parlamentario se cita a Torres del Moral, profesor español que ha escrito sobre cuestiones de esta naturaleza, en la página 35 se transcribe una enumeración que hace de las normas de derecho.
Hay algunos que consideran que las normas del derecho parlamentario son simples usos o costumbres; otra definición muy reiterada considera que son normas autonómicas que dicta el mismo organismo para sí mismo; otras que son leyes, otras que son reglamentos. Hay una diversidad de opiniones.
Es un tema que ha quedado superado en las legislaciones modernas, pero que era un tema importante en los inicios de las discusiones sobre el derecho parlamentario.
De la descripción que hace Torres del Moral se pueden desprender varias cuestiones interesantes: primero, que dentro de las normas que rigen al derecho parlamentario, desde el inicio, podemos distinguir dos tipos, muy bien diferenciados.
Unas son las que podríamos llamar extrínsecas. Son las normas de derecho parlamentario que no se dicta a sí mismo el parlamento, que le vienen de fuera, en las que él no interviene, y esas, evidentemente, son las normas de carácter constitucional. Las normas constitucionales surgen de un Poder Constituyente. El Constituyente es un poder de hecho que surge, generalmente, de un movimiento social, de una revolución que deja sin efecto al anterior orden jurídico, creando otro.
En la Constitución se establecen normas que van a regular la vida del Congreso y esas normas no las hace el mismo Poder Legislativo, las hace un poder prejurídico, que es el Poder Constituyente.
Por supuesto aquí habría que considerar también que el propio poder constituyente, generalmente es un congreso, también es un cuerpo colegiado que discute, que hace una ley, que se ocupa exactamente de una función legislativa y que necesariamente tiene su propia reglamentación interna. Y lo que vemos históricamente es que los congresos constituyentes lo primero que hacen es aprobar, para sí mismos, un reglamento.
Pero estamos ahí en los linderos del mundo de la sociología y de la política con el Derecho. Todavía no hay una normatividad jurídica, no hay ninguna disposición legal que establezca qué es lo que debe hacer el poder constituyente; él es totalmente autónomo para sus decisiones, está construyendo, está reconstruyendo, está creando un nuevo orden jurídico y no tiene ninguna limitación para ello, más que las de carácter racional, político y sociológico que están presentes en el momento en que el constituyente se pone a trabajar.
El constituyente se dicta sus propias reglas, crea su propio sistema de dirección, de organización, su mesa directiva, sus secretarías, sus comisiones, sus calendarios de trabajo. Se pone sus propias reglas. Algunas le vienen del hecho político que lo crea, del plan que se aprueba, de la convocatoria que hace el vencedor en una revolución, para reunir al constituyente. De ahí vienen algunas de las reglas a que tienen que sujetarse, que son de facto.
Pero, una vez instalada, tiene que crear su propia reglamentación interna. Sería muy interesante, ver cómo funcionaron los constituyentes en sus inicios, cómo se instalaron. Zarco, en la Constitución de 57 y ahora en la de 17, mucho más cercana a nosotros y con más posibilidades de información, con una prensa escrita ya más constante, seguramente que existen muchos elementos para reconstruir este inicio de un derecho parlamentario prejurídico, prácticamente. Sería muy interesante que los investigadores y los estudiosos se ocuparan de este tema como un dato formativo y de aportación de elementos, para entender cómo funcionan todas estas cosas.
Pero nosotros vamos a partir de que el poder constituyente elabora la Constitución, se promulga y se convierte, como decía Kelsen, en el vértice del cual se van a desprender todas las demás normas, todo el edificio constitucional. Es la pirámide invertida del positivismo. En el vértice, está la Constitución y de ahí se va a construir todo hacia arriba, todo el edificio jurídico.
Dentro de esa Constitución están las primeras normas de derecho parlamentario, las que crean al órgano legislativo, las que establecen cómo se integra, cómo se forma, cómo se dividen en forma elemental en su trabajo y de ahí en adelante cómo funcionan, cómo se aprueban las leyes. Lo que dice todo el Capítulo II del Título Tercero de la Constitución acerca del Poder Legislativo.
Esas normas no son autonómicas, no las hace el Congreso para sí mismo; son normas que le vienen de fuera, normas extrínsecas. Esas son distintas a las otras normas de Derecho Parlamentario; tienen su propia característica, especialmente que no las aprueba el mismo Poder Legislativo, las aprueba el Poder Constituyente.
Luego viene otro grupo de normas que también están en la Constitución, pero que no forman parte de la primera Ley Constitucional, son las reformas o modificaciones a la Constitución. Estas reformas o modificaciones a la Constitución que pasan a formar parte de la Ley Suprema, que tiene el mismo valor y la misma jerarquía que las normas iniciales, se tienen que hacer de acuerdo con el procedimiento que la misma Constitución establece.
Las Constituciones modernas tienen un mecanismo para reformar a la misma Constitución. En nuestra Constitución el Artículo 135 establece cómo se reforma la Constitución; se requiere que la modificación o adición a la Constitución se apruebe por ambas Cámaras, con una mayoría calificada de las dos terceras partes y luego que esa modificación se apruebe por la mayoría de las legislaturas de los estados.
Hemos visto con asombro el número tan grande de reformas que ha tenido nuestra Constitución de 1917, 400 y tantas veces se ha reformado y según Sánchez Bringas, en su libro donde hace una minuciosa enumeración de las reformas, como algunas de las reformas de esas 400 abarcaban a su vez 3 ó 4 reformas en el mismo Decreto, él enumera más de 800 modificaciones a los artículos, párrafos y preceptos constitucionales y muchas de esas se refieren al Poder Legislativo.
Estas normas constitucionales, que no provienen del Constituyente sino del poder reformador de la Constitución, dice Carpizo y Mario de la Cueva que no es un verdadero Poder Constiuyente, ni es un poder que pueda considerarse en el mismo nivel del inicial, porque es un poder que fue creado por el Constituyente, deriva su existencia y sus funciones y facultades de lo que determinó el Poder Constituyente Originario.
Hay un debate muy importante sobre sí se puede modificar el artículo 135 Constitucional o si ese artículo es inmodificable. Yo sostengo que sí se puede modificar y que se debería de modificar, este es un comentario marginal, pero que creo que puede ser interesante. Creo que pudiera modificarse para establecer un mecanismo de convocatoria a un nuevo Congreso Constituyente, los puristas del Derecho dicen: no es posible porque un sistema constitucional es un sistema hermético, que no se puede crear una nueva constitución de la anterior, porque el orden constitucional quedaría totalmente destruido y se crea uno nuevo a partir de un nuevo poder de facto, de hecho, que es el constituyente.
La realidad histórica es que cada vez que hay una nueva constitución, cuando menos en México, es porque antes hubo un movimiento social muy grande y donde hubo guerras internas y conflictos muy graves, pero podríamos pensar en la posibilidad de que hubiera un Congreso Constituyente, como lo hubo en España, que en forma pacífica y mediante un acuerdo se pueda establecer un mecanismo para la convocatoria a un poder que redactara una nueva Constitución, quizá no le podríamos decir un poder constituyente, porque el Estado ya está constituido, pero sí un mecanismo en donde necesariamente tendría que intervenir el voto popular, el referéndum o el plebiscito para crear una nueva norma fundamental.
En mi opinión, para una reforma total de la Constitución debería incluirse en el mecanismo jurídico vigente, y por eso es necesario modificar el artículo 135, para que el proyecto final fuera refrendado por el voto popular, para que tuviera plena validez y fuera indiscutible.
De otra manera queda, a fin de cuentas, en manos de los diversos órganos del gobierno y la ciudadanía queda fuera.
Creo que no puede erigirse el Congreso constituido en Congreso Constituyente, pero si existen normas en la misma Constitución que le permite elaborar cambios, modificaciones a la Constitución, pues ahí no hay límite, ¿cuántos artículos? Pues todos. En las constituciones estatales el procedimiento de aprobación requiere de la participación de municipios, de ayuntamientos.
Para que tuviera plena validez, no solamente jurídica sino política, primero se debió haber modificado, que sería mi propuesta, el precepto que permite las modificaciones a la Constitución, es el procedimiento normal, las dos terceras partes de las dos Cámaras y la aprobación de la mayoría de los Congresos de los Estados y en el caso de un Estado, el mecanismo que haya para modificar algunos artículos.
Ahora para hacer una nueva ley Constitucional sí creo que primero se debía haber modificado el precepto que regula los cambios a la Constitución y proveer el caso de un cambio total, de un cambio completo, que rehaga toda la Constitución.
Yo creo que sí debiera haber un cambio y que ahí necesariamente sería uno de los casos donde la naturaleza de las cosas, la política, la lógica indican que debe tomarse en cuenta el voto de la ciudadanía que diga sí o no al proyecto.
En un proyecto de modificación al 135 que tengo y que nunca he terminado, propongo que haya dos momentos en que intervenga la ciudadanía, primero que si hay una iniciativa para modificar todo el Código Político, primero se consulte a la ciudadanía si procede o no procede un cambio total de la Constitución; si se dice que sí, se convoca al Congreso redactor de la nueva Constitución y luego los trabajos finales de ese Congreso se ponen a votación de la ciudadanía: sí o no; si gana el sí, entra en vigor; si gana el no, durante 6 años no se puede volver a intentar una nueva Constitución y sigue vigente la que permitió ese mecanismo.
Las corrientes modernas de la política están exigiendo una mayor participación de la ciudadanía en cosas fundamentales. No se puede consultar para todo al pueblo, pero sí para una reforma total de la Constitución. Yo creo que sería uno de los casos específicos donde se necesitara, para darle plena legitimidad al cambio.
Hay legitimidad de lo que aprueba el Congreso. Si el Congreso aprueba modificaciones a las leyes ordinarias, a las leyes comunes, si junto con los demás organismos que tengan que intervenir modifica algún artículo de la Constitución u otro, yo creo que sí hay legitimidad, y tal como está vigente la Constitución actual así funciona, así es, hay legitimidad.
El ejemplo de lo que está sucediendo en Venezuela o de lo que sucedió en Perú con Fujimori. Llega un nuevo poder de hecho y cambia, modifica y crea un Poder Constituyente. En mi opinión en esos casos o cuando se toque lo que llama Smith las decisiones políticas fundamentales mi opinión es que debiéramos tener en nuestra propia Constitución, un mecanismo para que interviniera también la ciudadanía, para que la legitimidad no fuera discutible; sí puede ser legal, pero ¿qué tanta legitimidad tiene?.
La crítica que se hizo mucho tiempo a la Constitución de 1857 y luego a la de 1917, fue que se había hecho por un congreso Constituyente que no representaba más que a la fracción triunfadora en la guerra anterior, en la guerra de tres años, en el movimiento de Alvarez y de Comonford en el Plan de Ayutla, y luego al movimiento Carrancista contra Huerta. Eran las fracciones vencedoras las que ponían a los constituyentes y no había realmente una representación popular, ni siquiera había circunstancias propicias para que eso sucediera.
Entonces, ¿no les parece que tendría mucha más fuerza moral un cuerpo de leyes que, además de ser aprobado por los representantes discutibles o no discutibles, además fuera aprobado por el voto? No para todos los casos, no para reformar la ley o el reglamento, pero sí reformas constitucionales esenciales.
Las modificaciones que se hicieron al artículo 27 constitucional, que fue una reforma trascendente, substancial de un precepto que era el orgullo de la legislación social de México, las nuevas garantías sociales, o la modificación al artículo 130. Yo creo que para cierto tipo de cambios constitucionales sería mejor, políticamente tendría más fuerza, tendría una indiscutible legitimidad si se pone a consideración de un voto ciudadano. Para eso pudiera servir el plebiscito, no para modificar todos y cada uno de los artículos de las leyes, si se modifican algunas cuestiones de carácter procesal, si se aumenta una función a la Cámara, si se crea la función de legislar en materia ecológica por ejemplo, no se requiere, pero si se dice: en vez de tres Poderes va a haber dos Poderes o las relaciones Iglesia-Estado van a modificarse substancialmente, creo que para esas decisiones políticas fundamentales, sí se requeriría la aprobación con el voto directo de los ciudadanos.
Creo que también habría que diferenciar lo que es el poder constituido y el poder constituyente. Nosotros elegimos diputados a un poder constituido, no para crear una nueva constitución. Por eso es totalmente válido que haya un plebiscito y un referéndum, para el caso de una nueva constitución.
Formando parte de la normatividad del Poder Legislativo existen las normas constitucionales, que hace un Poder Constituyente; luego las normas constitucionales nuevas que hace el Poder Constituido, ya encontramos, cuando menos, dos tipos de normas de origen diferente y que se refieren al Poder Legislativo.
Luego vienen las normas que el Poder Legislativo se da a sí mismo; ese sería el núcleo central del Derecho Parlamentario y son las normas a las que se refiere Torres del Moral, porque son las normas que tienen un carácter específico, diferente, distinto a las demás normas, tienen sus propias peculiaridades; son las normas que el Poder Legislativo, sin intervención del Ejecutivo se da al expedir la ley que regulará su estructura y funcionamiento interno, es una ley que aprueba el Congreso, es decir, ambas Cámaras.
Los dos párrafos finales del artículo 70 Constitucional establecen: "La ley determinará las formas y procedimientos para la agrupación de los diputados, según su afiliación de partido, a efecto de garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas representadas en la Cámara de Diputados. "Esta ley no podrá ser vetada ni necesitará de promulgación del Ejecutivo Federal para tener vigencia".
Este último párrafo, estos dos renglones, son los que establecen la peculiaridad de estas leyes autonómicas, éstas sí son leyes autonómicas, porque se las da el Congreso así mismo, es la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; esa ley no se envía al Poder Ejecutivo como todas las demás. Esta disposición final del artículo 70 de la Constitución le da su dato diferenciador, su dato de esencia a las normas de Derecho Parlamentario, a éstas, no a las que están en la Constitución. Sólo requieren la aprobación del Congreso, no tiene derecho de veto el Presidente y ni siquiera tienen que publicarse en el Diario Oficial, se publican por supuesto en el Diario Oficial, pero si los diputados y senadores la aprobaron y ellos están enterados, en mi opinión, desde ése momento para ellos es obligatorio; se publica y se tiene que mandar al Ejecutivo que es el que maneja a través de la Secretaría de Gobernación el Diario Oficial, porque es una costumbre, pero no porque lo disponga el artículo 70.
Y sobre esto hay que hacer varias consideraciones.
Primero: el párrafo anterior, habla también de algo totalmente novedoso, que tiene mucha relación con el Derecho Parlamentario y que es el papel que se le da en la Constitución a los partidos políticos. "La ley determinará las formas y procedimientos para la agrupación de los diputados según su afiliación de partido".
A partir de esta reforma, ya no es el legislador individual, sino el partido; expresamente le da entrada aquí, para que la ley determine cómo se agrupen los legisladores.
El siguiente párrafo habría que desentrañarlo muy bien: "A efecto de garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas representadas en la Cámara de Diputados". Aquí la Constitución le da un derecho a una entidad que no tiene personalidad jurídica, porque una cosa es que se autorice la organización de los diputados en grupos por partidos, por su pertenencia a partidos y otra muy distinta es hablar de las corrientes ideológicas representadas en la Cámara.
Todos esos conceptos están, por una parte, elaborándose y por otra en crisis.
¿Quiénes son los titulares? ¿Quiénes son los que tienen el derecho de la libre expresión? ¿Los diputados o las corrientes ideológicas? Yo creo que fue una desacertada reforma que debió establecer, en la primera parte, la necesidad de que los diputados se agrupen en grupos por origen partidario, pero no dar la libertad de expresión a las corrientes ideológicas.
Las corrientes ideológicas no son una entidad, no pueden ser sujetos de derechos y obligaciones y más que se dice que ya se acabaron las ideologías y que los partidos se volvieron pragmáticos, y que guardan en un cajón sus principios, ¿Quiénes son los que tienen derecho a la libre expresión?.
Yo pienso que debiéramos nosotros rescatar y restablecer el principio que está en todo el resto de los preceptos constitucionales y que son los legisladores en lo individual, en lo personal los que tienen el derecho de la libre expresión, el derecho del libre voto, no su corriente, no su partido.
Es un punto que queda por ahí en reserva para ampliarlo un poco más adelante. Lo importante, por lo pronto, es que ya encontramos tres tipos de normas distintas que se refieren al Poder Legislativo: Las normas constitucionales originarias; las reformas a la Constitución y luego estas leyes autonómicas que se dan el Congreso a sí mismo.
Luego viene otro tipo de leyes. En la Ley Orgánica se establece la posibilidad de que cada una de las Cámaras se dé a sí misma su propio Reglamento, entonces encontramos otro tipo de normas, de Derecho Parlamentario que no son constitucionales, que no son la ley en la que participan ambas Cámaras, sino que son leyes específicas para cada una de las Cámaras, que no requieren ni la aprobación siquiera de la otra Cámara.
Los Reglamentos Interiores, el Reglamento de Debates, si se estableciera un Reglamento de cómo se organicen las comisiones, el Reglamento Administrativo, para regular la vida interna del Congreso, esos reglamentos, cada una de las Cámaras se lo da a sí misma es un cuarto nivel.
En este cuarto punto, las disposiciones internas de cada Cámara que son reglamentos tienen su propia estructura, … aquí vendría después, un análisis -que nadie ha hecho - de cómo deben acoplarse unas normas a las otras; pareciera que hay sin duda alguna un orden jerárquico.
Las primeras dos categorías de normas, las iniciales constitucionales y las reformadas están, indudablemente, en la cúspide de esta jerarquización, son las normas que no pueden ser violadas, son a las que se refería Mario de la Cueva, como el marco del que no pueden salir las demás disposiciones parlamentarias, están como punto de partida de las demás, pero también como límite, no pueden ir más allá de este marco constitucional.
La ley Orgánica y el Reglamento que dicte cada una de las Cámaras pudieran tener contradicciones, ¿cuál va a prevalecer? La lógica nos indicaría que debiera prevalecer la ley que está por encima de un reglamento, pero si una Cámara dicta alguna disposición interna que sea contradictoria a alguna disposición que está en la Ley Orgánica, ¿Quién le va a reclamar?.
Ahí aparece un concepto que también está lindado entre el derecho y la política; se dice que las Cámaras son soberanas, son los representantes de la Nación, tenemos de alguna manera una investidura que nos da un carácter específico, ¿quién resuelve? ¿pudiera ser el Poder Judicial?
Una de las características que Torres del Moral le da a las normas autonómicas, es que no son judiciables, dice él, no pueden ser sujetas a revisión por el Poder Judicial. ¿Por qué? ¿Quién va a acudir a los tribunales a reclamar la nulidad o pedir un amparo contra una norma interna? Solamente los miembros del mismo Parlamento.
Pudiera ser si hay violaciones a derechos individuales de algún legislador, pero si no hay violaciones a derechos individuales, serían normas modificatorias sin sanción. Son problemas que se pueden plantear y que seguramente van a surgir en el futuro, porque la vitalidad del Congreso, la dinámica de los movimientos políticos van a establecer muchas circunstancias en ése sentido.
Se ha visto ya con los acuerdos parlamentarios que se han tomado en esta Legislatura. Hay acuerdos parlamentarios que modificaron el Reglamento, todavía no hubo ninguno que modificara la Ley Orgánica, pero sí que modificaban el Reglamento que estaba vigente y que había sido aprobado por ambas Cámaras, que tenía el carácter de ley.
Ese acuerdo parlamentario se acató por todos, se puso en tela de juicio en los pasillos y en los grupos parlamentarios, no en el pleno, en el pleno algo se discutió, pero finalmente el acuerdo parlamentario, para regular la discusión se aprobó, se publicó en la Gaceta de la Cámara y entró en vigor.
Yo alguna vez, en una Legislatura anterior, en una sesión de Cámara, leyó el secretario el acta, todavía se acostumbraba leer el acta y una vez leída el presidente dijo: Se pone a consideración de los Coordinadores de los Grupos Parlamentarios, ya que el acta se debe poner a consideración del Pleno, y es que había habido un acuerdo de los Coordinadores, que dijeron para que no cualquier diputado pida que se corrija tal o cual cosa del acta, que él que quiera corregir algo se lo diga a su Coordinador y su Coordinador lo haga.
Era un acuerdo que los diputados aceptaron, creo que era la LV Legislatura.
Y así como esto, que es en un aspecto no muy importante, puede haber otros. El sistema de discusión a través de pros y contras se modificó con el acuerdo parlamentario, se estableció un sistema de intervenciones por partidos.
¿Qué tanto la Ley Orgánica es ley? Es ley desde el punto de vista formal pero no desde el punto de vista material, por esa razón no puede ser vetada por el Ejecutivo. Pero puede haber iniciativa del Ejecutivo sobre esa ley. ¿A qué se refiere esa ley? Al manejo interno del Congreso.
La ley puede ser modificada por un acuerdo parlamentario, porque el acuerdo parlamentario fue el que hizo esa ley, el Título Segundo puede ser modificado por un acuerdo parlamentario por la Cámara de Diputados tal como sucedió con la CRIP y la creación de la Coordinación General de Finanzas, pero la Cámara de Diputados no puede modificar el Título Tercero, ni la Cámara de Senadores el Título Segundo.
Es pertinente esa aclaración, porque las características de la ley son que tendrían que ser generales y abstractas, y la Ley Orgánica, ¿qué generalidad tiene? La Ley Orgánica es aprobada por las dos Cámaras, el Reglamento es aprobado por una de las dos. Entonces ahí si habría ese conflicto, pues quizás que pudiera llegar inclusive a plantearse, a través de los tribunales, por los particulares, si se aprueba una ley mediante un mecanismo establecido en el Reglamento, sin cumplir con las exigencias de la ley, pudiera ponerse en tela de juicio la validez de una aprobación así.
Creo que no hemos resuelto todavía ese punto, las exigencias de la política han hecho un poco a un lado las exigencias de la pureza legislativa o jurídica de estas normas. Y habría otro problema más, la Ley Orgánica del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos es autonómica, la dictan los legisladores para sí mismos. ¿Pero pueden imponer ahí obligaciones al Ejecutivo? ¿Pueden establecer ahí obligaciones al Ejecutivo? ¿Pueden establecer en esa ley en esa ley para ellos obligaciones a los particulares?.
En principio no, sin embargo se establece a través de la Ley Orgánica, la obligación de cómo se van a llevar a cabo los Informes del Poder Ejecutivo al Legislativo, las comparecencias. Se establecen algunas disposiciones en esa ley, que también se refieren a conductas del Ejecutivo y no conductas al Legislativo.
Sí habría veto presidencial o no habría. Son puntos que pienso yo que están todavía pendientes de un análisis más profundo. Hasta este momento no se ha planteado abiertamente, no ha habido controversia al respecto, pero puede haberla en un momento dado una controversia constitucional podría entablarla el Poder Ejecutivo contra una disposición del Legislativo donde dijera: Los Secretarios de Estado están obligados a esto al comparecer ante las Comisiones.
Esta bien que el órgano legislativo se dé a sí mismo sus propias reglas, sin que intervenga el Ejecutivo, pero también puede haber reglas que obliguen y que establezcan conductas al Ejecutivo. Creo que son los problemas que están surgiendo de estas reflexiones.
Creo que no podríamos llegar al fondo de todas esas cuestiones, estamos viendo cuáles son la gran variedad de normas que existen regulando la vida del Congreso: constitucionales, posconstitucionales, la ley de ambas Cámaras, y luego los reglamentos. Y además de los reglamentos, los acuerdos y a veces acuerdos singulares, no generales, esos no tenían ningún acercamiento a una ley materialmente considerada, que serían específicamente acuerdos para recibir a un funcionario, para llevar a cabo una consulta, para hacer alguna cuestión puramente, para una sola vez, y hay acuerdos así.
Esos son otro tipo de disposiciones particulares y no generales, porque los reglamentos son generales, la Ley Orgánica es también general se aplica a todos los actos y durante toda la Legislatura y a la nueva Legislatura, y si no hay modificaciones a la que sigue.
Todavía hay otras leyes, aparte de todas éstas, que son las leyes que aprueba el Congreso y que no se refieren específicamente al Poder Legislativo, pero que tienen disposiciones que atañen al Poder Legislativo. La más conocida es la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda o la nueva Ley de la Entidad Superior de Fiscalización.
El ejemplo de la Ley de la Responsabilidad de los Servidores Públicos es precisamente el de una ley no destinada a regular el funcionamiento del Poder Legislativo, más que en algunos aspectos. Yo creo que ese es el otro tipo de leyes.
En alguna ocasión, anteriormente se había acordado que la declaración de bienes se hiciera dentro del mismo Poder Legislativo y el Poder Judicial dentro del mismo Poder Judicial, para que no hubiera interferencia de poderes.
Otro es, por ejemplo, los mecanismos jurídicos que están establecidos para las adquisiciones y compras de bienes que son reglas del Poder Ejecutivo; la necesidad de concursos, etcétera. Todos esos se aplican al Poder Legislativo, el Poder Legislativo los asume, los acepta.
Otra por ejemplo es la Ley de Concursos Mercantiles. Ahí en el proyecto inicial se creaba un organismo que iba a administrar las quiebras, que dependía en el proyecto inicial de la Secretaría de Hacienda o del Ejecutivo. Vino la crítica y se resolvió que el organismo pasara a formar parte del Poder Judicial, y se le da al Senado de la República, en esa ley, la facultad de nombrar a quienes van a integrar este organismo. Ahí estamos también ante una norma que es una ley común, una ley ordinaria que hace alguna referencia al Poder Legislativo, le da al Senado una función que no está en la Constitución, es una función distinta de las que la Constitución enumera como funciones del Senado. El principio es que, en materia de órganos públicos, solamente se puede hacer lo que está expresamente autorizado por la ley.
La Constitución no enumera dentro de las facultades del Senado nombrar a ese organismo. Para modificar esta ley hay que modificar primero el artículo 75, para agregarle un punto más a las reglas del Senado.
Existe todo este universo de normas y que tienen distinta naturaleza. Por eso cuando se trata de discutir cuál es la naturaleza jurídica de la normatividad legislativa o parlamentaria, no todas tienen la misma naturaleza. La ley Orgánica del Congreso tiene características específicas, es distinta indudablemente a las demás leyes, porque no tiene veto, no pude ser iniciativa del Ejecutivo, no necesita del visto bueno del Ejecutivo y vincula a los legisladores con su pura aprobación, tiene una serie de características esenciales, propias, distintivas, diferenciadoras.
Los reglamentos también tienen sus características propias. Tampoco requieren, por supuesto, la aprobación del Ejecutivo, pero ni siquiera de la otra Cámara, entonces tienen otra naturaleza distinta. Estamos ante un mundo que hay que explorar, y por lo pronto encontramos todos estos tipos de normas que pertenecen al derecho parlamentario.
La vieja idea a la que nos referimos al inicio de este curso de don Gabino Fraga, de que el Poder Legislativo se ocupa solamente de las cosas abstractas y generales y por tanto no necesita una rama específica del derecho, es evidente que ya quedó muy atrás. Efectivamente hay muchas complicaciones en la vida del parlamento, hay muchas conductas distintas, especificaciones, exigencia de normas para muchas funciones que no se han analizado con el cuidado debido y que tenemos que empezar a hacerlo.
Esta circunstancia de que estamos ante una rama nueva del derecho, no de que sea una norma novedosa, pues ya los reglamentos parlamentarios tienen 200 años, desde la Constitución de Cádiz, ya existen normas legislativas desde hace mucho y normas constitucionales referidas al Parlamento hace mucho, lo que pasa es que no se había estructurado una rama de la ciencia jurídica expresamente abocado al análisis de todo esto.
Por eso es muy interesante tener dos vertientes de datos en este campo tan intrincado del derecho parlamentario. Por un lado, una teoría, que ese es el esfuerzo que yo creo que debemos hacer, tener muy claro cuáles son los principios básicos fundamentales, generales, independientemente de las leyes que se pueden ir modificando; las leyes cambian, los principios no cambian. Existen principios que van a estar inmutables, presentes siempre mientras exista un Congreso, pero las circunstancias específicas, históricas, prácticas, la conformación de las Cámaras, la prevalencia de un partido o de dos o de muchos, eso va a ir dando distintas dinámicas, que no pueden modificar lo esencial, pero que sí van modificando lo circunstancial.
Y, por otro lado, la otra parte importante del estudio del derecho parlamentario comparado. A eso se ha dedicado, por ejemplo, el maestro Alonso Lujambio, que se ha ocupado muchísimo en presentarnos cómo funcionan los parlamentos en otros países, en qué somos diferentes, en qué somos iguales, en qué estamos lejos o cerca de la constante; eso también es indispensable para el desarrollo del derecho parlamentario.
Historia del Parlamentarismo.
Pasamos a otro tema, la Historia del Parlamentarismo. Hay dos tipos de parlamentos: el parlamento medieval y el parlamento moderno, que tienen puntos de contacto y puntos de diferencia.
El parlamento medieval era un parlamento en el que se reunían los integrantes de él, discutían, tomaban la palabra, daban sus opiniones, pero no tomaban resoluciones, se quedaban truncos; la parte más importante de un parlamento no la ejercían porque eran más bien consejeros del monarca, eran llamados por una autoridad superior a ellos, no ejercían la soberanía y no podían tomar decisiones.
El ejemplo típico es el de los 12 Pares de Francia que convocaba Carlo Magno, el fundador del sacro imperio germánico-romano. Él convocaba a los Pares de Francia, los ponía a dar sus puntos de vista, pero la resolución final la tomaba él.
Otro ejemplo sería el del más legendario, de la Mesa Redonda, de la tabla redonda del Rey Arturo. Ahí los caballeros de la Mesa Redonda también deliberaban, era un consejo del Rey. Y las Cortes de España. En Cataluña el Congreso del Principado. Las Cortes de Navarra, las Cortes de Aragón, que tienen algunas características muy peculiares.
La diferencia de los congresos de entonces, con los congresos modernos, es básicamente que no tomaban decisiones. Pero también se encuentran similitudes muy interesantes.
Una de ellas, la más importante, es el concepto de la igualdad entre los integrantes del parlamento.
Por eso se llamaban de los 12 Pares, porque no había preeminencia de uno sobre los otros, había preeminencia del monarca, que no formaba parte sino que presidía, como sucede en el Senado norteamericano que preside el Vicepresidente o como sucedía en el Senado de nuestra Constitución de 1824 en que había un Presidente que no era Senador, que era el Vicepresidente. Pero en principio, los integrantes del Congreso tenían la calidad de iguales entre sí. La Mesa Redonda por eso era redonda, para que no hubiera una cabecera por encima de los demás. Ahí se sentaban todos en igualdad de circunstancias.
Esta tiene dos raíces que nutren esta institución del congreso medieval. Una es por supuesto el Senado romano. A través de toda la historia de Roma el Senado prevalece. Primero existe la monarquía, las referencias antiguas a los reyes romanos es que tenían ya su Senado, tenían 300 Senadores que ellos mismos nombraban entre los padres de familia, entre los nobles de Roma. Los convocaban y tenían una gran autoridad moral y funciones muy importantes.
Cuando viene la República la fuerza del Senado se multiplica, se convierte el Senado en el centro de la política. Recuerden ustedes que los cónsules romanos eran dos y duraban un año en su ejercicio. Ahora nos asombraría, es decir, un año no sirve para nada, apenas está uno entendiendo y quisieran los integrantes del poder Ejecutivo que los seis años se duplicaran, cuando menos.
Los romanos tenían su Poder Ejecutivo. Durante la República eran dos cónsules socios. Los colegas gobernaban un año y el Senado era permanente. Variaba, pero era un órgano que prevalecía, que estaba siempre y que tenía funciones de carácter económico, fiscal y administraba el tesoro.
El Ejecutivo efectivamente sólo ejecutaba. El Senado declaraba la guerra, nombraban a los embajadores, recibían a las embajadas de otros estados. Tenían funciones diversas, muchas de Poder Ejecutivo y muchas de Poder Legislativo. Y prevaleció cuando cae la República y Cesar se adueña del poder. Establecen la permanencia del cónsul primero y luego ya el establecimiento franco del cesarismo, los cesares romanos. A pesar de que ellos asumen todo el poder, todo el control, imponen al Senado mismo sus propias decisiones. A pesar de eso, el Senado sigue existiendo y durante la vida del imperio romano, donde la autoridad se centra en el dios humano, que es el emperador que tiene todos los poderes: militares, políticos, religiosos, es el supremo sacerdote. A pesar de que tiene en sus manos todo el poder, las legiones a sus órdenes, el Senado sigue prevaleciendo y los emperadores siguen recurriendo frecuentemente al Senado para tener un apoyo de legitimidad, un consejo, una posibilidad de escuchar otras voces. Los más autoritarios requieren de ese cuerpo colegiado. Esta es otra de las raíces que nutren el parlamento medieval.
La otra es la que nos viene de la rama germánica. Los pueblos bárbaros que llegan a las fronteras de Roma, que cruzan el Rhin y el Danubio y que empiezan a penetrar, y que entran en conflicto, pero también en arreglos con Roma, que conviven con los romanos durante mucho tiempo, enfrentándose, colaborando o formando inclusive parte de las legiones romanas, esos pueblos germánicos tienen su propio sistema de Consejo de Jefes. Hay uno superior que está por encima de ellos que es el dirigente principal, pero siempre tiene a su alrededor, como es parte de la naturaleza humana, un equipo cercano que se sentían sus iguales, que estaban de alguna manera formando parte del cuerpo decisorio de la tribu o del pueblo germánico que a veces eran muchas tribus juntas y unidas, todos deliberaban juntos y deliberaban en común. De ahí nosotros tenemos muy cercana la rama hispánica de nuestras instituciones la cercanía de esas Cortes Españolas a que he referido y aunque es una cita muy conocida, yo creo que hay que reiterarla, la forma cómo el justicia mayor establecía el juramento del Rey para que asumiera la responsabilidad de dirigir a los aragoneses. Es una fórmula que hay que recordar siempre, porque es muy bella y porque es además muy republicana, aunque fuera parte de una monarquía.
El Rey se ponía de rodillas y el Justicia Mayor con una espada desnuda sobre el pecho del monarca, le decía "nos que cada uno somos tanto como vos y todos juntos más que vos, os hacemos Rey sí guardais nuestros fueros y privilegios e si no non". Nosotros que somos cada uno igual a ti, pero todos más que tu, te hacemos Rey; sí, pero tienes que guardar nuestros fueros y privilegios, sino, no.
Recuerden ustedes el poema del Mío Cid desafía al monarca, las famosas reclamaciones que le hace por el asesinato de su hermano, efectivamente eran monarquías, pero todavía no eran las monarquías absolutas del renacimiento y posteriores al renacimiento, eran unas monarquías que tenían sus rasgos republicanismo; los Reyes sentían la necesidad de tener apoyos en sus cercanos.
La otra raíz es la de las ciudades libres, la de los municipios que también tienen un origen griego y romano, la polis, las civitas y luego las ciudades libres de la Edad Media, las ciudades que se sacuden el poder del señor feudal porque compran sus cartas francas, porque se independizan por la fuerza, porque el monarca se tiene que ir a las cruzadas y no tiene con qué pagar sus ejércitos y les vende la libertad a las ciudades y se van haciendo las famosas "ciudades francas", libres, que se dan su propio estatuto, sus gendarmes, sus gentes de armas que cuidan la ciudad, esas ciudades también tienen que ir formando sus mecanismos de gobierno y van creando pequeños o grandes congresos más o menos complicados; algunas se rigen por sistemas autoritarios otras como Venecia, la República de Venecia, tiene un "Dux", el Duque, el Dux de Venecia que gobierna la ciudad, sí, pero es puesto por un Consejo y el Consejo prevalece y el Dux igual que el Cónsul Romano, va teniendo tiempos específicos de duración y lo quitan y lo ponen.
Hay muchas formas que aparecen en Europa de estructuración de las formas colegiadas de gobierno que son, precedentes, necesariamente, del congreso.
Hay otra fuente en la Edad Media que Sartori dice que es muy importante. Sartori en un libro que se llama "¿Qué es la Democracia?" Hace hincapié en algo sumamente interesante. Dice que le debemos a las órdenes religiosas de la Edad Media, muchas de las instituciones modernas del derecho parlamentario; el voto secreto, por ejemplo, lo inventan los monjes en sus conventos.
El voto secreto era necesario para ellos, tenían que elegir a sus superiores, a sus Abades, a quien los gobernaba. Recuerden ustedes que los votos eran estrictos: castidad, pobreza y obediencia, tenían que obedecer pero ¿obedecer a quién?, Debía haber un superior y ese superior salía de la elección del capítulo. No existía dentro de ellos, porque los votos de castidad lo impedían o cuando menos le ponían trabas graves, no podía haber el sistema hereditario que había en el resto de las organizaciones del tiempo, no había herederos de los monjes, entonces tenían que inventar otro sistema. Tampoco podían establecer el sistema de la fuerza, que era muy común en la Edad Media, el más fuerte era el que tomaba las decisiones y se imponía a los demás y el que hablaba más recio. Tenían que buscar sistemas. Entonces elegían, votaban.
Pero el voto en un cuerpo en donde todos se conocen, donde son amigos, enemigos, donde tienen que votar pensando en la unidad de la orden, en el futuro, en la buena organización, pero también tienen a su amigo que es candidato y está ahí sentado junto a ellos. Entonces inventan el voto secreto, el voto secreto es indispensable por supuesto para la libertad de los votantes, pero también para romper ese principio del compromiso que se puede tener.
El voto secreto tiene muchos valores y dice Sartori que es una aportación de los clérigos. La periodicidad de los concilios que tienen los capítulos que se reúnen cada determinado tiempo, que acuden de todos los conventos de la misma orden, si el que lee la biografía de Santo Domingo de Guzmán, casi se pasan la vida organizando sus agrupaciones, visitándolas de un lugar a otro y caminando y cruzando Los Pirineos y regresan siempre buscando las reuniones de los clérigos.
También dice Sartori, crean el sistema de representación. Cuando va a haber un capítulo general de la orden, no pueden ir los de España y los de Italia y los de Francia, todos los integrantes de la orden en peregrinación al mismo lugar donde se van a reunir, mandan a sus representantes y les dan instrucciones de cómo votar y cómo hacer las cosa. Entonces también la representación tiene un punto muy cercano con ese sistema de las órdenes religiosas.
Respecto a lo que se preguntó, efectivamente, como se dijo, en el segundo párrafo del artículo 66 se señala que si las Cámaras no estuvieran de acuerdo para poner término del período ordinario, si una quiere seguir y otra no, es el Ejecutivo el que toma la decisión.
Hay algunas relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo. El principio de que no pueden reunirse en una sola persona, en un solo cuerpo dos o más poderes, es el principio general, pero eso no establece una separación absoluta o un enfrentamiento de los poderes. La misma Constitución establece varias reglas que se refieren a la colaboración de poderes. El maestro Tena Ramírez, en su libro de Derecho Constitucional habla de lo que llama las características parlamentarias de nuestro sistema presidencialista. Él dice: "En México hay un sistema presidencialista. El Poder Ejecutivo tiene funciones específicas, es electo directamente por la ciudadanía, no depende del Congreso, tiene su propio origen electoral y su propia legitimación, pero hay algunos rasgos en el sistema presidencialista mexicano que corresponderían más a un sistema parlamentario". Y aquí a la inversa en el caso de que el Ejecutivo tenga que ser el árbitro cuando las dos Cámaras del Congreso no se ponen de acuerdo en cuándo terminar el período legislativo, estaríamos en un caso a la inversa; dentro de las reglas del Congreso debe buscarse una solución, no puede quedarse empatado el asunto, debe determinarse de alguna manera.
Y el constituyente pensó que el Ejecutivo podría resolver, ya que es un asunto más bien práctico, de carácter funcional para el Congreso. Yo creo que no atenta contra la libertad de las decisiones, no interviene en las cuestiones de fondo.
Tena Ramírez hace un análisis de qué funciones tiene el Congreso, parecidas más a un sistema parlamentario, ese es el caso contrario resalta varias funciones que hace él Congreso como si fuera un sistema parlamentario, un sistema en el que prevalece el Poder Legislativo sobre el Ejecutivo y el Ejecutivo surge del mismo parlamento y hace una enumeración que es interesante. Yo creo que así debe funcionar, debe haber una colaboración de poderes derivada de las disposiciones que estén en la constitución.
La otra pregunta es de sí se creaba un reglamento que sustituyera al actual, creo que eso es lo que se intenta, pero también se han presentado discusiones a este respecto. Por ejemplo el acuerdo parlamentario que se tomó en esta Cámara para regular los debates, tomó en cuenta cómo está conformada esta Cámara por tres partidos muy importantes, uno que tiene prácticamente la mitad de los votos, otros dos que tienen la cuarta parte y otros partidos pequeños que tienen una representación menor. Se tomó en cuenta eso, cómo distribuir a los oradores, y debe conservar la proporción que existe en el pleno. Si se hiciera un reglamento permanente, tendría que tomar en cuenta estas cosas, pero si llega otro congreso con una conformación totalmente distinta, posiblemente habría que reformar el Reglamento, por eso los acuerdos, porque son muy ágiles.
En los últimos meses la conformación de mayorías y minorías ha variado en forma pequeña, pero muy importante, porque el partido que no tenía mayoría se está acercando a tenerla, él solo no tenía la mitad más uno y pudiera ser que con los cambios de partido, modificaciones, acercamientos, haya ya un cambio en ese sentido y entonces algunas de las disposiciones del acuerdo parlamentario pudieran ya dejar de ser aplicables a esta nueva circunstancia.
Ahora, la estructuración de un reglamento creo que sí tiene que hacerse, dejando siempre la posibilidad de que acuerdos parlamentarios actúen a las circunstancias que se vayan presentando. Debe haber necesariamente mucha flexibilidad.
El comentario que hacíamos en el receso se refiere a las formas de democracia directa que hay en muchos municipios del país, especialmente de origen prehispánico, indígenas, pueblos de Oaxaca, de Guerrero, de Puebla, de muchos lugares, donde toman sus decisiones, ponía el ejemplo el trabajo comunitario, se reúnen y toman una decisión los dirigentes del pueblo, los que tienen voz y voto en las asambleas populares y luego eso obliga a todos, es una forma, una especie de parlamentarismo inicial, primigenio y de eso también mencionábamos que faltaría y sería un capítulo que no está en este libro y que habría que pensarlo también, los precedentes mexicanos prehispánicos de algún parlamentarismo, recuerden ustedes que en la historia se habla del senado tlaxcalteca que estaba conformado por cuatro dirigentes que tenían igualdad de posibilidades de decidir. En Tlaxcala, cuando se encuentran los españoles con la organización que no era monárquica, como la de los aztecas o los Zempoala que tenían el cacique gordo de Zempoala, había una forma plural de gobierno. Yo creo que sí debe haber precedentes, forma parte de la naturaleza de las cosas. No es posible que las comunidades no tengan grupos y fuerzas más o menos representativas, a veces formalmente, a veces informalmente, que tomen decisiones o que participen en las discusiones, en nombre de todos los demás. Seguramente debe haber especialistas y hacía una mención en una charla de que la OEA tiene algún estudio sobre ese punto, sobre los precedentes de estos sistemas legislativos y parlamentarios en la América Prehispánica.
Quisiera hacer hincapié en algo en algo que ustedes ya notaron y que también me comentaban, que es que no estamos en esta materia dentro de ese campo demasiado rígido, que es un término que se está usando actualmente en la ciencia política, no estamos en la ingeniería constitucional, en el mundo de la política y de los seres humanos, podemos por similitud hacer una especie de ingeniería constitucional, diseños, construcciones, gráficas y sistemas de derecho comparado y en el que tenemos que pensar con otro criterio, necesariamente, que no sustituye al primero pero que sí lo complementa, y en que una especie de juego dialéctico, se integran, que es el del libre albedrío, el de la libertad humana, el de los cambios necesarios por las circunstancias.
No podemos ser tan previsores en ninguna legislación, pero menos en la legislación parlamentaria, que se establezca una norma para siempre, para todo el tiempo, inmutable. Existen principios de derecho que podríamos considerar, cuando menos, muy perdurables, si no eternos, pero las normas concretas, que regulan las circunstancias en tiempo y en lugar, tenemos que partir de la idea de que varían, de que cambian y de que deben y pueden cambiar.
El parlamento medieval, ya dijimos, tuvo sus propias características, se parece al parlamento moderno en que sus integrantes son iguales entre sí, son pares, deliberan, discuten, hablan sucesivamente. Esas son las similitudes con el parlamento moderno.
La diferencia sustancial que el parlamento moderno toma decisiones, toma determinaciones que no tomaban los parlamentos antiguos.
También se mencionaba que en el Senado romano sí se tomaban muchas decisiones. Efectivamente, el senado romano tenía facultades amplísimas y en 8 siglos tuvo variantes de todo tipo, desde el número, que fue desde 300 hasta mil 500, según las épocas. Había emperadores que lo reducían, otros que lo acrecentaban. En la República eran alrededor de mil senadores. Tenían un sistema muy peculiar de tomar las decisiones. Cuando tenían que tomar una decisión, en la época de la República y cada uno de los senadores daban su opinión, daba su punto de vista, cada uno, todos hablaban, y luego, cuando se iba a tomar la votación, se separaban, se ponían unos en un extremo y otros en otros y se contaban. Era un sistema muy especial, pero todos al hablar daban ya su punto de vista y se iban colocando cada uno en su sitio para, al final de qué lado había más y de qué lado menos.
Y las decisiones que tomaban eran frecuentemente las más importantes para el Estado Romano. Las leyes tenían que pasar por la aprobación del Senado. La fórmula era: El sendo y el pueblo romano dictan esta ley.
Legislar era una de sus funciones, pero tenía muchas funciones de carácter administrativo, de relaciones exteriores, nombrar embajadores, decretar las victorias, a qué general victorioso se le recibía con qué coronas de laurel, de oro o de plata. Se tomaban decisiones sobre, digamos, la estructura del ejército. La administración pública estaba prácticamente bajo su cuidado durante la República.
Durante el Imperio, conservaron, aunque sea en la forma, la mayoría de esas funciones. Es cierto que las decisiones ya las tomaba el César, que era el dios en la tierra, y que ellos las acataban. Pero formalmente seguía existiendo el Senado y muchas de las cuestiones que se tenían que resolver se deliberaban y resolvían en el Senado.
Recuerdan el debate famoso de Cicerón contra Catilina, las catilinarias. Fue ya bajo el Imperio, en el momento en que estaba naciendo el Imperio. Ya la República estaba desmoronándose en ese tiempo y el Senado todavía era el centro de las grandes determinaciones.
El Senado romano es un precedente muy importante en la historia del derecho parlamentario. Muchas de las formas de deliberar, de discutir, de tomar votaciones nos vienen también de ese rumbo. Si analizáramos a fondo encontraríamos, en todas las agrupaciones humanas, esta necesidad de agruparse, de deliberar y de buscar mecanismos para decidir, porque forma parte de la naturaleza de las cosas.
Si somos sociables por naturaleza necesitaríamos comunicarnos con los demás y aprender a tomar decisiones en conjunto. No es posible de otra manera, y lo que sucedía en Roma, posiblemente también sucedía aquí, en las ciudades prehispánicas, en los calpulis o en las agrupaciones nómadas del norte. Se tenían que reunir los jefes, los caudillos, el cacique con sus más cercanos colaboradores, la junta de ancianos, los viejos que son el origen del senado y tenían la facultad de tomar decisiones, sin lugar a dudas.
Son parte de la naturaleza de las sociedades el que haya cuerpos colegiados deliberantes.
El punto interesante que se planteó aquí es que hay lugares en Guerrero, en Oaxaca y en otros lugares donde las decisiones se toman, en lo que se llama el cabildo abierto. No son decisiones legislativas, pero algunas veces son materialmente legislativas, aunque no formalmente legislativas. Son disposiciones generales aplicables a todos: nombramiento de autoridades, resoluciones sobre cuestiones religiosas, de ceremonial, de fiestas del pueblo. Todo eso se toma en reuniones públicas. Estamos en un mundo muy cercano al parlamentarismo.
El Instituto de Investigaciones Legislativas, está patrocinando un estudio sobre el parlamentarismo del ayuntamiento, que es otro pequeño parlamento. Ahí también resuelven. Debe haber reglas. Hay ahí la necesidad de una regulación más o menos precisa, quizá menos complicada que la de un parlamento tan grande, porque ahí se reúnen unos pocos. Desde los pequeños ayuntamientos integrados por 6, 8 personas hasta los de 15, 20 ó 30, los de las ciudades muy grandes. Deben tener sus mecanismos de tomar decisiones del uso de la palabra, de dividirse el trabajo.
No quiere decirse que sea una novedad su existencia, sino que es una novedad su estudio, qué reglas se siguieron en el ayuntamiento. En las leyes orgánicas municipales está cómo se integra el ayuntamiento y cuáles son sus funciones y que hay síndicos y regidores nada más, pero cómo deliberan, quién da la palabra, quién no, cómo se levantan las actas, todo eso no está en la reglamentación y lo que se está buscando es lo que se encuentre lo constante, cómo funcionó, para ir penetrando también en este derecho que existe también en sus fundamentos.
Pasando al parlamento moderno, todos están de acuerdo en que sus precedentes se encuentran en los parlamentos medievales y que el primero en el que se toman decisiones autónomas fue el Parlamento Ingles. El Rey Ricardo, el buen Rey Ricardo de las canciones medievales se va a las cruzadas, se queda gobernando el reino su hermano Juan Sin Tierra y los varones se sienten fuertes frente a un rey, no muy fuerte, más bien débil, el rey quiere establecer impuestos y los barones se reúnen y le exigen la firma de la Carta Magna, que es el inicio del parlamentarismo moderno, cuando menos un precedente muy importante; son los barones reunidos en un cuerpo colegiado en que discuten ellos y le exigen al Poder Ejecutivo que se limite en algunas cosas y que los consulte para declarar la guerra, para pedir impuestos, para algunas determinaciones que normalmente estaban en manos del monarca, ya no las podrá hacer y él firma, tiene que aceptar por la fuerza en ese momento, tiene que acceder y ahí se entiende que es una especie de acta de nacimiento del parlamentarismo. Después se constituyen ya en un cuerpo permanente, que se reúne anualmente. Este es el precedente remoto, pero ya indicativo, de cómo van a funcionar las cosas en el futuro.
Y los dos precedentes ya cercanos y que podríamos ya considerar como propiamente parlamentos modernos, son el Congreso de los Estados Unidos de Norteamérica y la Asamblea Nacional Francesa que surge de la revolución, ahí aparecen las características del parlamento actual. Cuando las trece colonias se levantan en armas en contra del poderío inglés, por cuestiones económicas, por el impuesto del té, echan al mar la carga de té para demostrar su independencia, simplemente dicen: No, cómo vamos a obedecer leyes que se dictan en Inglaterra y nosotros no tenemos a nadie en el Parlamento Inglés. Empiezan por la exigencia de tener asientos en el parlamento y luego acaban separándose de Inglaterra y haciendo su propio estado, primero trece estados, cada uno independiente, con su propio sistema de organización: Legislativo, Ejecutivo y Judicial, y luego con la transacción de Connecticut, que establece el pacto que crea la Federación, el nuevo estado norteamericano y elaboran una Constitución en donde el Poder Legislativo tiene preeminencia, cuando menos precedencia en la propia Constitución.
El artículo 1° de la Constitución de los Estados Unidos de América es el que se refiere al Poder Legislativo. Es el artículo 1° de la Constitución Política de los Estados Unidos de América, es el que enumera las funciones y las facultades del Congreso y su forma de integración en dos Cámaras, una representante de la población y la otra representante de las entidades locales que integran el nuevo estado federal; Los estados federados están representados por dos senadores en la Cámara Alta. Este es uno de los orígenes.
Y el otro, al que ya hicimos también alguna referencia aquí, es la Asamblea Nacional Francesa, que se desprende de dos fuerzas que la limitan en un inicio. En primer lugar del monarca Luis XVI, que convoca a los Estados Generales en 1778 y que se reúnen en París y el primer gran debate que tienen es el relativo al voto. Luis XVI determina que el voto sea por estamento, cada uno de los tres estamentos, los nobles, los clérigos y el estado llano, cada uno de esos estamentos tendrá un voto, entonces hay tres votos nada más. Cuando se plantea eso, especialmente Mirabeau, que era el inquieto y terrible orador, noble de origen, pero que lo habían rechazado los nobles, no lo habían admitido en su estamento y él se hace elegir por su parroquia, miembro del estado llano, él con su oratoria, su elocuencia, la fuerza de su personalidad, convence a los del estado llano que están en una desventaja terrible; dice: Siempre que haya alguna votación el monarca va a tener dos votos a favor en un sentido y un voto contrario que es el nuestro, el del pueblo de Francia, y exige que se tome el voto por cabeza, no por estamento, sino individualmente. No se trata de que se manifiesten las fuerzas sociales colectivamente, porque siempre vamos a perder, vamos a votar uno por uno, que vote cada quien, individualmente. De esa manera sólo el estado llano, que tenía más o menos unos 400 representantes, superaba a los otros dos sumados que no llegan a los 400 tenían menos, sumados dos. Ese fue el primer gran debate, el debate contra el monarca, el debate contra el rey que quería que no hubiera tanto poderío de decisión en un Congreso que él mismo había convocado, para recibir consejo no para que tomaran decisiones.
Si se hablaba del voto por cabeza ya se estaba dando un paso adelante, más allá del parlamento antiguo, al que todavía pretendía Luis XVI, que formara parte de estos Estados Generales. Y ganan los del estado llano, se imponen. Cuando les ordenan que se disuelvan, cuando cierran las puertas donde se reunían y se van al juego de pelota y ahí deliberan y deciden constituirse en sesión permanente para tomar decisiones y donde se declaran ya representantes de la nación, yo creo que ahí es el nacimiento, con toda la fuerza política y moral, de un estado moderno, donde se percatan a plenitud los representantes que ellos son los representantes de la nación francesa, que ellos son los representantes de la unidad política y jurídica que es el estado francés. Ya queda muy lejos la frase de Luis XIV, el tatarabuelo de Luis XVI, que había dicho: "El Estado soy yo", la casa de los Capeto ha gobernado a Francia, mil años dura esa dinastía, desde los descendientes de Carlo Magno hasta Luis XVI y luego vuelven a revivir un poco, pero mil años gobierna la misma casa, la misma familia y en ese momento se rompe esa tradición antigua, de respeto al monarca y se asume lo que ya los teóricos de 50 ó 60 años antes habían planteado; Rousseau con la idea del contrato social, de la creación de la sociedad a partir de una determinación de todos, un acuerdo colectivo, el pacto que establece como origen de la sociedad, donde ceden los integrantes de la sociedad algunos de sus derechos y depositan esos derechos en manos del Monarca, para que el Monarca gobierne en bien de todos y en satisfacción de los demás.
Los revolucionarios franceses asumen esta teoría del contrato social y dicen, sí este pacto social donde los Capeto nos están gobernando ya no funciona, si somos objeto de un trato desigual entre los nobles y la gente del pueblo vamos a derogar ese Pacto Social, rompemos el Pacto Social y hacemos uno nuevo.
Y eso es lo que hacen, la Constitución de Francia de 1781 es en realidad un nuevo pacto social y asumen también las ideas que 50 ó 60 años antes había expresado Montesquieu y un poco antes de Montesquieu, John Locke de la división de poderes, era necesario equilibrar los poderes, el poder concentrado en unas solas manos, es un poder excesivo que tiende al abuso y que tiende a la arbitrariedad y decía Montesquieu, con ideas algunas originales y otras de una larga tradición, incluido Aristóteles, que decía, con toda claridad, que sólo el poder limita al poder, el poder no se va a limitar a sí mismo, alguien que tiene poderes no va a auto limitarse, debe haber otra autoridad, otro poder que equilibre al primero para que se limite y si son dos nada más, van a entrar en conflicto, si son 3, si se establece el triángulo clásico de los tres Poderes, entonces el equilibrio va a ser mayor, porque ninguna va a poder abusar de sus funciones.
Hay un Poder que dicta las leyes, otro Poder que administra y otro Poder que resuelve las controversias y así ninguno tiene la suma total de facultades que tenía la autoridad personal del Monarca. Antes de la aparición de estas ideas la Asamblea Nacional Francesa que ya decreta, que ya no son los Estados Generales convocados por el Rey, son los mandatarios directos del pueblo de Francia, se asumen a sí mismos como los representantes de la entidad estatal y se hacen responsables, ante sí mismos, de las decisiones que van a tomar.
Primero quitan el obstáculo de la Monarquía y en segundo lugar, quitan el obstáculo del mandato indicativo del que ya hablamos aquí; ya se dan cuenta de que no pueden quedar sujetos a un mandato expreso indicativo donde se señale exactamente lo que deben de hacer y cómo deben votar, no es posible, las circunstancias nuevas rebasan a las instrucciones que habían recibido ellos de sus votantes y entonces, necesariamente, tienen que tomar decisiones propias sobre muchas cosas, están deliberando sobre la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano y los ejércitos prusianos están acercándose a París y ellos no se detienen, siguen en sus deliberaciones, porque tienen que tomar resoluciones, necesariamente más allá, eso ni siquiera se había planteado por los electores en las parroquias, que les dijeron qué era lo que querían que hiciera, ya estaban ante una circunstancia nueva, donde la representación nacional se pone al frente de la nación entera.
Esas dos Constituciones, la Norteamericana y la Francesa son los precedentes más cercanos y más importantes del parlamentarismo moderno, ahí surgen los dos Congresos, el tipo europeo y el tipo norteamericano que va a ser el origen y la fuente de inspiración de todas las demás constituciones y de las corrientes políticas nuevas en el mundo, en América Latina, especialmente, siguiendo el modelo norteamericano, bajo un sistema presidencialista y en Europa un sistema parlamentario.
Vamos a ver ahora cómo esos sistemas se aplican en México. A la Declaración de Independencia en que entramos a este proceso que pudiéramos llamar prejurídico, se cumplen los acuerdos del Plan de Iguala, Plan que fue una elaboración personal de Agustín de Iturbide, seguramente aconsejado, no hay duda de que las Juntas de la Profesa ya habían sentado las primeras bases de cuáles iban a ser las condiciones de la Independencia y hacía dónde iban a ser dirigidas las nuevas decisiones, pero él, por la fuerza de sus soldados y por su propia personalidad y por su propia decisión, elabora el Plan de Iguala donde propone la creación de un nuevo Estado, que sería el Estado Mexicano separado, independizado de la Corona Española y luego a la entrada del Ejercito Trigarante en la ciudad de México y un poco antes, la firma de los Tratados de Córdoba con O'Donojú, de ahí se deriva ya la estructura inicial del Estado Mexicano.
Y desde el Plan de Iguala y los Tratados de Córdoba plantean ya la necesidad de convocar a un Congreso Constituyente, a través de la misma Regencia, que está formada por Iturbide y otros personajes, la propia Regencia establece un Reglamento inicial para convocar y organizar al Congreso Constituyente.
Dice Lorenzo de Zavala que ese Congreso Constituyente hizo de todo menos la Constitución; se ocupó de todo, nombró Emperador a Iturbide, luego dijo que no, hizo la Ley que lo declaraba reo de muerte si regresaba al país, se ocupó de todas las cosas, menos de la función para la cual había sido convocado, que era hacer la Constitución.
Entonces, ya éramos un país independiente, pero sin una estructura jurídica precisa, conocida, regular, que todos acaten, que todos acepten, estaban las cuestiones demasiado tirantes, la inexperiencia en materia política era muy grande, algunos mexicanos habían ido a las Cortes de Cádiz, primero a la formación de la Constitución de Cádiz y luego a los Congresos Constituidos en España, unos tenían una mínima experiencia en cuestiones de parlamentos, de redacción de constituciones, circulaba por ahí una mala traducción de la Constitución Norteamericana, las ideas habían ido penetrando lentamente a la Nueva España, porque había un control total, no llegaban los libros, en la Biblioteca de Miguel Hidalgo dicen que encuentra la Inquisición, el Contrato Social de Rousseau y el Espíritu de las Leyes de Montesquieu y algunos libros que estaban prohibidos, no podía tenerlos cualquiera, era un delito en contra de la integridad del Estado tener esa literatura.
Entonces la verdad es que era un pueblo acostumbrado a callar y a obedecer como había dicho el Marqués de la Croix, era un pueblo acostumbrado a que las autoridades venían de otro lado, que estaban centralizadas férreamente en las manos del virrey y al no haber experiencia política se empieza con demasiados tropiezos y titubeos.
Finalmente en 1824 se convoca a un Segundo Congreso Constituyente, ese Congreso sí se aboca, inmediatamente, a dos cosas: una que era fundamental en ese momento que es a expedir el Acta Constitutiva de la Federación Mexicana como si fuera una asociación, una agrupación ante notarios, se levanta una acta por los diputados de los estados para crear la Federación.
Ya se había tenido alguna experiencia, la Constitución de Cádiz establecía las diputaciones provinciales, antes de que llegará O'Donojú, quien tenía la orden de restablecer la Constitución de Cádiz que había sido abrogada por Fernando VII, antes de eso dos provincias: Puebla y Chiapas, habían creado sus diputaciones provinciales, conocían la Constitución de 1812 que había estado en vigor unos años, y como saben que ya se restablece la Constitución, después de la revolución de Priego, entonces ellos se adelantan, antes de que llegue el decreto y la orden de España, para crear las diputaciones provinciales que eran pequeños congresos en cada provincia. Chiapas y Puebla crean sus propias diputaciones provinciales.
Cuando llega O'Donojú, como el representante del nuevo gobierno español que viene, entre otras cosas, a restablecer la vigencia de la Constitución; se encuentra con el hecho consumado de que Iturbide es dueño de todo el territorio y tiene que pactar y firmar en Córdoba, en nombre de España la Independencia de México.
Luego lo desconocen y los historiadores dicen él tenía, muy en su corazón, la esperanza de ser él el emperador, igual que Iturbide. Decían que un integrante de la casa reinante de los Borbones españoles y hasta a quien llamarían a gobernar, pero todos tenían ente sus esperanzas el que no aceptará ninguno y entonces se eligiera al emperador, a alguien local; tenía el ejemplo muy cercano de Napoleón, que sin ser descendiente de ninguna casa real había gobernado, era el Emperador de Francia.
Entonces eran los precedentes: O'Donojú, Iturbide, los dos, quizá algunos otros, tenían por ahí la ambición de serlo.
Pero inmediatamente después viene el primer constituyente fallido y luego, el segundo constituyente que si se aboca al cumplimiento de sus funciones y que, con las experiencias de las diputaciones provinciales que se habían organizado y las pocas experiencias que se estaban ya teniendo en política constitucional, lo primero que hacen es crear la Federación.
La inquietud de las provincias más alejadas de la capital, era la de separarse. Todas las provincias que integraban la cintura de América, Centroamérica, se separan y forman sus propios estados independientes.
La historia de Chiapas es muy conocida: son independientes unos meses; antes de tomar la decisión están indecisos, si se incorporan a Guatemala o se incorporan a México, pero cuando ya está levantada el acta creadora de la Federación Mexicana.
El Congreso Constituyente tuvo ese acierto político de oportunidad, de habilidad, de inteligencia, de crear la Federación, para que no se acabara de desmantelar la estructura de lo que había sido el reino de la Nueva España; se aceptaron los Estados como integrantes; se copió la Constitución Norteamericana y las antiguas provincias se improvisaron de Estados independientes, que no lo habían sido nunca, ni siquiera se habían independizado solas o separadas, había sido una sola independencia del reino de la Nueva España que se convertía en México, en el Imperio Mexicano como se llamó inicialmente.
Y después el acta de 1824. Esta acta es fundamental para la historia de México y en parte la historia del parlamentarismo, es un Congreso Constituyente que no tiene precedentes jurídicos, que es creado por la fuerza de las cosas, por las fuerzas sociales y políticas, pero que asume una responsabilidad jurídica y constituye una nueva entidad de derecho internacional y una entidad soberana frente a todos los demás Estados a través de una acta constitutiva, es el acta de nacimiento del Estado Mexicano.
Y luego, inmediatamente después, con los principios muy generales que establecen en esa acta, elaboran la Constitución de 1824, que tiene las características específicas del poder Legislativo que se van a repetir hasta nuestros días. Es la Constitución de 1824 la que crea, en primer lugar, el sistema bicameral, dos Cámaras, una de diputados y otra de senadores, una representativa de la población y otra representativa de los Estados que integran la nueva federación.
Están los principios fundamentales que son: primero, la calificación de sus miembros, cada Cámara, se establece en la Constitución de '24, copiando a la de Cádiz; califica la elección de sus integrantes, eso como ustedes saben prevalece hasta que se creó el IFE y el Tribunal Federal Electoral, que ahora es el que califica las elecciones, pero durante más de siglo y medio, este principio de que cada Cámara califica la elección de sus miembros, era principio indiscutible.
Luego establece que el quórum para abrir las sesiones será la mitad más uno y sigue siendo el quórum para abrir las sesiones de los Congresos mexicanos, durante toda la historia de nuestros Congresos el quórum sigue siendo la mitad más uno.
Se establece, en esa Constitución de '24, una fórmula de comunicación entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo; se establece que las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo serán a través de comisiones ex profeso, que se designen para tener relaciones con el Ejecutivo o de los secretarios de la mesa directiva; se crea el gran jurado para conocer de las acusaciones en contra del vicepresidente y la Cámara de Diputados para conocer acusaciones en contra del Presidente de la República.
Recuerden ustedes que esa Constitución de 1824 estableció un sistema terriblemente ineficaz que fue el de depositar el Poder Ejecutivo en dos funcionarios: Presidente y Vicepresidente, pero no conforme al sistema norteamericano, en que los dos formaban parte de una misma planilla, que surgen del mismo grupo político, sino que en la Constitución de '24 se estableció una fórmula muy fraternal y muy inocente, que fue la de que el Presidente era el que había ganado las elecciones y el Vicepresidente el que había quedado en segundo lugar.
Entonces había sido su contrincante, y eso fue un fracaso, cada vicepresidente se levantaba en armas contra el presidente, indefectiblemente.
Luego se estableció otro principio que es fundamental del Derecho Parlamentario que ya tenía sus precedentes en la de Cádiz, la inviolabilidad de la persona de los legisladores, de alguna manera lo que se llama en forma un poco amplia y confusa "el fuero constitucional"; se estableció la inviolabilidad de los legisladores por sus opiniones, por sus manifestaciones en el desempeño de sus cargos y se creó el juicio de procedibilidad.
No se podía iniciar ningún procedimiento de carácter penal en contra de los legisladores, si los demás integrantes de su Cámara no decretaban que procedía ser juzgado; es lo que se llama "el fuero" constitucional, no hay posibilidad de que un diputado o que un senador y otros funcionarios sean juzgados, si no existe previamente una declaración de la misma Cámara de que se quedan sujetos al procedimiento común.
Se estableció también el pago a los legisladores por su trabajo, se denominaba entonces "la indemnización", no era la dieta, era la indemnización, porque tenían que dejar sus otras actividades, tenían que distraerse de otras cosas, entonces era correcto que se les indemnizara por sus servicios.
Eso, por ejemplo, Cicerón lo menciona varias veces en sus obras. En el Senado Romano los senadores no cobraban al Estado Romano; ellos eran dueños de tierras y de esclavos y de ganado y eran mercaderes, pero ellos no cobraban; los cargos eran honoríficos. Cada uno tenía su propio modo de vida.
Recuerden ustedes también como se establecía entre los requisitos para ser diputado o senador, tener una renta específica; no cualquiera podía tener un cargo en la Constitución de 1824. Se necesitaba que acreditaran tener una renta.
Finalmente se estableció lo que es propiamente la esencia del Poder Legislativo, en la Constitución del '24, que los legisladores podían iniciar leyes, tanto senadores como diputados tenían la facultad de iniciar leyes, porque en la Constitución de Cádiz no tenían esa facultad los integrantes de las Cortes. En la Constitución de Cádiz se decía que el poder Ejecutivo recae en el Monarca, en el Rey de España; el Poder Legislativo en el Monarca y las Cortes, entonces el Rey de España podía iniciar leyes y las Cortes tenían que aprobarlas, pero la iniciativa tenía que venir del Ejecutivo.
En la Constitución de 1824 se establece el otro mecanismo, el cual es una novedad, para nosotros es una novedad de perogrullo. ¿Cómo va a haber legisladores que no puedan iniciar el proceso legislativo, que no tengan la facultad de iniciativa? Pues eso, en ese momento fue, como quiera que sea, una novedad.
Esta Constitución tomó también una providencia muy sabia en materia legislativa: estableció que no se podría reformar antes de 1830, es decir, la Constitución se va a probar durante seis años cuando menos, porque ustedes saben que nuestra vocación legislativa es terrible. Las constituciones se empiezan a reformar al día siguiente; acabamos de reformar algo y ya estamos pensando en modificar Hicimos la Ley Orgánica del Congreso y ya estamos diciendo: oye, nos equivocamos, requiere modificación. Los Constituyentes del '24 dijeron en un transitorio: "Seis años no podrá modificarse la Constitución", y se así se va a saber realmente si es la adecuada. Es un tiempo suficiente para madurar las posibles modificaciones. Fue una decisión sabia.
Y luego otra decisión, que en estos tiempos sería muy difícil, pero que ha sido motivo de proyectos de cambio a la Constitución, y es que las modificaciones a la Constitución de '24 no podían ser hechas por una sola Legislatura, tenían que participar dos Legislaturas, una en la que se propusiera la modificación, y la siguiente que la aprobaba o la rechazaba.
Con el dinamismo actual no es fácil. Los cambios a la Constitución a veces requieren celeridad, pero era una decisión, como quiera que sea, sabia.
Alguna vez al maestro Rafael Preciado Hernández, que fue por muchos años el Director del Seminario de Filosofía de la Facultad de Derecho de la UNAM, decía cuando se hablaba mucho del cambio democrático de las estructuras, que había que reformar las estructuras, él decía: "Bueno, está bien, hay muchas estructuras que hay que reformar, pero lo primero que deberíamos ver es si funcionan las que están, porque no hay una aplicación plena de las normas constitucionales y legales en la vida cotidiana; hay un divorcio entre lo que dice la Constitución y la ley y lo que pasa en la práctica", ¿Qué vamos a reformar? ¿Para que vuelva a suceder lo mismo? Primero vamos a ver que se apliquen estas estructuras y luego ya vemos si las cambiamos o no, si funcionan o no. Era la previsión del Constituyente de '24.
Vienen después las Constituciones conservadoras de 1836, las Siete Leyes y luego las Bases Constitucionales de '42, que tienen como característica fundamental, la supresión del Senado. El Senado se convierte en otra cosa, en una Cámara Revisora, semi-aristocrática, de notables, pero no suprimen al Senado y es hasta la Constitución de 1857 que se hace ese experimento extraordinario en la vida parlamentaria mexicana, suprimir el Senado.
La constitución clave de la historia del siglo XIX, es la Constitución de 1857. Suprime, entre otras cosas, al Vicepresidente que había sido una experiencia muy mala, pero también suprime al Senado, crea un Congreso Unicameral, donde es la Cámara de Diputados la que tiene todas las funciones.
Les decía yo a ustedes que algunas funciones, como es esa necesidad del equilibrio que deben los estados en su representación, se le dan a través de las diputaciones estatales. Las diputaciones estatales tienen ciertas ventajas, ciertos privilegios que antes se referían a los senadores y el experimento es muy interesante.
Por primera vez el Ejecutivo se ve ante un Congreso fuerte, un Congreso que, además, surge de la Guerra de Tres Años y de la guerra contra el Imperio, un Congreso con personalidades destacadas; los liberales más importantes, los moderados más destacados, juristas, hombres que habían tomado las armas contra el enemigo, los conservadores y luego el Imperio, forman parte de ese Congreso y son efectivamente un límite al Poder Ejecutivo, es la famosa circular de Lerdo de Tejada que era el Secretario de Gobernación de Juárez, proponiendo que se reviva el Senado; una Cámara sola tiene mucha fuerza y dos Cámaras ya tienen menos fuerza.
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