2. Reformas para fomentar la competencia en el sector eléctrico mexicano.
2. Reformas para fomentar la competencia en el sector eléctrico mexicano.
Por varias décadas, el sistema eléctrico del país estuvo regulado por el Estado a través de la Comisión Federal de Electricidad (CFE), debido a que, constituía un monopolio natural que en la práctica imposibilitaba que dicha industria se desarrollara adecuadamente en condiciones competitivas lo que implicaba que la generación tuviera costos superiores a los estándares internacionales. Sin embargo: "Cambios en la tecnología y en la densidad del mercado eléctrico ocasionaron que esta industria perdiera en gran medida su característica de monopolio natural". 9
En 1992 se hicieron reformas a la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica para abrir la participación de la inversión privada nacional y extranjera en el segmento de generación a través de los esquemas de autoabastecimiento, cogeneración y producción independiente. Por su parte, la transmisión y distribución continuaron en manos del Estado.
Para Kessel y Sup,10 cuando las distintas etapas de la producción de electricidad se encuentran bajo el control vertical de una sola empresa (monopolio estatal), la entrada de inversionistas privados en la generación es riesgosa, destacando los siguientes problemas:
- Discriminación potencial en el despacho económico: El monopolio estatal procura proteger sus activos de generación (autofavorecerse) perjudicando al productor independiente.
- Discriminación en el acceso a la capacidad de transmisión: La generación de electricidad depende de la capacidad de transmisión disponible. El monopolio estatal puede afectar al productor independiente favoreciendo la transmisión de sus plantas de generación y sacando provecho de los programas de expansión de las redes.
- Comprador único: El monopolio estatal puede manipular las tarifas impuestas al productor independiente ya que en el mercado únicamente existe un solo comprador. Tal situación puede poner en riesgo financiero a estos inversionistas privados.
"Adicionalmente, en el caso de los productores independientes, como los suministradores públicos son por mandato de Ley los únicos compradores, la realización de estos proyectos exige contratos de largo plazo. En la práctica, estos contratos transfieren buena parte de los riesgos de las inversiones al sector público".11
La serie de problemáticas en las que incurren los productores independientes que operan dentro de un mercado cuya producción es controlada verticalmente por una empresa se superan con cambios en la legislación para dar certidumbre jurídica a los inversionistas privados.
2.1. La propuesta de reforma estructural de la industria eléctrica del país sustentada por la administración federal de 1994-2000.
La problemática asociada con el estancamiento en la generación y el rápido crecimiento en la demanda de electricidad asociado con la escasez de inversión pública necesaria para aumentar la oferta de electricidad en México implicó que el 2 de febrero de 1999 el ex Presidente de México, Dr. Ernesto Zedillo Poce de León enviara a la Cámara de Diputados la iniciativa de Propuesta de cambio estructural de la industria eléctrica mexicana, a través de la cual se intentó reformar, sin éxito, los artículos 27 y 28 constitucionales.
La Propuesta de Cambio Estructural permite la entrada de inversión privada nacional y extranjera en el sector para evitar el futuro desequilibrio entre la generación y la demanda de electricidad en México. Su diseño se sustentó en la siguiente tesis:
"...La generación de energía nuclear y la operación y el control de la red nacional de transmisión (despacho eléctrico) continuarán a cargo del sector público de manera exclusiva. Las demás actividades de la industria eléctrica serán consideradas actividades de carácter prioritario y en ellas podrán participar los sectores social y privado.
Se introduciría competencia en las actividades de la industria eléctrica que lo permiten, especialmente en la generación y la comercialización las cuales estarán sujetas a un régimen de permisos. Las actividades que aún constituyen monopolios naturales, como la transmisión y la distribución, serán objeto de una regulación económica que simulará condiciones de competencia. Los activos que se destinen a estas últimas actividades serán considerados como bienes del dominio público de la Federación, por lo que se requerirá de concesión para llevar a cabo su explotación. La distribución de energía eléctrica será un servicio público".12
2.2. Observaciones a la Propuesta de Reforma del Sector Eléctrico Mexicano.
Para Kalifa, Quintanilla y Fernández "... Las actividades de generación, transmisión y distribución poseen características distintas, que hacen algunas de ellas susceptibles de abrirse a la competencia (generación), mientras que otras, por ser monopolios naturales (transmisión), deben contar con una regulación adecuada".13
En el análisis que hicieron los autores arriba citados14 a la propuesta de cambio estructural, destacaron las siguientes observaciones:
La etapa de generación tiene las características necesarias para introducir la competencia y así alcanzar un mejor funcionamiento. Para ello, se debe facilitar la participación de un número suficiente de generadores que hagan efectiva la competencia, sin que ninguno cuente con subsidios del gobierno que reducen el gasto social.
El mercado de generación eléctrica también puede incluir la participación de empresas en el extranjero, para que se incremente la competencia con las firmas nacionales.
La iniciativa de cambio estructural incorpora elementos favorables para la participación exitosa de la inversión privada nacional y extranjera, sin embargo, no menciona la posibilidad de abrir el mercado a generadores internacionales ni se aclaran los mecanismos que garanticen un trato no discriminatorio en cuanto al abastecimiento de insumos y la participación en el mercado.
La transmisión, afirman, no tiene características que permitan su operación en un esquema de competencia. Es mucho más económico y eficiente contar con una red unificada que con varias redes compitiendo entre si. La red de transmisión requiere de una regulación que garantice el acceso a la red de transmisión para todos los generadores de electricidad, mediante el pago de una cuota que permita una operación eficiente de la red transmisora (incluyendo mantenimiento y nuevas inversiones).
Un mecanismo de regulación de tarifas puede estar determinado por el establecimiento de un precio tope para el uso de la red de transmisión, mismo que se ajusta periódicamente a la alza para compensar la inflación y a la baja para obligar a las empresas reguladas a hacerse más eficiente.
La propuesta de cambio estructural reconoce la condición de monopolio natural del segmento de transmisión y propone la regulación de precios y la necesidad de nuevas inversiones por medio de un organismo gubernamental autónomo. Además, asegura el libre acceso de todos los generadores a esa red transmisora.
Por último, la distribución es el segmento encargado de llevar la electricidad desde el centro de distribución regional hasta el punto de consumo final. Al igual que la transmisión, una red de distribución también tiene características de monopolio natural y requiere esquemas eficientes de regulación (en este caso, por lo general se utiliza el mismo mecanismo de precio tope ajustable que se usa en la red de transmisión).
Mientras que la transmisión es un monopolio natural a escala nacional, la distribución lo es en una región determinada. Por ello, es factible tener diferentes zonas de distribución en el país concesionadas a diferentes empresas. Es importante tener varios distribuidores independientes, a pesar de que no pueden competir entre sí, debido a que la pluralidad disminuye las posibilidades de extorsión y de prácticas desleales de competencia. Adicionalmente, es importante permitir que los grandes usuarios compren la energía directamente del generador, sin necesidad de negociar con distribuidores intermediarios.
La propuesta de cambio estructural toma en cuenta estos elementos. La distribución se considera un monopolio natural y se propone sujetarla a una regulación similar a la de la red de transmisión.
Además, para asegurar la pluralidad de compradores, se plantea la segmentación regional de las redes de distribución y su concesión a empresas privadas, además de permitir la existencia de compradores calificados.
9Ramiro Tovar Landa (Compilador) (2000), "Reforma estructural del sector eléctrico". ITAM-Porrúa. México, D.F. 5p.
10Kessel y Sup. Op Cit. 121-125 pp.
11Secretaría de Energía (1999), "Propuesta de cambio estructural de la industria eléctrica en México". México, D.F. 10-11 pp.
12Ibídem. 12-13 pp.
13Salvador Kalifa Assad, Pedro Quintanilla Gómez-Noriega y Juan Francisco Fernández Villalón (1999), "La participación privada en la industria eléctrica: experiencia internacional y el caso de México". CADE. Documento de investigación No. 6. San Pedro Garza García, N.L. 17-18 pp.
14Idem.