1. La introducción de la competencia en la industria eléctrica.

---

En general, el sistema eléctrico está integrado por las siguientes fases:¹

2. La transmisión, es el medio que se utiliza para transportar la energía desde las plantas de generación hasta los centros de demanda. La generación y transmisión son segmentos intensivos en capital, es decir, requieren de fuertes inversiones.
3. La distribución, consiste en llevar la energía eléctrica a los usuarios finales y comercializarla en redes cada vez más dispersas, hasta llegar a las tomas residenciales o de comercios e industrias. Este segmento es el más intensivo en mano de obra.
4. El despacho económico, cuya función es determinar las distintas plantas de generación que aportan la energía al sistema interconectado, de manera que, la demanda se satisfaga en cada momento al menor costo posible. La estabilidad del sistema y la minimización de costos requieren de la coordinación de actividades entre los distintos productores y entre éstos y las operaciones de transmisión. Estas actividades de coordinación, a las que se conoce como despacho económico, las realiza un centro de control. Normalmente debería existir solamente un sistema interconectado.

Cuando la industria eléctrica es naciente, sus diferentes fases pueden ser ejecutadas por empresas verticalmente integradas de propiedad privada o estatal, debido a que, los segmentos de generación y transmisión utilizan técnicas intensivas en capital, requiriendo de fuertes inversiones con periodos de maduración de largo plazo.

Esta característica propia de los monopolios naturales ²es la justificación más importante para que una sola empresa concentre todas las etapas del ciclo eléctrico.

El modelo que tradicionalmente se aplica en el sistema eléctrico es el monopolio verticalmente integrado, a través del cual, una sola empresa pública o privada goza de la exclusividad en la generación, transmisión y distribución.

Como contrapartida, esta empresa pública o privada tiene la obligación de satisfacer la demanda de todos los estratos de la sociedad, aceptar la regulación de tarifas por parte del Estado y adoptar las regulaciones en materia de transmisión y distribución impuestas por el despacho económico.

La empresa monopólica verticalmente integrada tradicionalmente es de propiedad estatal debido a los siguientes argumentos:³

• El sector eléctrico realiza actividades estratégicas y tiene la responsabilidad de suministrar un bien básico para toda la población;
• En su función de incrementar el bienestar social, el Estado, puede hacerlo de manera mas efectiva a través de una empresa estatal; y
• Los costos de producción y de suministro son menores para la empresa pública por su acceso preferencial a distintos insumos, lo que tiende a reflejarse en menores precios de la electricidad para el usuario final.

Sin embargo, desde el punto de vista económico, cuando la industria eléctrica ha desarrollado su potencial en generación, transmisión y distribución, la activa intervención del estado en el sector se puede traducir en "fallas del Estado" alejándose de la eficiencia económica (maximización de la rentabilidad a través de la minimización de los costos).

Como afirman Kalifa, Quintanilla y Fernández,⁴ las fallas del Estado hacen que el costo de producir electricidad sea superior al que incurren empresas equivalentes administradas por la iniciativa privada.

Existen por lo menos dos teorías económicas modernas que estudian este fenómeno: el Agente-Principal y la Elección Pública.

La teoría del Agente-Principal⁵ establece que, aunque una empresa pública pueda competir directamente con una empresa privada de su mismo ramo, en la práctica es muy común que la primera tenga un desempeño menos eficiente. Esta situación puede deberse a uno o más de los siguientes factores:

• Las empresas privadas tienden a premiar y/o castigar a su staff de administradores dependiendo de su capacidad y resultados, por esta razón, conforman cuerpos mas profesionales. En contraste, los tomadores de decisiones en las empresas públicas, en algunas ocasiones, son electos políticamente sin necesidad de demostrar que tienen alguna habilidad para administrar.
• Los mercados financieros ejercen presión sobre las empresas privadas para que obtengan mejores resultados. Las empresas públicas no enfrentan presiones de los mercados financieros ni de quiebras porque cuentan con un prestamista de último recurso: el Estado.

• En las empresas públicas las restricciones presupuestales son muy laxas en comparación con las empresas privadas, por ejemplo, generalmente los trabajadores obtienen beneficios superiores a su productividad. En contraste, la empresa privada siempre enfrenta restricciones financieras, pues sí tienen pérdidas o se administran inadecuadamente existe la posibilidad de quiebra.

Por su parte, la teoría de la elección pública, ⁶considera que la burocracia debe maximizar el bienestar social. Sin embargo, el bienestar personal de los burócratas está ligado al presupuesto, de tal manera que, cuando éste aumenta los servidores públicos de alto nivel gozarán de mayores salarios, más oportunidades de ascenso, mayores plazas y prestigio. Los burócratas de nivel medio se benefician con incrementos salariales y seguridad en el empleo.

Así, los burócratas buscan maximizar el desperdicio de recursos. Esto se debe a que el ser eficiente se traduce en un menor presupuesto que atenta contra su bienestar. Mientras tanto, en el sector privado los incentivos operan a la inversa, puesto que, la ineficiencia se traduce en menor competitividad que puede culminar con el cierre de las operaciones.

Los burócratas pueden ser despedidos, sin embargo, los encargados de aplicar estas sanciones son otros funcionarios o los congresistas. El problema es que éstos últimos obtienen información que puede estar sesgada porque es proporcionada por los mismos burócratas. Asimismo, los políticos pueden ser tolerantes con la ineficiencia de la burocracia a cambio de compromisos electorales.

Como alternativa a la crítica relacionada con la ineficiencia de las empresas propiedad del Estado, se expone el enfoque nombrado como: el nuevo modelo de empresa pública. ⁷

Este modelo afirma que el rechazo a la privatización eléctrica no implica el regreso a la vieja empresa pública con sus vicios de corrupción, ineficiencia, burocratismo y altos subsidios. La nueva empresa pública debe presentar los siguientes atributos:

• Democratización de la empresa pública: A través de consejos consultivos en el que participen representantes de usuarios, de trabajadores electricistas, de organizaciones locales y regionales, del Estado y de las empresas.

Estos consejos consultivos o comisiones tendrían carácter regional, estatal y nacional y estarían encargados de opinar sobre la regulación del sistema en particular, sobre el monto y destino de las inversiones, las tarifas, el empleo, la inserción en el tejido local, el respeto del medio ambiente, la calidad del servicio, etc.

El objetivo central de este proceso de democratización de la empresa eléctrica pública sería entregar a la colectividad el poder de decisión e impedir transferencias financieras de los pequeños usuarios hacia los grandes consumidores vía subsidio a través de tarifas.

• Manteniendo y profundizando su carácter social, reconociendo el servicio público de energía eléctrica como un bien esencial para el bienestar social e individual proponen tarifas eléctricas gratuitas y subsidiadas hasta cierto nivel de ingreso; modernizar y elevar la calidad del servicio para convertirlas en palancas firmes de un desarrollo; garantizar su autonomía de gestión para impedir que su administración quede sujeta a las decisiones políticas coyunturales, sexenales, presupuestales o de grupo.

Sin embargo, para los opositores de este último enfoque, la privatización del sector eléctrico es necesaria para corregir las fallas del Estado vía incremento de la competencia (permitir la penetración de la inversión privada nacional y extranjera). Los esquemas puestos en práctica son los siguientes:⁸

El primero, se preserva la integración vertical de las empresas eléctricas ya existentes, aunque promueven la competencia en la generación por medio de la entrada de nuevos inversionistas para la instalación de plantas y su acceso a la red de transmisión ya existente. (Modelo adoptado por México).

En el segundo, se observa una segmentación funcional del sector eléctrico: la generación la realizan varias empresas privadas; la transmisión y el despacho quedan en manos de una sola compañía que se sujeta a la regulación de tarifas y la distribución está a cargo de distintas empresas regionales. Una variante puede ser que el despacho económico esté a cargo de una compañía separada de la transmisión permitiendo la entrada de nuevos inversionistas en este último segmento.

Es importante precisar que, en el segmento de generación es posible introducir la competencia sin restricción alguna debido a los siguientes factores:

1. El tamaño del mercado ha crecido, especialmente desde que se efectuó la interconexión de las distintas regiones, lo que permitió el acceso de una planta de generación a una zona de consumo localizada en una región distante a las plantas individuales, aun las más grandes, parecen pequeñas en relación con el tamaño actual del mercado.
2. El tamaño mínimo eficiente de las plantas de generación se ha reducido. El desarrollo de nuevas tecnologías como los ciclos combinados a base de gas natural permiten la construcción de unidades que son de mucho menor tamaño, 400 mega watts (MW) y de menor costo.
3. Las plantas de gran escala presentan mayores riesgos a la operación confiable de los sistemas eléctricos. Por un lado, se corre el riesgo de tener capacidad ociosa debido a que la demanda futura es incierta. Por otro lado, implican mayores riesgos en términos de confiabilidad ya que la capacidad de respaldo necesaria para cubrir fallas es mayor.

En la transmisión, es posible introducir competencia bajo la siguiente restricción: deben transferirse al despacho económico la operación de las líneas y la planeación del sistema para preservar la coordinación del sistema. En contraposición, por las características de la transmisión y el despacho económico, los dos segmentos deben quedar a cargo de una sola empresa.

En la distribución, la tecnología actual permite la separación de las dos funciones que realiza el distribuidor: el transporte a través de las redes de baja tensión y la comercialización de la electricidad entre los usuarios. Una forma de introducir competencia es mediante la eliminación de la exclusividad otorgada a los distribuidores, permitiendo a los usuarios la contratación directa de su suministro con los generadores o con comercializadores y estableciendo la obligación de dar acceso abierto y no discriminatorio a las redes de baja tensión.

En el despacho económico, las actividades realizadas pueden ser ejecutadas por el propietario de las redes de transmisión. Sin embargo, existe la posibilidad de que este último obtenga rentas económicas que pueden provenir de una operación subóptima de la red o de limitaciones a la expansión de la misma. Por esta razón, es conveniente separar las funciones del despacho económico y de las empresas de transmisión.

En síntesis, la generación y la comercialización de la energía eléctrica son actividades potencialmente competitivas por lo que resultaría más eficiente que su operación se realizara por varias empresas; la controversia se centra en la forma de organizar el segmento de transmisión y el despacho económico.